論我國城市“攤販經濟”存在的必要性及其治理

李躍歌

摘 要： 攤販經濟是一種歷史現象，是市場經濟的一個組成部分。它是解決我國城市居民生存問題與就業壓力的有效途徑，有利于完善城市功能，有利于傳承傳統工藝和城市民間文化，發掘民間創新。從經營的品種類型來分，有農貿市場的菜攤、百貨攤、小五金、食品攤、旅游產品攤等；從經營的場地和經營時間來劃分，有固定攤販、流動攤販和半流動攤販。當前，我國許多城市對流動攤販的治理改“禁”為“限”，仍然沒有緩解城管部門執法人員與個體攤販之間“貓鼠游戲”的對立關系，其根本原因是地方政府部門的政策設計和制度安排缺乏“民生型”的治理機制。“公共服務+公共管制+街區自治” 治理模式提出的現實依據是，城市攤販經濟是我國一個普遍的重要的民生現象；其理論依據是我國《憲法》、西方的公共產權經濟理論和福利經濟學理論。

關鍵詞：攤販經濟；必要性；治理

中圖分類號：F299.24文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0046—03

一、我國城市“攤販經濟”存在的必要性

（一）攤販經濟是一種歷史現象

北宋畫家張擇端的長卷畫《清明上河圖》描繪了當時繁華的市井，各種各樣的商業小販云集街道口，形成繁華的集市，圖中反映的是封建時期典型的攤販經濟形式。新中國成立后，由于生產力水平有限，因此，作為城鄉商品交換的重要形式，攤販經濟仍然在城市經濟生活中占據重要的地位。那時的攤販是當時商業經濟的主要形式。解放初期，各大中城市的小商小販在城市商品經濟中承擔著商品供應的重要任務，扮演著重要的角色。如國民黨統治末期武漢漢口經濟幾乎全面崩潰，整個城市處于百廢待興的狀況，由于失業人數眾多，以擺攤為生的攤販人數大增。這一方面增加了就業，另一方面方便了城市居民對生活用品的需求。隨著商業的發展，現代化商業占據了主導地位，攤販經濟成為一種非主流經濟形式，因此，一些城市的管理者和學者曾設想逐漸取締攤販經濟。然而，攤販的作用始終是主流經濟無法替代的。文革時期，一種流動攤販的典型形式——“撥郎鼓”，走街串巷、走村串寨，為城鄉居民送去了他們需要的小商品，為百姓群眾提供了方便。改革開放以來，我國推行市場經濟體制，在大政方針上逐步取消了對非公有制經濟的限制，因此，各種形式的攤販如雨后春筍出現在大街小巷。尤其是我國國有企業戰略改組中，國有企業下崗職工中的一部分就是擺攤維生的，其中有很多從流動攤販到固定攤販，不僅解決了生存問題，而且一部分人還通過攤販經營發了小財。尤其是在我國城市化進程中，大量的農民進駐城市，攤販的數量激增。可見，攤販作為一種非主流經濟形式，無論是古代，還是在“割資本主義尾巴”的20世紀70年代，乃至今天，雖然一些城市借“攤販”影響城市市容為由而橫加打擊和取締，但攤販經濟都緊跟著歷史的腳步，生生不息。因此，“攤販經濟”的存在是歷史的必然，應正視“攤販經濟”的存在，不能簡單的橫加責難。

（二）攤販市場是市場經濟的一個組成部分，其存在是必然的

市場經濟行為本身具有自發性、趨利性，而我國古代早期的城市攤販市場正是在城市居民原發的供求狀態下形成的，因此，可以說，攤販市場是市場經濟的雛形。另一方面，早期城市的形成和發展，離不開攤販，攤販市場具有很強的聚集功能，通過攤販市場簡單的商品交易活躍，人口逐漸積聚， 人口的積聚推進了城市的發展。現代城市是市場經濟的主要載體，而現代城市仍然離不開攤販市場。一直以來，我國各地大中小城市，一些城管部門以維護城市的環境為由，提出并制定相關的政策，試圖取締攤販經營行為，然而，攤販市場非但沒有因個別部門橫加指責和刁難而消失，反而隨著我國城市化的推進，攤販經濟變得異常活躍。

