發揮稅收職能作用　促進柴達木循環經濟試驗區發展

阮余農　韋志義

自2005年國家批準柴達木循環經濟試驗區為全國首批13個循環經濟示范產業園以來，海西全面確立了“突出資源特色、強化技術創新、培育優勢產業、實現循環發展”的基本思路及“開始即循環、生產即清潔”的發展理念，試驗區建設取得初步成效。柴達木循環經濟試驗區以盆地內現有的石油天然氣化工、鹽湖化工、有色金屬、煤炭等工業為基礎，已初步構建鹽湖化工、油氣化工、煤化工、有色金屬、特色生物、新能源開發六大循環產業鏈基本架構。近年來，柴達木循環經濟試驗區經濟呈現良好發展勢頭，稅收收入也隨之出現了大幅增長，地區經濟發展與稅收收入呈現出良性互動態勢。當前正是實驗區搶抓發展機遇、實現“四個發展”的關鍵時期，作為稅務部門，如何充分發揮稅收對經濟的調節作用，促進實驗區經濟發展，筆者有以下幾點思考。

一、柴達木循環經濟試驗區稅收與經濟發展之間的相關性

經濟是稅收的源泉，經濟決定稅收，而稅收又反作用于經濟。這是稅收與經濟關系的一般原理。對稅收與經濟增長進行相關分析，首先就要選擇能代表經濟的具體指標，雖然在影響宏觀經濟指標中有很多都對稅收具有明顯的甚至決定性意義，但最能代表經濟的規范指標當屬國內生產總值(GDP)。GDP是衡量宏觀經濟成果的總指標，是最大口徑的經濟稅源。根據經濟決定稅收的理論，直接影響稅收規模和速度的指標是GDP的總量、速度和結構。

(一)從總量的角度看經濟與稅收的相關性。從經濟總量的角度來說，一個地區的國內生產總值(GDP)越高，那么政府在參與分配的過程中所取得的量就越大，反之則越小，所有的稅收收入都是GDP初次分配和再分配的結果。2011年，全州實現生產總值481.4億元，比上年增長19％。稅收總收入117.26億元，同比增長26.19％。“十一五”時期GDP總量達1304.5億元，年平均增長17.2％，稅收收入合計301.71億元，年平均增長28.56％。稅收彈性系數1.66，稅收收入隨經濟總量增長而快速增長，稅收增長快于經濟發展速度，主要得益于近年來海西經濟處于快速發展期和稅收征管手段不斷增強。

(二)從產業角度看稅收與經濟增長的協調性。從GDP結構看，柴達木循環經濟試驗區第一產業增加值比重逐年下降，第二產業增加值的比重穩步上升，特別是近幾年全州堅持加快轉變經濟發展方式，加大經濟結構調整力度，三次產業呈現相互促進、互為支撐的良好態勢。伴隨著資源開采力度和工業化的步伐不斷加快，二、三產業在國民經濟中的比重進一步提高，經濟結構日趨合理。2011年，第一產業增加值13.7億元，同比增長20.7％，稅收增長40.91％；第二產業增加值390.7億元，增長20.5％，稅收增長27.47％；第三產業增加值77億元，增長12.5％，稅收增長46.34％。第一、二、三產業對GDP的貢獻率為3.1％、85％、11.9％，分別拉動GDP增長0.6、16.1和2.3個百分點。三次產業結構由2010年的2.8：79.1：18.1轉變為2.8.81.2：16。“十一五”時期一、二、三產業增加值年均增長率分別為8.8％、18.7％、13％，二、三產業稅收平均增長率為29.88％、18.99％。三次產業結構由“十五”末的3.33：74.53：22.14轉變為2.8：79.1：18.1。第一產業比重下降0.53個百分點、第二產業上升4.57個百分點、第三產業比重下降4.04個百分點。第二產業仍是拉動經濟和稅收的主動力。

