中國高速公路企業(yè)收費(fèi)管理問題研究

郭荔，田廣研

摘 要：在中國公路作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，其發(fā)展管理要受到政府的支配。同時(shí)，高速公路企業(yè)作為自主經(jīng)營性的企業(yè)法人，企業(yè)的內(nèi)部管理、投融資、經(jīng)濟(jì)核算等又是自主經(jīng)營。然而，正是這種管理的交叉性、利益的相關(guān)性，使很多高速公路企業(yè)權(quán)力缺乏相應(yīng)的制衡且治理結(jié)構(gòu)也不完善。此外，國家對(duì)路網(wǎng)規(guī)劃時(shí)未考慮到邊際成本與社會(huì)邊際效益的相適應(yīng)的原則。這些因素綜合起來導(dǎo)致了中國高速公路企業(yè)普遍收費(fèi)較高且負(fù)債嚴(yán)重的問題。

關(guān)鍵詞：高速公路；收費(fèi)管理；治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673—291X（2012）26—0177—02

一、中國高速公路企業(yè)管理現(xiàn)狀及模式

加速發(fā)展公路交通，是中國近幾十年來的重要任務(wù)。然而資金不足又是中國在發(fā)展公路建設(shè)當(dāng)中存在的主要制約性因素。為了緩解這個(gè)矛盾，早在1998年6月時(shí)任交通部部長黃鎮(zhèn)東同志在全國加快公路建設(shè)會(huì)議上提出：“高速公路的運(yùn)營與管理要按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，組建高速公路公司，實(shí)行現(xiàn)代化企業(yè)管理”。基于此，中國高速公路實(shí)行了市場化運(yùn)作，各地陸續(xù)將高級(jí)公路管理局組建改造為高速公路（集團(tuán)）公司。截至2010年底，全國除西藏外共有高速公路管理機(jī)構(gòu)267個(gè)，其中，事業(yè)單位101個(gè)、中國企業(yè)128個(gè)、中外合資企業(yè)38個(gè)；而這些管理機(jī)構(gòu)又分別屬于93個(gè)管理單位，其中，事業(yè)性質(zhì)的34個(gè)，企業(yè)性質(zhì)的59個(gè)，占62.1%.

從運(yùn)營規(guī)模上來看，高速公路企業(yè)大體上可以劃分為兩種類型：

1.省級(jí)高速公路有限責(zé)任公司

省級(jí)高速公路有限責(zé)任公司是伴隨著公路管理逐步向收費(fèi)還貸經(jīng)營型轉(zhuǎn)變的結(jié)果。具體表現(xiàn)在各省把高速公路管理局轉(zhuǎn)變?yōu)楦咚俟芳瘓F(tuán)公司，由事業(yè)性單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。目前，中國收費(fèi)高速公路中，約有70%公路是由省級(jí)公路有限責(zé)任公司直接經(jīng)營管理或者通過參股控股進(jìn)行間接管理。

2.路段高速有限責(zé)任公司

路段有限責(zé)任公司按照“一路一公司”的形式所建立的小型公路企業(yè)，其特點(diǎn)是易于籌資，管理方便，但由于其規(guī)模較小，不利于收費(fèi)公路的網(wǎng)絡(luò)化管理。

二、中國高速公路企業(yè)在收費(fèi)管理中存在的問題

1.高速公路企業(yè)收費(fèi)尋租現(xiàn)象嚴(yán)重、自身治理結(jié)構(gòu)不完善。高速公路企業(yè)以收費(fèi)為其主要業(yè)務(wù)，而高速公路又具有資源壟斷性，因此在經(jīng)營過程中很少考慮成本，且運(yùn)營機(jī)構(gòu)龐大、組織層次繁多、效率低下。雖然很多企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建了上市公司，但大多數(shù)企業(yè)只是達(dá)到了上市公司的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，仍然沒有理順“委托—代理”關(guān)系，缺少對(duì)外界的信息披露，缺少對(duì)公路收費(fèi)收益支出的審計(jì)與監(jiān)督。很多高速公路企業(yè)國家股一股獨(dú)大，而使政府在高速公路運(yùn)營中影響巨大，高速公路經(jīng)營者很可能利用利益相關(guān)性運(yùn)用種種手段尋求政府支持，以牟取更多的利益。這種尋租現(xiàn)象的存在導(dǎo)致了高速公路收費(fèi)居高不下。