（三）攤販經營是解決我國城市居民生存問題與就業壓力的有效途徑

首先，從劉易斯的“二元經濟”理論來看，發展中國家必然保留相當的傳統經濟形式， 而攤販經營是市民社會低層一種低級的、簡單的、也是傳統的維生手段。無論處于任何歷史時期，人們的生存是第一位的。政府最應當關注的事情是市民的就業問題。發展中國家無論是經濟發展速度還是居民的收入水平都比發達國家低，勢必有大量的城市失業者依靠擺攤維生。其次，從我國的國情來看，市場化改革中，尤其是國有企業改組戰略中，大量國有企業職工下崗后，有相當一部分文化層次低、技能較差、缺少投資資金，只能選擇攤販經營。第三，從我國當前城市化進程的現狀來看，大量農民進駐城市，政府很難安置就業，因此，他們以最低的生活成本租賃廉價的出租房，擺攤做點小本生意，以解決家庭生活開支和昂貴的子女教育費用等。總之，城市個體攤販不僅用自己的勤勞和汗水解決了家庭的生存問題，同時也緩解了城市的就業壓力。可見，攤販經營作為一種快速而簡便的就業途徑，對解決低收入群體的生存問題，緩解我國城市化進程中就業壓力起到一舉兩得的作用。

（四）攤販經濟有利于完善城市功能

一是流動攤販能夠滿足城市低收入群體對廉價商品的需求。從西方經濟學的供求規律來看，城市低收入群體廉價商品必不可少，攤販經濟的存在與社會公眾的需求具有必然的聯系，在假設沒有任何外力干預的條件下，既然有公眾對攤販的商品或服務有需求，必然有攤販提供相應的供給。由于我國大中城市居民中還存在大量的低收入者（包括攤販經營者自己），他們進不了大商場，買不起高檔商品，攤販便是他們最理想的零售商。二是夜市攤能滿足市民夜間的需求。如很多夜宵攤幾乎通宵營業，方便了市民夜間的需求，也豐富了城市的夜生活，給城市注入了活力。可見，攤販適應性強、靈活度大， 能在不同時段將服務輸送到各個街道角落， 因此，攤販對完善城市商業布局、彌補大商業的功能缺陷具有重要的作用。正如日本著名經濟學家青木昌彥曾指出，“一些不入流的經濟形式， 卻是多姿多彩的經濟馬賽克。”

（五）攤販有利于傳承傳統工藝和城市民間文化

古典攤販的形式多種多樣：包括各種各樣、一應俱全的用品、各類小吃、街頭雜耍、看相算命、賣藝、說書等。滲透其間的叫賣聲，制作工藝、服務與展演形成了極具時代特征的市井文化。他們兜售與傳統社會風俗、禮儀、節慶有關的傳統商品， 都承載著古老的文化傳統。其中，有很多傳統的工藝和商品沿襲至今，如長沙的臭豆腐、天津的狗不理包子至今仍然是人們青睞的小吃；北京名聲赫赫的老舍茶館就是從前門大碗茶的茶攤起家的；韓國一些裝飾別具一格的路邊攤， 是韓國街頭一道亮麗的風景， 并逐漸演繹成了城市特色的“道路文化”；新加坡富有特色的美食小販， 作為一種美食文化，在新加坡旅游業中扮演重要角色；日本東京淺草的攤販， 展現了傳統和現代的各種風俗民情，亦成為了一個非常重要的旅游景點；美國白宮旁成排的廂式車攤販， 成為街頭一景；奧地利維也納由很多個體攤販組成的納什馬克市場， 成為最具維也納文化特點的地方；法國巴黎塞納河畔的舊書攤市場， 以出售書籍、風俗畫和古董以及各種小玩意而聞名世界。

（六）攤販經濟具有發掘民間創新的作用

古往今來，很多精巧的手工藝品、雜耍、絕活，都來自民間，并首先在街頭亮相。如我國封建社會早期的鐵制農具、瓷器，現在很多少數民族的刺繡、背包、編制提袋，北京的冰糖葫蘆、大碗茶，長沙的臭豆腐等都是首先通過集市攤販交易活動問世的。

綜上所述，歷史和現實充分證明，無論在哪個年代，攤販經濟作為一種非主流經濟形式，都是城市經濟中不可缺少的組成部分。據《中國青年報》通過搜狐網對189名網友進行的調查顯示，3% 的人認為，他們的生活需要小攤；92.8%的人認為，小攤能解決困難群體的生存和就業問題；65.6%的人表示，小攤的繁榮是城市文化不可或缺的一部分；82.9% 的人認為，政府應該對小攤集中管理， 規劃其發展，僅有14%的人認為，應該取締小攤。

