完善青海大調解機制　促進社會和諧穩定

王紅蓮　雷鴻

構建社會主義和諧社會，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出的重大戰略思想。正確處理人民內部矛盾，及時化解社會矛盾糾紛，是維護社會和諧穩定緊迫而重大的任務。中共青海省委、省政府高度重視化解社會矛盾和糾紛工作，把建立矛盾糾紛大調解的體制機制當作建設社會主義和諧社會的重要大事來抓。對新時期經濟和社會發展過程中各類矛盾糾紛的特點，用大調解促進大和諧、推動大發展。全面構建黨委、政府統一領導，有關部門各司其職，社會廣泛參與，人民調解、行政調解、司法調解相互協調配合的大調解工作體系，有力地維護了藏區、地震災區和全省社會穩定。青海省根據自身實際，在創新的前提下，在大調解工作機制實踐探索基礎上，充分借鑒域內外有益經驗，完善和推進符合青海省實際的大調解體制機制，促進青海省和諧社會建設。

一、青海省社會矛盾糾紛的現狀、特點和原因分析

實施西部大開發戰略十多來，青海省作為西北地區重要的省份，在經濟實力大幅提升的同時，各項社會建設有序展開，人民生活明顯改善，是青海財政收入增長最快、財政實力顯著增強、支持經濟社會發展能力明顯提升的十年。全省財力總量由58億元預計增加到580億元，增長9倍。然而，這十多年也是社會矛盾凸顯的十多年。通過調研，我們了解到，我省社會矛盾在近十年主要表現在以下幾個方面。

第一、社會矛盾糾紛表現為突發性、隱蔽性和反復性，同時表現為主體多元化，客體復雜化。我省在經濟利益格局不斷調整，整個社會心態深刻變化中，使社會矛盾糾紛的觸發點增多，其中涉及群眾切身利益的社會矛盾糾紛尤為突出。隨著青海省市場經濟的建立和逐步完善，越來越多的公民和經濟組織參與其中，并成為市場經濟的主要力量。因經濟體制的深刻變革，矛盾糾紛已由過去的僅限于公民與公民間的糾紛，發展為公民與公民之間、公民與基層行政村(居)、公民與企事業單位、公民與行政機關、企事業單位與行政機關之間的矛盾糾紛等等。矛盾糾紛的當事人已不再是單純的公民個人，而且還包括了眾多的經濟個體和行政組織及部門，矛盾糾紛的主體呈現了多元化。同時，因各類經濟組織實現經濟利益渠道的曲折性和有關行政組織的行政行為和辦事行為的隨意性，導致了社會矛盾糾紛內容的復雜化。社會矛盾糾紛已由過去簡單的“一因一果”，代之為“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾糾紛的成因多，形成因素多，生成過程復雜，導致的后果嚴重。矛盾糾紛的演化由直線式變成曲折式，并且在矛盾糾紛的彼此消長的漸進過程中，還關聯了諸多不確定因素，矛盾糾紛的后果不是涉及一個或幾個人的利益，而是牽扯眾多當事人的利益，解決矛盾糾紛的方法也已不再簡單化。從而增加了當前社會矛盾糾紛的復雜性，也增加了解決矛盾糾紛的難度。

第二、當事人尋求解決矛盾糾紛的方式呈現激烈化，形成群體性事件。矛盾糾紛的受害方當事人為維護自身的權益，在矛盾糾紛出現之初，大多都能通過正當的途徑和手段尋求基層黨政組織和有關單位部門解決紛爭，希望能公正、公平地解決問題。但是，一些重大復雜疑難的矛盾糾紛沒有能在有關基層部門得到及時公正合理地解決。當事人往往采取一些過激甚至違法手段，迫使有關部門解決問題。具體表現為，在農村牧區，由于一些基層行政組織不依法辦事而引起的土地、山林、荒山、荒地、草山承包、農民負擔、不當集資收費等糾紛，眾多農牧民成為糾紛當事人；在企業改制中，因職工下崗、企業內部集資引起的糾紛，眾多下崗職工和有關方面的人員成了糾紛當事人；在企地糾紛中，因利益沖突，廠礦企業與駐地周圍有關群眾成了糾紛當事人；在金融兌付、城市房屋拆遷等方面，許多有共同利益的群眾成為了糾紛當事人；根據青海省民政廳的介紹，近年來，隨著軍隊安置政策的改革調整，引起部分復轉干部的攀比心理和群體上訪事件：因社會矛盾糾紛當事人的群體化而使其規模不斷增大，因處理不當而引發群體性事件。