2.政府在制定收費(fèi)政策、投融資政策、收費(fèi)年限時(shí)未做到科學(xué)調(diào)查論證。政府在高速公路政策制定時(shí)較少考慮高速公路的公益性，中國高速公路的公益性、公共產(chǎn)品服務(wù)性嚴(yán)重缺失。如果收費(fèi)政策制定失當(dāng)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，一些地區(qū)特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在高速公路建成初期會(huì)出現(xiàn)明顯的車流量少于預(yù)期。加之政府在制定收費(fèi)年限時(shí)也未做到因地制宜，這樣也造成許多路段早已收回成本但依然在收費(fèi)。雖然政府也在逐步撤站，回收公路收費(fèi)權(quán)限，但由于企業(yè)是在規(guī)定年限內(nèi)收費(fèi)，且投資主體較為復(fù)雜，因此，想做到回收公路收費(fèi)權(quán)很難實(shí)施。

3.政府對(duì)高速公路企業(yè)管制機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，存在多頭管理。根據(jù)中國《公路法》和《收費(fèi)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，高速公路企業(yè)的主管機(jī)構(gòu)是省、自治區(qū)、直轄市的交通主管部門。對(duì)于高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定和管理除了上述部門外，還包括省級(jí)物價(jià)部門和財(cái)政部門。而對(duì)于高速公路路政的管理，公安部門也要介入其中。這樣，多家管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)存在，不僅使得管理政策難以協(xié)調(diào)，而且也會(huì)出現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)在處理問題時(shí)出現(xiàn)推諉的現(xiàn)象。其次，管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)多種職能，扮演多種角色。在高速公路企業(yè)管理中除了部分社會(huì)性管制是由專業(yè)化的獨(dú)立的政府職能部門負(fù)責(zé)外，其余部分主要是由交通主管部門實(shí)施。交通主管機(jī)構(gòu)集三重身份于一身，既是企業(yè)的所有者代表，又是企業(yè)的經(jīng)營者，還是行業(yè)管理規(guī)則的制定者。這樣既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的身份，造成了許多高速公路企業(yè)政企不分，效率低下。同時(shí)由于政府監(jiān)管失范，導(dǎo)致許多高速公路收費(fèi)期限被任意的延長。

4.缺少針對(duì)高速公路企業(yè)的專門法律。在中國高速公路建設(shè)發(fā)展過程中，為了保證公路收費(fèi)管理、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，交通部及相關(guān)部門先后頒布了《中華人民共和國公路法》、《公路管理?xiàng)l例》、《關(guān)于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)有關(guān)問題的通知》法律、法規(guī)。這些法律法規(guī)為中國公路的收費(fèi)、管理、建設(shè)提供了法律依據(jù)。但是高速公路企業(yè)是伴隨著中國公路改革出現(xiàn)的一個(gè)特殊產(chǎn)物，它與一般的企業(yè)又不相同，目前中國還沒有專門針對(duì)高速公路企業(yè)的法律、法規(guī)，加之中國現(xiàn)有的政策、法規(guī)體系還存在不完備和缺乏專門性。因此加快高速公路企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)迫在眉睫。

三、中國高速公路企業(yè)收費(fèi)管理改革的對(duì)策和建議

1.建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善高速公路企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。高速公路企業(yè)作為高速公路產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體，應(yīng)該按照《公司法》建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開，管理科學(xué)，使政府真正退出企業(yè)的經(jīng)營，回歸到“裁判員”的角色。同時(shí)高速公路企業(yè)由于其自身的特殊性，必須要做到“委托—代理”關(guān)系的制衡，完善信息披露制度和獨(dú)立會(huì)計(jì)審核制度。并且企業(yè)不能只重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會(huì)利益。通過多種手段來平衡企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)和市場是兩種相互替代的制度。科斯認(rèn)為，當(dāng)市場上交易成本達(dá)到一定程度時(shí)，企業(yè)可以來代替市場，從而降低交易費(fèi)用，但是企業(yè)是有邊界限制的，不是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，因此按照科斯定律適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)規(guī)模可以降低交易費(fèi)用。目前中國高速公路企業(yè)規(guī)模的不合理，嚴(yán)重增加了企業(yè)運(yùn)營成本和降低了其社會(huì)效益的發(fā)揮，因此在高速公路企業(yè)改革中，應(yīng)把企業(yè)的規(guī)模作為重要因素來考慮盡量減少“一路一公司”模式。