二、我國城市攤販的分類及現狀

（一）我國城市攤販的分類

隨著市場經濟的日趨成熟，產品的種類越來越多。加上人們的需求也更加多樣化，因此，攤販經濟也同樣呈現多樣化的趨勢。為了更好的促進城市攤販經濟的治理，有必要對城市各類攤販進行科學地分類。根據目前我國各類城市的攤販現狀來看，大約可從以下幾個方面分類：從經營的品種類型來分，有農貿市場的菜攤、百貨攤、小五金、食品攤、旅游產品攤等。農貿市場的菜攤包括蔬菜、肉蛋禽和各種調味品等農副產品；百貨攤主要包括低值的服裝、鞋襪、毛巾以及各種日用品等，主要散布于城市街道和城市邊沿；小五金攤販經營的主要是刀具、小榔頭、鉗子、剪刀、鍋鏟、湯勺等；食品攤主要包括早餐、夜宵、地方特產（如新疆的烤羊肉、長沙的臭豆腐等）和炒貨（瓜子、花生、板栗）等快餐和小吃；旅游產品攤主要包括地方特色食品（如湖南鳳凰的姜糖、新疆的葡萄干等）和旅游紀念品等。從經營的場地和經營時間來劃分，有固定攤販、流動攤販和半流動攤販。固定攤販是指經營場地和經營時間比較穩定的攤販，如農貿市場的菜攤就屬于固定攤販。流動攤販是指經營場地和經營時間不確定、不穩定的攤販，如道邊路口兜售的小五金、書攤，夜間的水果攤等不定時、不定點的攤販屬于流動攤販。旅游產品攤，既有固定攤販，也有流動攤販；水上攤一般為夜宵攤或者水上娛樂攤，這類攤販一般如廣東、福建、浙江、江蘇、遼寧等沿海地區的湖海濱城居多。這類攤販具有季節性特點，以經營海鮮、河魚等魚類食品為特色。還有跳蚤市場，凡遇到節假日或大型集會時出來賺一把。

（二）我國城市攤販經濟的現狀、問題及其成因

自文革以來，我國各地方城市對攤販的治理模式經歷了禁止、取締到限制的政策演變階段。當前我國地方城市在治理攤販經濟中似乎處于兩難的境地，從我國各地方城市對攤販經濟治理的普遍行為方式來看，治理就意味著限制或處罰，然而，如前所述，一個城市不可能沒有攤販。因此，長期以來城管部門執法人員與個體攤販便形成了對立關系，在行為上甚至是敵對關系，全國各個城市幾乎都存在“‘敵（城管人員）進我（攤主）退，‘敵退我進”的“貓鼠游戲”的狀況，執法人員暴力執法與個體攤販暴力抗法的現象時有發生，嚴重的釀成血案。這種敵對關系表現最明顯的在流動攤販上。當然，流動攤販的經營活動帶來的城市環衛、交通等問題確實多一些，但這仍然是“本”與“末”的關系。我國當前許多城市對流動攤販的治理改“禁”為“限”，目的是通過對流動攤販的限制來達到治理城市環衛交通問題。從本質上看，這仍然是傳統治理觀念和行為方式的延續，結果是舍“本”求“末”，治“標”不治“本”。造成這種局面的根本原因是，地方政府部門和理論界都缺乏對流動攤販“民生”這一根本性問題的關注、重視和思考，其政策設計和制度安排大多是權宜性的，缺乏“民生型”的治理機制。

當前，學術界大多數學者對攤販經濟的研究更多地集中在流動攤販上，認為問題和矛盾大多出在流動攤販的經營行為和城管人員對流動攤主的管理和處罰上。事實上，流動攤販的問題比較其他攤販暴露的問題更明顯一些，也瑣碎一些。然而依據馬克思主義哲學原理進行分析，流動攤販的問題只是矛盾的特殊性。從矛盾的普遍性原理來看，我們認為，攤主與城管部門或人員的矛盾不僅僅是流動攤販的問題，而是基于以上各類攤販問題的疊加和累積形成的。比如說“店頭攤”（在自己經營的門店前占用人行道的貨攤，尤以水果店最為典型）與城管部門的“敵對關系”也非常普遍，在性質上與流動攤販屬于同一種類型的矛盾，只是形式不同罷了。再譬如，農貿市場和夜市攤販的衛生狀況也是城管部門頭疼的事情。應該說，自我國進行市場經濟體制改革以來，各地方政府在對攤販經濟的管理上進行了不懈的探索和改革，取得了可喜的進步。但就目前城市攤販經濟整體來看，其現狀仍然令人堪憂。其根本原因不在城管部門的執法行為上，而是在地方政府相關部門的政策取向和制度設計上。而造成政策取向和制度設計缺陷的深層原因是文化價值觀的問題。因為在政策取向和制度設計上都把他們（攤主）假設為“臟亂差”的化身，理所當然地將他們列為被管束、被限制或被處罰的對象，因此，在管理上更多的是采用限制、處罰或取締的手段。這完全不符合法權思想，也很不合民意。

三、攤販經濟治理模式

針對上述問題及其成因，為了從理論上化解攤販與城管部門的矛盾，尋求攤販經濟與城市治理的平衡，本文提出“公共服務+公共管制+街區自治” 模式，旨在通過該治理模式的論證，為我國攤販經濟治理提供一個比較可行的思路。

