從國家認同的角度看少數民族干部任用制度的創新

袁志明

少數民族干部群體在中國的民族區域自治體制中具有重要而特殊的地位和作用，他們是落實民族區域自治政策、實現少數民族和民族地區經濟社會發展、維護國家統一和民族團結的關鍵。但是，隨著現階段各民族的民族意識的普遍增強，少數民族干部也比以往更多地表現出了參與國家政治生活的強烈意識，而在區域自治模式下的少數民族干部任用制度卻又在一定程度上限制了他們在更加廣泛的范圍內參與國家政治，這勢必將弱化少數民族干部以及他們所代表的少數民族群眾對國家的認同。因此，創新少數民族干部任用模式，超越區域自治，從國家和民族的整體性視角重新思考少數民族干部在國家政治中的地位和作用，將會對國家產生深遠而積極的影響。

一、民族區域自治模式下少數民族干部的獨特地位和作用

中國的少數民族干部政策與民族區域自治制度緊密相關。民族區域自治是中國特色政治體制的一項重要內容，少數民族干部在國家政治中的獨特地位和作用就是通過區域自治制度體現出來。中國的民族區域自治是在單一制國家的基礎之上，保證國家政治統一前提下的自治，和聯邦制國家結構形式、民族自決以及高度自治有根本區別。這種制度是根據中國民族的實際創立的，從而有效和最大限度地保證了少數民族權益，維護了國家統一和中央的統一領導，同時也保證了中國數千年大一統政治傳統的延續，符合中國歷史的發展規律。區域自治的核心是設立自治機關，行使自治權，實現少數民族自己管理自己。但在區域自治下，自治機關具有雙重功能，它既是一級政府和國家機關，又是行使自治權的自治政府和自治機關。自治機關的行政模式和行政行為對上要符合國家意志，服從上級政府的領導，對下又要面對自治地方的民眾，關注本民族的訴求。因此，在這種情形下，容易出現兩種不同的傾向：一種傾向是對上級政府的絕對服從而可能淡化自治的色彩，另一種傾向則試圖保持本民族的自主性和本位利益而可能使上級的政令不能暢通。所以維持兩者之間的平衡是落實區域自治的關鍵，也是維護民族團結、促進民族發展、保證社會穩定的關鍵。此時，民族干部獨特的地位和作用就凸現出來。

具體說，少數族干部的獨特地位和作用表現在四方面：首先，少數民族干部是政府聯系少數民族群眾的橋梁，是貫徹國家政策的保證，尤其是《民族區域自治法》的中心環節，實施和完善區域自治這一重要制度的關鍵就在于少數民族干部的培養和使用。少數民族干部在解決民族問題上，在處理民族地區局部利益與國家的整體利益關系上，在維護民族地區和少數民族群眾的各項合法權益方面，有著不可替代的作用。同時，培養選拔少數民族干部，還會使少數民族群眾切身感受到，民族區域自治制度在我國不只是一個形式，而是有實實在在的內容，具有很大的優越性。其次，少數民族干部是組織少數民族群眾從事現代化建設事業的骨干，是少數族人民前進的帶頭人。從民族地區的實際出發，加速發展民族地區經濟，不僅是少數民族和民族地區廣大人民群眾的迫切要求，也是實現我國經濟發展戰略任務的需要。所以能不能把握住發展規律，促進民族地區的生產力，讓民族地區的經濟社會又快又好發展，從而實現國家的整體發展，關鍵在于培養造就一支德才兼備的少數民族干部隊伍。再次，關系到鞏固和發展團結穩定政治局面的需要?，F代化建設，既要有較好的國際環境，又要有穩定的政治環境，依靠少數民族干部團結各族人民，可以鞏固安定團結的局面。我國是統一的多民族國家，民族問題處理得好不好，直接關系到社會穩定。要集中精力搞經濟建設，搞改革開放，沒有穩定的政治環境是不行的。而要處理好民族問題，確保社會主義現代化建設有一個穩定的政治環境，必須要有得力的干部去做工作。就民族地區來說，必須要有一支堅決執行黨的基本路線，在任何時候、任何情況下都能同黨中央在思想上政治上保持高度一致的少數民族干部隊伍。最后，在少數民族干部的帶領之下，少數民族群眾的中華民族意識和國家認同觀念得到加強。通過他們的工作，把廣大少數民族群眾凝聚在一起，使少數民族和民族地區在黨中央的統一領導下，團結一心，步調一致，保持穩定，維護統一。

