中國高速公路企業收費管理問題研究

郭荔，田廣研

摘 要：在中國公路作為國民經濟的基礎設施，其發展管理要受到政府的支配。同時，高速公路企業作為自主經營性的企業法人，企業的內部管理、投融資、經濟核算等又是自主經營。然而，正是這種管理的交叉性、利益的相關性，使很多高速公路企業權力缺乏相應的制衡且治理結構也不完善。此外，國家對路網規劃時未考慮到邊際成本與社會邊際效益的相適應的原則。這些因素綜合起來導致了中國高速公路企業普遍收費較高且負債嚴重的問題。

關鍵詞：高速公路；收費管理；治理結構

中圖分類號：F27文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0177—02

一、中國高速公路企業管理現狀及模式

加速發展公路交通，是中國近幾十年來的重要任務。然而資金不足又是中國在發展公路建設當中存在的主要制約性因素。為了緩解這個矛盾，早在1998年6月時任交通部部長黃鎮東同志在全國加快公路建設會議上提出：“高速公路的運營與管理要按照產權清晰、權責明確、政企分開管理科學的現代企業制度要求，組建高速公路公司，實行現代化企業管理”?；诖耍袊咚俟穼嵭辛耸袌龌\作，各地陸續將高級公路管理局組建改造為高速公路（集團）公司。截至2010年底，全國除西藏外共有高速公路管理機構267個，其中，事業單位101個、中國企業128個、中外合資企業38個；而這些管理機構又分別屬于93個管理單位，其中，事業性質的34個，企業性質的59個，占62.1%.

從運營規模上來看，高速公路企業大體上可以劃分為兩種類型：

1.省級高速公路有限責任公司

省級高速公路有限責任公司是伴隨著公路管理逐步向收費還貸經營型轉變的結果。具體表現在各省把高速公路管理局轉變為高速公路集團公司，由事業性單位轉變為企業。目前，中國收費高速公路中，約有70%公路是由省級公路有限責任公司直接經營管理或者通過參股控股進行間接管理。

2.路段高速有限責任公司

路段有限責任公司按照“一路一公司”的形式所建立的小型公路企業，其特點是易于籌資，管理方便，但由于其規模較小，不利于收費公路的網絡化管理。

二、中國高速公路企業在收費管理中存在的問題

1.高速公路企業收費尋租現象嚴重、自身治理結構不完善。高速公路企業以收費為其主要業務，而高速公路又具有資源壟斷性，因此在經營過程中很少考慮成本，且運營機構龐大、組織層次繁多、效率低下。雖然很多企業按照現代企業制度組建了上市公司，但大多數企業只是達到了上市公司的準入標準，仍然沒有理順“委托—代理”關系，缺少對外界的信息披露，缺少對公路收費收益支出的審計與監督。很多高速公路企業國家股一股獨大，而使政府在高速公路運營中影響巨大，高速公路經營者很可能利用利益相關性運用種種手段尋求政府支持，以牟取更多的利益。這種尋租現象的存在導致了高速公路收費居高不下。

2.政府在制定收費政策、投融資政策、收費年限時未做到科學調查論證。政府在高速公路政策制定時較少考慮高速公路的公益性，中國高速公路的公益性、公共產品服務性嚴重缺失。如果收費政策制定失當，收費標準過高，一些地區特別是在經濟欠發達地區，在高速公路建成初期會出現明顯的車流量少于預期。加之政府在制定收費年限時也未做到因地制宜，這樣也造成許多路段早已收回成本但依然在收費。雖然政府也在逐步撤站，回收公路收費權限，但由于企業是在規定年限內收費，且投資主體較為復雜，因此，想做到回收公路收費權很難實施。

3.政府對高速公路企業管制機構不統一，存在多頭管理。根據中國《公路法》和《收費管理條例》的規定，高速公路企業的主管機構是省、自治區、直轄市的交通主管部門。對于高速公路收費標準的制定和管理除了上述部門外，還包括省級物價部門和財政部門。而對于高速公路路政的管理，公安部門也要介入其中。這樣，多家管理機構的同時存在，不僅使得管理政策難以協調，而且也會出現管理機構在處理問題時出現推諉的現象。其次，管理機構承擔多種職能，扮演多種角色。在高速公路企業管理中除了部分社會性管制是由專業化的獨立的政府職能部門負責外，其余部分主要是由交通主管部門實施。交通主管機構集三重身份于一身，既是企業的所有者代表，又是企業的經營者，還是行業管理規則的制定者。這樣既是“裁判員”又是“運動員”的身份，造成了許多高速公路企業政企不分，效率低下。同時由于政府監管失范，導致許多高速公路收費期限被任意的延長。

