民辦學校兼顧營利性與非營利性的“良方”

余茜　陳利娟

摘要《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020）的頒布實施標志著我國高等教育將進入一個加大投入、加快改革、加強質量的快速發展的新階段。而民辦高等教育發展的關鍵則是積極開展試點，對民辦高等教育的營利性與非營利性進行分類管理。

關鍵詞民辦學校營利性非營利性分類管理

全球高等教育的財政危機在20世紀70年代以來逐漸顯現，市場機制逐漸被引入到高等教育領域。高等教育系統在兩個層面上發生了重大的變化：一是公立大學的市場化；二是私立大學中營利性與非營利性高校之間的分化日益明晰。①2000年，世界銀行組織在其作出的報告中著重強調，區分私立教育機構的營利性與非營利性比傳統上劃分公立和私立教育機構更具實際意義，因為非營利性私立教育機構從其使命和結構來看與公立教育機構往往極其相似。②我國的民辦教育隨著改革開放的步伐正在不斷發展壯大，但是其也面臨著諸多問題。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020）中的第十四章第四十四條明確提出，“要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。③對民辦學校實行分類管理已是勢在必行。

1 民辦學校應該進行分類管理

所謂民辦學校分類管理就是對舉辦學歷教育的民辦學校按照營利性與非營利性兩種屬性進行劃分。營利性民辦學校屬于投資辦學，應允許其獲取利潤回報，而非營利性學校屬于捐資辦學，則按照公益性組織方式運作和管理，不得獲取利潤回報。

當前，我國民辦學校組織性質模糊不清、學校管理中出現的種種問題都明確地告訴我們對于清晰認識民辦學校分類管理的必要性和急迫性。

1.1 民辦學校組織性質界定的制度沖突

從法人屬性看，我國的民辦學校基本上都登記為民辦非企業單位法人。按照規定民辦非企業單位屬于典型的民間非營利組織。《企業所得稅法》以及《企業所得稅法實施條例》、《民間非營利組織會計制度》等都對非營利組織應滿足的條件做出了規定，比如不以營利為目的、資源投入者不享有所有權、財產及其利息不用于分配或變相分配、注銷后的剩余財產用于非營利性目的等等。這些規定都是符合國際通則的，國際非營利組織分類體系以及世界上多數國家或地區的法律都把這些條款作為非營利性組織必須堅守的原則與底線。

然而我國關于民辦教育的法律法規卻對于此問題沒有一種統一的認識。我國的《社會力量辦學條例》中規定，不得以營利為目的舉辦教育機構，但是允許民辦教育解散清算后將剩余財產返還或折價返還給舉辦者。《民辦教育促進法》中不允許返還或折價返還，但是企業股東有權利獲取回報或者分配剩余財產。從我國現有的制度看，民辦學校的組織性質模糊，這種制度安排使民辦學校擁有一定的自主空間，但是也使其面臨著不確定的政策風險。

1.2 民辦學校運行的現實困境

財產所有權、法人治理結構、企業所得稅、納稅資格以及民辦學校教師的社會保險等問題一直是影響民辦學校生存發展的關鍵問題。

在財產所有權方面，現今社會各界對于民辦學校財產特別是舉辦者投入財產的所有權問題認識不一。從非企業的角度來說，舉辦者不能對其投入的財產主張任何所有權或者收益權；而從企業的角度來說，又不能否定舉辦者作為股東的基本權利。在法人治理結構方面，民辦學校也面臨著兩個難題：一是董事大多數是舉辦者或者舉辦者代表；二是舉辦者與校長之間的權力斗爭日益激烈。從非企業的角度來說，舉辦者具有知情權、質詢權與監督權，而校長具有辦學的自主權。但是我們允許舉辦者獲取回報，舉辦者就會排擠他人加入董事會，以干預校長辦學。在應否繳納企業所得稅以及按照何種方式繳納社會保險方面，也是爭論不斷。名為“非企業”的民辦學校的實際運作確實不符合減免稅以及事業單位保險的規定。

2 民辦學校進行分類管理所面臨的難題

分類管理作為民辦教育的基礎性制度，使得那些促進和鼓勵民辦教育發展的政策能夠發揮更為有效的積極作用。民辦教育所面臨的種種難題，都將是實施分類管理所必須正視和克服的。

2.1 學校的產權歸屬問題難以劃分

判定民辦學校營利性與非營利性的最主要標準是辦學資產的屬性。我國的《民辦教育促進法》一方面肯定了學校享有的法人財產權，使學校具有獨立的產權；另一方面，對諸如民辦學校停辦后在清償完受教育者、教職工等的費用及其他債務之后的剩余資產應該如何處理等問題都沒有明確的規定。這也是既保證舉辦者的積極性又可盡量避免將民辦學校劃歸為營利性組織的一種無奈之舉。而在國外，對于非營利性學校的最基本要求之一便是投資人與舉辦者和管理者相分離。《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》中指出要在民辦高等學校中推行法人財產登記制度。只有學校法人財產權得到落實，把教育投資變為教育捐資，至少在未來先轉變為教育出資，才能更好地實行分類管理。