第三、社會矛盾糾紛的類型多樣化和總量擴大化。一方面從矛盾糾紛的法律性質來看，社會矛盾糾紛由過去單一的民事糾紛發展為民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛并存的多種形式的糾紛。社會糾紛不僅包括傳統的婚姻、家庭、宅基、贍養、撫養、借貸等糾紛，而且還表現為土地承包、草山承包、農牧民負擔、企業改制、職工工資、金融風險、行政不當、司法不公、礦山生產安全事故、企業侵權、房屋拆遷和退役、復轉干部的集體上訪等方面的眾多新型社會矛盾糾紛，正是這些新型的矛盾糾紛嚴重影響了社會穩定。另一方面，在基層農村和城鎮兩大區域，隨著農業產業結構的調整和以農牧民為主體鄉(村)企業的蓬勃發展，以及城鄉、內外經濟交流的日益頻繁，各類矛盾糾紛的總量呈上升趨勢，涉及到的當事人大量增多。自1990年以來，青海省各級人民調解組織調處的糾紛總數不斷增長，人民法院立案審理的民事、經濟、行政案件也在增長，根據青海省高院的統計，民事訴訟案件受理案件連續三年以2％的速度遞增。

青海省新時期社會矛盾糾紛呈現以上特點，有其深刻政治經濟根源和整個社會的大背景，形成的原因是多方面的。主要表現在以下幾個方面。

第一，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變。新時期，青海省的經濟實力有了一定的增強，但生產力水平總體上還不高，自主創新能力還不強，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變。我省的社會主義市場經濟體制初步建立，但影響發展的體制機制障礙依然存在。我省人民生活有了提高，但收入分配差距拉大，城鄉貧困人口和低收入人口還有相當數量，統籌兼顧各方面利益難度加大。協調發展取得顯著成績，但農牧業基礎薄弱、發展滯后，縮小城鄉、區域發展差距和促進經濟社會協調發展任務艱巨。

第二，某些人謀取經濟利益意識過于強大。改革開放給廣大人民群眾創造了解放思想的契機，給廣大人民群眾的思想以很大沖擊和震撼，使他們在思想上獲得了前所未有的解放，青海廣大人民群眾也不例外。尤其是為了實現“經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美”的西部大開發的二十字目標，我省各級領導全力以赴抓經濟，全省人民奔小康，特別是以土地承包、草場承包為重點的農村牧區經濟體制改革和以企業改制為重點的城鎮經濟體制改革，使許多人獲得了巨大的收益。從而使得單位和個人將謀取經濟利益最大化作為唯一目的，導致出現了一系列違法亂紀情況出現。

第三，干群矛盾日益顯化。存在著部分基層干部工作方法簡單粗暴，有的基層黨政干部基本素質較低，“官本位”思想和特權思想嚴重，服務意識、公仆意識較差，對人民群眾缺乏感情，不能夠依法行政、依法辦事，對人民群眾反映的問題敷衍塞責，推諉拖拉，對正當要求置若罔聞，對出現的矛盾糾紛不能及時調處，甚至釀成嚴重事件，特別在計劃生育、征收公糧、“三提五統”和集資收費等方面，有些干部態度強硬，作風蠻橫。此外，有些政府部門對出現的金融風險、房屋拆遷、突發性重大事故等，處理不夠及時、公正和徹底，引起了一些群眾的不滿和怨恨，影響了基層社會穩定。