4.缺少針對高速公路企業的專門法律。在中國高速公路建設發展過程中，為了保證公路收費管理、健康、穩定的發展，交通部及相關部門先后頒布了《中華人民共和國公路法》、《公路管理條例》、《關于轉讓公路經營權有關問題的通知》法律、法規。這些法律法規為中國公路的收費、管理、建設提供了法律依據。但是高速公路企業是伴隨著中國公路改革出現的一個特殊產物，它與一般的企業又不相同，目前中國還沒有專門針對高速公路企業的法律、法規，加之中國現有的政策、法規體系還存在不完備和缺乏專門性。因此加快高速公路企業相關法律法規的建設迫在眉睫。

三、中國高速公路企業收費管理改革的對策和建議

1.建立現代企業制度，完善高速公路企業治理結構。高速公路企業作為高速公路產業的經營主體，應該按照《公司法》建立現代企業制度，實現產權明晰、權責明確、政企分開，管理科學，使政府真正退出企業的經營，回歸到“裁判員”的角色。同時高速公路企業由于其自身的特殊性，必須要做到“委托—代理”關系的制衡，完善信息披露制度和獨立會計審核制度。并且企業不能只重視經濟利益而忽視社會利益。通過多種手段來平衡企業的權利與義務。

在市場經濟條件下，企業和市場是兩種相互替代的制度?？扑拐J為，當市場上交易成本達到一定程度時，企業可以來代替市場，從而降低交易費用，但是企業是有邊界限制的，不是所有經濟活動都可以在企業內部進行，因此按照科斯定律適當的企業規?？梢越档徒灰踪M用。目前中國高速公路企業規模的不合理，嚴重增加了企業運營成本和降低了其社會效益的發揮，因此在高速公路企業改革中，應把企業的規模作為重要因素來考慮盡量減少“一路一公司”模式。

2.政府在政策制定時要合法、合理、合情。政府在對高速公路收費政策和投融資政策制定上必須認識到公路的公益性是其本質屬性，采取收費只是為了解決修建高速公路資金不足的問題，地方政府不應以高速公路收費為其財政收入來源，因此，在制定收費政策時必須做到科學論證，回歸公路的公益性。

在制定路網規劃和收費年限時要改變以往只遵循于預測需求、建設供給和籌融資三方面原則。因為在這種模式下，技術專家往往是根據未來社會發展的趨勢預測運輸需求，最后想辦法解決資金問題，事實上，若公共決策放棄經濟機制方法而采取單一的技術路線時，技術很容易喪失其獨立客觀性。要使高速公路收費擺脫不合理收費現狀，最根本和最困難的還是政府要從單純的籌融資固有觀念中解放出來，按照邊際成本定價和社會邊際效益的相適應的原則及邊際成本定價等于社會邊際效益，資源配置達到一個最優的狀態。來對高速公路路網規劃和收費年限進行一個合理制定。

3.完善中國高速公路管理體制。政府在高速公路管理中應該主要體現行業監管和公共管理兩方面。高速公路的公共管理主要包括：高速公路立法與執法、資產管理、路網規劃與計劃。行業監管主要包括：審批高速公路路線設計、頒布或取消企業經營許可證、對高速公路工程質量和企業運營期的服務水平和社會公益性進行監管、管理收費政策和收費標準等。而市場機制的作用范圍應體現在高速公路建設、經營、維護各個方面，只要市場機制能夠發揮其作用，就應該充分發揮市場機制。在高速公路管理體制改革中，政府應做到“有所為有所不為”的原則，積極推進高速公路所有權與經營權的分離，不搞政企一體化。使高速公路企業真正成為一個獨立經營、自負盈虧的企業。在實現政企分離后，政府加強對企業的監督，以間接控制企業市場行為。做好對高速公路收費審計監督。

4.完善高速公路企業政府管理所依據的法律法規。管理與改革應以立法為先導，按照法定程序進行。而目前在中國壟斷行業的管理改革依然是沿襲一種先改革，后立法的傳統。及時出臺相關法律，也基本上是由行業主管部門起草，具有非常大的局限性。就高速公路企業實際情況來看，中國相關法制的建設滯后于高速公路企業本身的發展，中國還沒有一套完整的法律體系專門適合高速公路企業建設、收費、管理、發展。因此國家應盡快出臺關于高速公路企業管理的專門法規，明確管理主體，界定管理內容，明確各方的權利義務，增強對高速公路企業的約束力。

綜上所述，高速公路企業收費管理問題涉及到政府、企業、社會、三方面的多種因素，不是理順一方面就能夠完成的，在改革開放初期，由于中國體制制度不完善、經濟實力較弱等客觀原因的存在，才導致我們在高速公路政策制定上采取“貸款修路，收費還貸”，以及政策的執行過程中產生的種種不合理現象，但伴隨著中國市場經濟發展、經濟實力的增強、經濟制度、法制制度的不斷完善，我們對高速公路政策制定時應以其公益性為政策制定的基準，逐步去收費化，回歸公路的公益性。

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