我國民族眾多，各民族差異極大，要較好地開展民族工作，必須要有與之相適應的王作方法，少數民族干部在這方面無疑具有優勢。一方面，他們了解本民族的歷史和現狀、語言文字、風俗、信仰，感情上較易接近，從而使其工作更加方便，非本民族干部則可能適得其反，甚至出現矛盾，最終影響到工作的開展；另一方面，少數族干部對本民族的發展有強烈的要求和責任感，善于理解本民族的問題和要求，工作積極。這些特點和優勢，是搞好民族地區工作的重要因素，在實際王作中具有不可替代的作用?？傊贁得褡甯刹渴屈h和國家干部隊伍的重要組成部分，是民族地區經濟社會得到又好又快發展的關鍵所在，并且肩負著維護國家統一、安定團結的重大責任。實踐證明，建國以來，我們的少數民族干部政策和干部任用制度是成功的，這一政策為落實民族區域自治、保障民族團結、促進民族發展做出了重大貢獻。因此，少數民族干部在中國的國家政治中具有重要而特殊的地位和作用。

二、區域自治模式下少數民族干部的任用制度與國家認同

民族區域自治作為我國的一項基本政治制度，其產生、發展和存在具有歷史和現實的必然性，在現階段它是處理中國民族問題的必要選擇。民族區域自治本身并非目的，而是為了民族團結、民族發展、社會穩定、國家統一、充分保障少數民族權益、實現中華民族多元一體格局向更高層次發展而在現階段的一種制度安排。但是，由于目前區域自治制度的不完善以及各項自治政策落實的不到位等原因，也可能會因此出現一些懷疑和誤解，從而可能在事實上導致部分少數民族干部和群眾以自己所在的族群為核心的政治認同意識，而這可能是當下中國某些民族問題產生的原因之一。另一方面，在民族自治地方，須按一定的比例任用配備不同民族的干部，這實際上可能造成了雙向限制：既限制了當地少數民族干部流向自治地方以外的地區任職，因為他們本身就是民族區域自治的產物，所以基本上只能在本自治地方任職，也限制了其他民族干部流入本自治地方任職，因為根據民族區域自治法，自治地方必須要有該自治民族的干部占主導地位，而這可能又強化了某些少數民族干部和群眾的族屬認同。

同時，少數民族干部是少數民族中的優秀分子，是本民族的代表，他們熟悉本民族的語言、歷史、傳統和風俗習慣，同時對我國的政治、經濟、文化特點有較好的領會把握，他們對本民族本地區的群眾有強大號召力，是帶領各少數民族前進的最直接的力量。少數民族干部肩負著民族地區發展的重大責任，其能力的大小，直接關系到民族地區的經濟社會發展。過去60多年以來，少數民族干部為民族地區的改革開放和經濟社會發展發揮了重要的作用，做出了積極的貢獻。但隨著現代化的發展，尤其是經濟轉型的現實要求，少數民族干部隊伍結構和分布的不合理、整體素質不夠高等矛盾逐漸暴露出來，這種現實狀況與加快少數民族和民族地區經濟社會發展、構建社會主義和諧社會的要求還有較大差距。少數民族和民族地區的發展差距，主要是環境因素造成的。但也是因為區域自治模式下少數民族干部和自治地方干部交流任職受限而導致的干部素質問題造成的。雙向限制導致少數民族干部不能在本民族自治地方以外任職，尤其不能在經濟較發達地方任職，因而無法在實踐中得到鍛煉和提高，無法學到先進的發展理念；而非本民族的干部，尤其是漢族干部在自治地方任職的數量和級別都受到限制，因而無法將先進的理念轉化成施政方針，這樣少數民族干部就不得不獨自承擔起本民族、本地區發展的重大責任，長期以往，在市場經濟環境下，發展的差距可能會越來越大。這些問題從小處說，不利于少數民族地區的發展，不利于社會主義和諧社會的建設。從大處說，不利于國家認同，卻可能有利于少數民族干部和群眾的族屬認同。