二、借鑒域內外解決糾紛的經驗，青海大調解機制框架基本確立

多年來，域外蓬勃發展的替代性糾紛解決機制(ADR)，已成為時代潮流，成為與民事訴訟制度相互補充的重要社會機制。從國內看，江蘇南通、浙江諸暨、河北省等地開展的大調解實踐比較有代表性。針對原有人民調解機制程序、范圍、成員素質等進行改革完善，總體上呈現出傳承人民調解制度在解決民間糾紛方面的優勢，另外也超越原有人民調解機制的內涵，在適用性質、范圍、程序等方面有了許多新的突破，包括體現國家政策導向性的同時，體現了黨委牽頭，齊抓共管，綜合治理特點：有些調解模式趨于專業化、職業化和社會化，保留了人民調解的自治性，也提高了利用地方資源的能力，增強了調解的權威性；糾紛類型的變化，出現了跨行業、跨區域的糾紛解決模式。近些年來，青海省結合自己的實際，也進行著“警民聯調”、“一攬子”調解、“三位一體”、“法院委托調解”等比較典型、影響較大的工作模式，大體上可反映出青海省在各種調解方式銜接與聯動上的探索。我省各級司法局和本地區的公安部門聯合開展人民調解與治安調解的銜接與合作，同時出現了人民調解與行政調解銜接，以及法院調解與人民調解銜接的王作模式，例如2009年6月海南州同德縣政法委牽頭，組成聯合調解小組，聯合調解解決了一起雙方無證駕駛摩托車相撞后，交警沒有出具《交通事故責任認定書》而產生的既有民事糾紛又牽扯行政糾紛的案件，維護了當事人的合法權益，也促進了社會的和諧穩定。2010年7月為深入貫徹落實中央政法委深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新，公正廉潔執法”的總要求，積極構建人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”的交通事故損害賠償調處格局，及時化解因道路交通事故產生的民事糾紛和社會矛盾，維護當事人合法權益，提高事故處理效率，促進社會和諧穩定。省法院、司法廳、公安廳、中國保險監督管理委員會青海監管局聯合印發了《關于在交通事故損害賠償處理中推行人民調解制度的意見》，對道路交通事故民事損害賠償人民調解工作提出了具體要求。

2010年6月青海省高級法院、青海省司法廳聯合發布了《關于人民法院委托人民調解組織調解民事糾紛的若干意見》，從而形成了青海省實現對糾紛的法律調控與非法律調控、訴訟解決與非訴訟解決的聯動與協調、化解社會矛盾的有效途徑。該《意見》是根據《中華人民共和國民事訴訟法》及相關法律規定，并經省高級法院審判委員會討論通過、省司法廳同意聯合會簽的。該《意見》包括“指導思想、基本原則和方法、適用范圍、調解組織、委托程序、調解協議的效力、受理費減免、協調保障機制、實施日期”等九個方面的內容，規定了人民法院可以委托糾紛發生地的人民調解組織進行調解的10類民事糾紛。為規范民事糾紛委托調解工作，保障司法調解與人民調解的合法、有效銜接，積極探索和健全社會矛盾糾紛的多元化解決機制，營造和諧穩定的社會環境，起到積極的推動作用，同時也標志青海省大調解機制的工作框架進一步確立和完善。

三、完善新時期社會矛盾糾紛大調解機制的對策

第一、應該建立糾紛調處中心，同時各州地市建立調處工作指導委員會和劃撥業務經費，保障工作運轉。目前青海省各地市區、街道、社區、鄉、鎮、村都設有社會治安綜合治理的協調機構，已形成了上下聯動的王作系統，可以借鑒其成功經驗，相應地在區、街道、社區、鄉、鎮、村設立糾紛調處中心，調處中心的工作由同級政府領導。州地市政法委設立的民事糾紛調處中心工作指導委員會，負責協調相關機構和政府有關部門的王作，并負責對各級調處中心調解工作的指導和檢查，以促進在全省形成民事糾紛調解的工作網絡。在司法行政部門要設立相應的民事糾紛調處工作指導部門，負責行政調解與其他調解方式的銜接和配合。