（一）“公共服務+公共管制+街區自治” 模式的現實依據與理論依據

該模式的現實依據是，城市攤販經濟是我國一個普遍的、重要的民生現象，這是不可回避也不可輕視的客觀現實。而地方政府缺乏科學有效的治理機制，主要表現在以下幾個方面：一是政府職能部門傳統的以限制、處罰或取締的管理理念，導致政策取向和制度設計偏離民生這一焦點。二是嚴重缺乏公共服務，包括攤販經營必要的經營、生活和環衛設施以及工商、稅務等方面的服務。三是作為弱勢群體的個體攤販缺乏訴求機制。模式的理論依據是我國《憲法》、西方的公共產權經濟理論和福利經濟學理論。我國《憲法》表明“國家尊重和保障人權”、“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務”。因此，我國《憲法》是維護個體攤主這一弱勢群體生存權、自由權和勞動權的法律依據。西方的公共產權經濟理論闡明，每個公民都有享用公共財產的權利，作為國家公民的個體攤販自然享有使用公共物品（包括公共資源和公共服務）的權利。根據福利經濟學原理，通過帕累托改進，跳出傳統的攤販經濟城市管理理念，轉為從民生的角度設計制度、配置公共資源，改變過去簡單生硬的執法行為，則個體攤販的生計與城市治理之間的矛盾將迎刃而解，可達到帕累托最優。

（二）“公共服務+公共管制+街區自治” 模式的內容

（1）為攤販經濟提供公共服務。包括城市規劃設計和建設部門應考慮為個體攤販規劃和安排經營場地、增添經營生活設施，包括各類攤販環衛和交通隔離設施；政府在制度設計上，應以民生為前提，合理地確定制度的邊界，制定出有利于個體攤販經營的制度及其相關細則。（2）實行有限的公共管制。模式將針對城市部門結構界定禁入區；闡述如何在注重民生的基礎上對公共區域進行科學合理地管制；對不同類型的攤販進行差別管制；職能部門以及執法人員應對攤販經營者付諸人性化管理，并為攤主排憂解難。（3）配合政府相關部門實行街區自治。城市各街道居委會應遵循關于攤販經濟治理的地方法規、政策和原則，對所轄街道或居民小區的攤販行使管理。

（三）“公共服務+公共管制+街區自治” 模式的國際經驗借鑒

縱觀國內外城市攤販的治理，主要集中在制度設計、公共服務以及治理模式3個方面。英國、美國、泰國、韓國等國在治理攤販的問題上取得了諸多成功的經驗，我國應借鑒他們對攤販經濟的管理經驗，吸取其中科學合理的成分，為我所用。（1）在法律和制度設計層面，我們應該借鑒印度關于攤販經濟的國家治理政策，從法律層面賦予攤販合法地位；在制度設計層面，包括登記制度、許可證制度以及對流動攤販的有限性限制。（2）在治理模式上，美國紐約市的攤販治理模式值得借鑒。美國關于攤販治理的規章制度簡易明了，其條款規定明確，對攤販違規的定性和處罰量度沒有歧義。此外，還為攤販提供必要的援助，即由政府設立一些專門給攤販培訓有關會計、稅收和市場技能的項目，為攤販的成長壯大走向正規化經營創造條件。（3）在對攤販經濟公共服務方面可吸收韓國政府在攤販經濟的公共用地和法國在納稅方面的服務的合理成分。

（四） “公共服務+公共管制+街區自治” 模式的實施保障

對城市攤販群體，政府部門應體察民情、了解民意、傾聽民聲、關注民生、解除民難。早在1949年，時任北平市市長兼北平軍事管制委員會主任的葉劍英，在接管北平后，主持處理攤販問題時說：“政府是人民的政府，不會把攤販搞得不能活”。為在客觀上實現該治理模式的順利運行，政府部門應從以下幾個方面著手： （1）政府相關部門應高度重視個體攤販的民生問題，將其納入政府部門工作的議事日程，并將攤販經濟治理納入相關部門工作的考核體系。（2）經濟進一步健全城市管理相關的法律法規，確保個體攤販的合法權益，尊重個體攤販的人格。（3）規范城市管理執法人員的執法行為，嚴令禁止城管人員對攤主的粗暴行為。（4）建立和完善個體攤販的訴求機制。辯證地借鑒南非、菲律賓、泰國等國攤販經濟組織的經驗，一方面，健全我國“個私協會”的職能，為維護個體攤販的權益呼吁和提供幫助；另一方面，充分調動和發揮自治的作用，為個體攤販提供實質性的服務，并從道義上為他們呼吁，更好地維護個體攤販的權益。

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[責任編輯 高惠琦]