民族意識普遍增強是我國現階段民族關系方面的一個突出現象。改革開放30年來，各民族的民族意識普遍增強，與之相適應，少數民族干部群體在政治參與中也表現出強烈的民族意識。他們對各民族在政治上的平等地位和對自治權利的落實以及少數民族干部在國家政權中的任職結構非常關注，表現出少數民族干部強烈的民族自治意識和參與國家政治生活的意識。從總體上看，民族干部中的絕大多數是具有國家整體意識的，認識到了本民族在國家統一的歷史過程中的地位和作用，正確認識了個體民族和國家的政治關系，這是超越各民族意識的中華民族整體意識的一個重要體現。但是，一些少數民族干部，尤其是基層少數民族干部對中華民族意識與個體民族意識之間的關系和其內涵的認識還是模糊的，并且這種模糊認識還是比較普遍的。如何將擁有不同文化傳統的各個民族，構建成一個統一的國家，在政治領域，一定要通過塑造少數民族干部對國家的理性認同，從而帶動各少數民族對國家的認同以及民族與民族之間的相互認同，一個建筑在各民族自覺認同基礎上的國家才可能做到真正的統一；同時，又在文化和社會的領域則保持著多元化和豐富性。所以，國家認同，關鍵在于如何通過一種合理的政治制度和政治文化的塑造，來培育少數民族干部和群眾對國家的理性認同。但在現行自治制度下，少數民族干部在絕大多數情況下只能在本自治地方任職，這對一個具體區域的穩定與發展有一定意義，但對整個國家認同和對中華民族整體性的認同、國家的長治久安、民族關系的和諧發展、少數民族地區經濟社會的跨越式發展沒有起到關鍵作用。這種畫地為牢式的任用少數民族干部，限制了少數民族之間以及少數民族與漢族之間的文化交流和融合，限制了少數民族干部和群眾參與國家政治的積極性，影響了某些少數民族的國家認同，也影響到我國各民族的融合進程和中華民族的整體性。

總之，中華民族多元一體格局是動態發展的，一體并非是一個抽象的、固定的概念，而是各民族在經濟、政治、文化、社會等方面不斷達到整體性的基礎上才能使之內涵不斷升華的目標。在民族工作中，少數民族干部是民族政策的執行主體，其對本民族的認同和對國家的認同直接影響著民族地區的發展和國家的統一。因此如何通過制度創新讓少數民族干部在更廣的范圍積極參與國家政治，看來是一個非?，F實的問題。

三、少數民族干部任用制度創新的路徑及目標探析

基于以上分析，當前我國少數民族干部任用制度的創新是必要的。為了國家的長治久安，必須傾聽少數民族干部和群眾積極參與國家政治的新訴求，應該超越自治地方，從國家政治的整體性和中華民族的整體性視角重新思考少數民族干部在國家體制和政治生活中的地位和作用。建國后，我國創造性地實行了民族區域自治政策，在少數民族聚集區建立了民族自治地方，選拔培養少數民族干部實行區域自治，促進了區域政治、經濟和文化的發展。然而，由于受當前國際政治經濟因素和民族意識增強因素的影響，少數民族地區往往成為國家不穩定的根源，這表明民族區域自治制度本身存在不斷發展和完善的必要性。因此，在現階段，一方面要不斷發展完善區域自治制度，另一方面更重要的是加快創新少數民族干部任用制度。區域自治制度作為國家的一項基本政治制度，相對穩定，而干部制度則相對靈活，可操作性強，創新更易取得成效。同時，干部制度的創新反過來也可能有效促進區域自治制度的發展和完善。