2.2 投資回報問題難以消除

民辦學校非營利是指投資人不具有學校所有權，亦不獲得與出資份額相關的經濟回報。《民辦教育促進法》出于對民辦教育投資人的鼓勵而允許其獲取一定的合理回報。但是在實際辦學的過程中，投資人往往不直接選取獲得一定回報，而是利用學校產權不獨立所產生的財務監管漏洞來獲取一定的報酬。

2.3 非營利性民辦學校的法律地位問題難以定性

我國的民辦學校注冊的是民辦非企業法人，而《民辦教育促進法》中則規定民辦學校享有與公辦學校同等的法律地位，但是公辦學校卻屬于事業單位法人，這是一大矛盾。再者根據我國《民法通則》中對于法人的分類，根本不存在民辦非事業法人這一類，這又是一大矛盾。

2.4 營利性民辦學校的經營范圍問題難以確定

實行分類管理就會產生營利性和非營利性學校。我國民辦高等學校的產生只有十來年的歷史，如何從理論上、觀念上劃分民辦學校的層次和類別是一個難題。從20世紀和21世紀世界民辦營利性高等教育的發展來看，民辦營利性高等教育由20世紀的主要集中在職業教育領域轉向了21世紀的一支規模逐漸龐大、更具職業導向以及授予學位的學校群體的出現和壯大。但是實施分類管理，在職業教育領域都還有一定的阻礙，更不要說將其擴展到基礎教育領域了。

3 通過制度建設推進民辦學校進行分類管理

對于如何實現分類管理，目前還沒有形成清晰的政策脈絡。對民辦學校實施分類管理的重心應該放在健全非營利性民辦教育的管理體制與機制方面。在選取分類管理的試點的過程中要始終遵循自愿性與協商性的原則。從我國民辦教育發展的現實出發，實現辦學制度的重大創新。

在實施民辦教育分類管理試點的過程中應該著重從以下五個方面推進制度建設：

（1）設立明確的民辦學校產權制度。對于試點中的非營利性民辦學校首先要進行法人財產登記，完善其法人財產制度，給與其一定的政策優惠。建立、發展非政府性的民間公益性資產管理制度與機構，令試點學校逐步利用資產捐贈、公益性資金并購置換、公益信托等方式來實現學校辦學資產的非營利性。

（2）鼓勵民辦學校通過多種渠道組織經費。對試點學校實施與公辦學校相同的用地政策，給予稅收優惠，建立規范的、持續性的政府財政補貼政策。試點學校執行有區分性的學費標準，可以通過發放教育券的形式對學生進行補貼。推進試點學校的教育基金會建設，使學校能夠更好地獲取社會捐贈。

（3）建立清晰透明的財務制度和審計制度。遵循國際慣例按照非營利組織的管理規范建立與其相適應的非營利組織財務制度，試點學校必須接受第三方的審計，分類別、分項目進行財務公開。

（4）逐步完善政府的監管與服務制度。轉變政府對非營利學校的管理方式，對于民辦學校的辦學質量和行為進行監督并作出報告，進一步完善監督和評估體系，建立第三方評價機構并助力其發展。督促民辦學校進一步加強其服務職能，大膽進行教學改革與創新。

（5）完善民辦學校法人治理與學校管理的細則。建立兼具公益性與代表性的現代董事會制度，實行董事會領導下的校長負責制。制定和落實學校的各項規章制度，實行民主管理與社會監督，建立、健全申訴與仲裁機構。

①高曉杰.美國營利性私立高等教育與資本市場[M].廣州:廣東高等教育出版社,2008.

②高飛.我國非營利性和營利性民辦高校分類問題研究綜述[J].杭州:浙江樹人大學學報,2011.

③中華人民共和國中央人民政府網.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[EB／OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[1]賈西津.對民辦教育營利性與非營利性的思考[J].教育研究,2003(3).

[2]柯佑祥.民辦高等教育投資的合理回報[J].江蘇高教,2003(5).

[3]何金輝.民辦學校分類管理的分歧與共識[J].教育發展研究,2010(10).

[4]劉建銀.民辦學校分類管理的動因、目標與實現路徑[J].國家教育行政學院學報,2011(4).

[5]徐緒卿.開展分類管理 推進高水平民辦高校建設[J].浙江樹人大學學報,2011(7).