在縣級建立一個統一領導機構，可由綜治委牽頭，相關部門共同參與。大調解領導小組不能有其名無其實，要盡快進入角色，切實履行職責，加強組織領導，開展工作。在公安派出所設立人民調解工作室，對不夠治安處罰的民間糾紛，輕微治安案件和主觀惡性不大的輕微傷害案件，實現警民聯調，優勢互補，開展便民服務。法院以各派出法庭為主體，形成以“巡回法庭”為平臺的聯調聯系制度，由有關單位人員組成對重大疑難糾紛和跨區域、跨行業、跨部門的重大矛盾糾紛進行調處。司法所要承擔起掌握轄區社情民怨線索的職責，在仔細甄別認真處理各類職責范圍內的矛盾糾紛的基礎上，做好自身不能化解矛盾糾紛的分流。

同時應將大調解工作經費列入財政預算，劃撥到位，不能隨意克扣，保證業務開展能夠正常運轉，特別是紙、筆、墨、燃油等起碼的辦公經費必須解決，王作人員的福利待遇應納入基層政府統一解決，千方百計改善辦公條件，優化工作環境，保障工作運轉。

第二、建立科學分流制度，實現三調對接。首先，建立訴前告知調解制度。凡起訴到法院來的案件，在立案之前向其發放《訴前人民調解告知書》，告知其可以先進行人民調解，如果屬于行政糾紛可申請行政調解，特別告知申請調解的好處，分析其中的利弊，使其接受調解。之后將案件分流到相關調解組織。其次，各地建立訴中委托調解制度。在人民法院進入審判程序之后，對有可能調解的案件，法院主動跟相關調解組織聯系，由調解組織進行調解，也可在調解組織的參與下共同調解，提高調解成功率。確實將2010年6月省高級法院、省司法廳聯合發布的《關于人民法院委托人民調解組織調解民事糾紛的若干意見》落到實處。最后，建立判后參與解釋制度。人民法院在送達判決書的時候或者在送達之后邀請有關調解組織進行判后答疑，解釋相關的法律問題，使當事人能夠服判息訴，同時主動履行法律文書確定的義務。

第三、完善大調解運行機制。建立聯席會議和定期溝通制度、聯合排查和聯合調解制度、信息通報和工作交流制度。各州地市、縣、區、鄉鎮、街道由各級綜治辦牽頭，定期召開由成員單位參加的聯席會議，通報矛盾糾紛排查調處工作情況，制定工作計劃和安排，協調解決存在的問題。對涉及范圍廣、影響大、可能誘發群體性事件的矛盾糾紛和民商事案件，要及時同協調有關部門研究，提出解決意見。同時，既要由各級綜治辦牽頭，組織各部門、各單位開展橫向聯合排調活動，也要積極做好系統縱向的排調工作，形成排調合力，提高工作效率。

第四、法院和高等院校的相關專業人員要加強對民事糾紛調處中心調解人員的培訓和指導，幫助調解員提高法律知識水平和調解糾紛的能力。各基層法院應成立民事糾紛調解工作指導小組，建立調解指導員制度。各高校的相關專業的人員也應該定期到調處中心指導和參與調查中心的調解工作。指導小組與街道、鄉、鎮調處中心建立指導網絡，定點掛鉤，落實到人，負責與調處中心的工作協調及對調解工作的業務指導，注意選派業務能力強、司法水平高的審判人員參與對調解人員的業務培訓工作。對依法應當公開審理的案件，調解人員主動要求法院旁聽的，法院指導小組要給予支持。對法院審理的對調處中心調解工作有指導作用的案件，要主動建議調處中心人員派調解人員旁聽審理；在巡回審理時，可以邀請當地調處中心人員旁聽案件審理，協助調解。同時要建立法院審判與調處中心調解之間的信息溝通制度，通過定期、不定期召開聯席會議，及時交流相關信息，總結協作經驗，超前制定工作方案。指導小組要開通咨詢熱線，面向本轄區的調處中心和民調人員，提供法律咨詢服務，確保法院審判工作與調處中心調解的有效銜接，充分發揮訴訟外調解和法院審判各自的作用。

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