從國家認同的角度看少數民族干部任用制度的創新，最重要的工作，首先應該是從理論和實踐方面進一步探討區域自治制度和少數民族干部任用制度的關系，這可能是創新的一個重要前提。目前的少數民族干部任用，在絕大多數情況下，是和區域自治地方捆綁在一起的，如果這一模式不能被有效突破，而真正做到少數民族干部任用制度的創新將是非常困難的。實際上，民族區域自治作為一種制度，并非天然地與少數民族干部任用制度不可分割。制度之所以為制度，就是其對所有個人、機構或政府部門均能進行強制約束，所以在區域自治制度之下，自治地方的各級國家干部，無論是本自治民族的干部，還是非自治民族的干部，其發揮的職能和作用都應該是一樣的，亦即根據民族區域自治法行使自治權，只要能夠得到法律保障，區域自治的性質便不會被改變，這與是否由本自治民族的干部擔任自治地方的干部并無直接關系。當然，在實踐中由于諸如少數民族干部在民族工作中相對于漢族干部的優勢、少數民族群眾對非本民族干部的感情接受度以及國家的政治制度和政治考量等因素的影響，在這方面的突破目前還是面臨很多困難的。

其次，應當進一步創新完善民族干部交流制度。按照國家公務員法規定，合理確定交流的對象、范圍和重點，積極健全少數民族干部交流制度，擴大干部交流規模、拓寬交流渠道、優化交流途徑、提高交流效果，為干部交流提供制度和法律保障。通過科學合理的干部交流制度，努力改變少數民族干部畫地為牢式的任職模式，也就是說，培養的干部都是國家干部，任職不再局限在自治地方，讓少數民族干部可以在更加廣的范圍內參與國家政治，從而強化他們對國家和中華民族整體認同的主動性。從歷史的角度看，中華民族的發展史就是一部民族融合交流的歷史。不論是胡服騎射還是魏孝文帝改革，都是以民族的融合、文明的發展、社會經濟的進步為結果。在我國各族人民發展演化進程中，自然形成了各民族大雜居，小聚居，交錯居住的格局，正是各民族的交流融合構成了中華文明歷史的脈絡。而歷史上，不同民族身份的國家官員異地任職也是十分正常的現象，這對中國歷史上各民族的國家認同和民族融合的積極意義不言而喻。

因此，在制度安排上，對少數民族干部的任用應該跳出自治縣鄉、自治州、自治區的界線，鼓勵異地任職，鼓勵向內地流動，在沿海地區擔任職務，這樣可以培養其從政能力和發展經濟的能力，使其在回到其民族所在地時，具有更強的領導能力和促進區域經濟發展能力。同時，鼓勵少數民族干部長期在內地任職，這樣也可以帶動該少數民族群眾向內地流動，以促進其民族所在地經濟、文化的發展，促進民族的融合。這可能要比現有的少數民族干部在發達地區掛職鍛煉的效果好得多，也要比單向地從內地抽調漢族干部到少數民族地區任職更能促進少數民族地區的社會經濟、文化的發展，更符合中華各民族大家庭的文化交流與融合的歷史規律。

最后，應當進一步創新完善以公務員制度為基礎的統一的國家干部政策。在深入了解和掌握少數民族干部政策發展規律的情況下，進一步加大少數民族干部政策的改革和發展，最終形成以公務員制度為基礎的新的統一的國家干部政策。通過這種途徑最終實現少數民族干部任用的一體化趨勢，這應該是創新的目標。一體化是指在民族區域自治模式下和國家公務員制度不斷完善的新的歷史條件下，逐步淡化、消除少數民族干部與非少數民族干部的區別和差異。使少數民族干部政策與國家干部政策走向同一的融合過程。這種融合主要是表現在經濟融合基礎上的一種政治的和法律的過程，在這一過程中制度化和法律化就成為實現少數民族干部任用制度一體化的基本前提和保障。而最終如果在文化層面上實現了這一目標，必將對整個國家和民族產生重大而深遠的積極影響。

總之，作為多元一體國家，無論是發展和諧的民族關系還是構建社會主義和諧社會，都對少數民族干部的培養任用模式提出了更高的要求，對少數民族干部任用制度的創新也指出了新的方向。因此，根據當代民族關系的特點和中國社會發展的新要求，適時地調整、完善少數民族干部任用制度必將加強少數民族干部和群眾的國家認同意識和中華民族認同意識。當然，另一方面我們也要認識到，由于政治體制以及少數民族干部的素質等原因的局限和60年以來形成的少數民族干部任用模式的慣性力量的作用，創新將是一個長期而艱難的過程。

參考文獻：

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