2.政府在政策制定時(shí)要合法、合理、合情。政府在對(duì)高速公路收費(fèi)政策和投融資政策制定上必須認(rèn)識(shí)到公路的公益性是其本質(zhì)屬性，采取收費(fèi)只是為了解決修建高速公路資金不足的問題，地方政府不應(yīng)以高速公路收費(fèi)為其財(cái)政收入來源，因此，在制定收費(fèi)政策時(shí)必須做到科學(xué)論證，回歸公路的公益性。

在制定路網(wǎng)規(guī)劃和收費(fèi)年限時(shí)要改變以往只遵循于預(yù)測需求、建設(shè)供給和籌融資三方面原則。因?yàn)樵谶@種模式下，技術(shù)專家往往是根據(jù)未來社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)預(yù)測運(yùn)輸需求，最后想辦法解決資金問題，事實(shí)上，若公共決策放棄經(jīng)濟(jì)機(jī)制方法而采取單一的技術(shù)路線時(shí)，技術(shù)很容易喪失其獨(dú)立客觀性。要使高速公路收費(fèi)擺脫不合理收費(fèi)現(xiàn)狀，最根本和最困難的還是政府要從單純的籌融資固有觀念中解放出來，按照邊際成本定價(jià)和社會(huì)邊際效益的相適應(yīng)的原則及邊際成本定價(jià)等于社會(huì)邊際效益，資源配置達(dá)到一個(gè)最優(yōu)的狀態(tài)。來對(duì)高速公路路網(wǎng)規(guī)劃和收費(fèi)年限進(jìn)行一個(gè)合理制定。

3.完善中國高速公路管理體制。政府在高速公路管理中應(yīng)該主要體現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管和公共管理兩方面。高速公路的公共管理主要包括：高速公路立法與執(zhí)法、資產(chǎn)管理、路網(wǎng)規(guī)劃與計(jì)劃。行業(yè)監(jiān)管主要包括：審批高速公路路線設(shè)計(jì)、頒布或取消企業(yè)經(jīng)營許可證、對(duì)高速公路工程質(zhì)量和企業(yè)運(yùn)營期的服務(wù)水平和社會(huì)公益性進(jìn)行監(jiān)管、管理收費(fèi)政策和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。而市場機(jī)制的作用范圍應(yīng)體現(xiàn)在高速公路建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)各個(gè)方面，只要市場機(jī)制能夠發(fā)揮其作用，就應(yīng)該充分發(fā)揮市場機(jī)制。在高速公路管理體制改革中，政府應(yīng)做到“有所為有所不為”的原則，積極推進(jìn)高速公路所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，不搞政企一體化。使高速公路企業(yè)真正成為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)。在實(shí)現(xiàn)政企分離后，政府加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，以間接控制企業(yè)市場行為。做好對(duì)高速公路收費(fèi)審計(jì)監(jiān)督。

4.完善高速公路企業(yè)政府管理所依據(jù)的法律法規(guī)。管理與改革應(yīng)以立法為先導(dǎo)，按照法定程序進(jìn)行。而目前在中國壟斷行業(yè)的管理改革依然是沿襲一種先改革，后立法的傳統(tǒng)。及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律，也基本上是由行業(yè)主管部門起草，具有非常大的局限性。就高速公路企業(yè)實(shí)際情況來看，中國相關(guān)法制的建設(shè)滯后于高速公路企業(yè)本身的發(fā)展，中國還沒有一套完整的法律體系專門適合高速公路企業(yè)建設(shè)、收費(fèi)、管理、發(fā)展。因此國家應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于高速公路企業(yè)管理的專門法規(guī)，明確管理主體，界定管理內(nèi)容，明確各方的權(quán)利義務(wù)，增強(qiáng)對(duì)高速公路企業(yè)的約束力。

綜上所述，高速公路企業(yè)收費(fèi)管理問題涉及到政府、企業(yè)、社會(huì)、三方面的多種因素，不是理順一方面就能夠完成的，在改革開放初期，由于中國體制制度不完善、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱等客觀原因的存在，才導(dǎo)致我們?cè)诟咚俟氛咧贫ㄉ喜扇　百J款修路，收費(fèi)還貸”，以及政策的執(zhí)行過程中產(chǎn)生的種種不合理現(xiàn)象，但伴隨著中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)制度、法制制度的不斷完善，我們對(duì)高速公路政策制定時(shí)應(yīng)以其公益性為政策制定的基準(zhǔn)，逐步去收費(fèi)化，回歸公路的公益性。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]