(三)從行業角度看稅收與經濟的相互作用。“十一五”期間，州委州、政府加大招商引資力度，新型資源企業不斷投產運營，資源開發由低水平、小規模向高水平、大規模方向轉變，由單品種開發和原材料輸出型向綜合開發精深加工型轉變，石油天然氣、煤炭、鹽化工企業、有色金屬等特色產業進一步發展壯大，新的經濟增長點和稅源相對加快產生，資源性產業的迅速發展，帶動著柴達木循環經濟試驗區經濟較快發展。2011年，石油和天然氣開采業增加值72.65億元，同比增長8.3％，稅收同比增長24％；煤炭開采業增加值38.48億元，同比增長50.1％，稅收同比增長72.87％；化學原料及化學制品制造業增加值74.42億元，同比增長9.4％，稅收同比增長－10.32％；有色金屬礦采選業增加值13.59億元，同比增長32.1％，稅收同比增長16.57％。“十一五”期間，石油天然氣、煤炭、鹽化工企業、有色金屬四大行業稅收平均增速為20.37％、117.83％、25.14％、37％。煤炭行業稅收增速領先于其他行業，與近年來海西煤炭行業的快速發展密切相關。

二、稅收在促進柴達木循環經濟試驗區經濟發展中發揮的作用

(一)為柴達木循環經濟發展提供持續的財力保障

近年來，海西州稅務系統認真貫徹總局“依法征稅，應收盡收，堅決不收過頭稅，堅決防止和制止越權減免稅”的組織收入原則。通過加強稅收征管，努力做到應收盡收，切實把經濟發展成果體現到稅收上來。2011年全州組織稅收收入117.26億元，其中州縣兩級一般預算收入37.5億元，占全州財政一般預算收入117.31億元的31.97％。“十一五”期間組織稅收收入301.71億元，其中州縣兩級完成89.81億元，占全州財政一般預算收入的31.97％。“十一五”期間，全州財政收入規模不斷擴大，質量不斷提高，這是全州經濟快速健康發展的體現，是綜合實力增強的標志，是“十一五”跨越發展所取得輝煌成就的直接反映，稅收收入的快速增長為柴達木循環經濟區發展提供了持續、有力的資金保障。

(二)認真貫徹落實各項稅收優惠政策，促進柴達木循環經濟發展

近年來，海西州稅務系統通過積極宣傳，輔導納稅人了解稅收優惠政策，用足用好各項稅收優惠政策，促進了循環經濟的發展。2011年，全州減、免、退各項稅收28.29億元。“十一五”期間累計減免和退稅111.43億元。其中所得稅減免所占比例最高，所得稅優惠政策主要包括：西部大開發稅收優惠、國家對重點扶持和鼓勵發展的產業和項目企業的所得稅優惠及青政35號文件規定的相關稅收優惠。其次占比較高的是增值稅，增值稅稅收優惠主要包括：鉀肥先征后退、利用“三廢”即征即退、福利企業即征即退等稅收優惠，稅收優惠政策為企業節約了大量的可用資金，成為保增長的重要拉動力量，也是涵養稅源的重要調控手段。

(三)積極推進稅制改革，支持柴達木循環經濟快速發展

一是認真貫徹落實擴大增值稅抵扣范圍相關政策。從2009年1月起認真貫徹落實擴大增值稅抵扣范圍相關政策，當年抵扣固定資產進項稅8486萬元，409戶納稅人受益；2010年抵扣固定資產進項稅8746萬元，593戶納稅人受益：2011年抵扣固定資產進項稅20869萬元，775戶納稅人受益。此項政策的貫徹落實，減輕了企業稅負，提高了企業盈利水平，對吸引投資、促進企業結構重組、技術改造、增強企業競爭力在鼓勵納稅人更新設備、改良藝術，提升企業競爭力發揮了重要作用：二是認真落實新的新的起征點政策。從2012年1月1日起，我省營業稅和增值稅起征點均提高到2萬元，達到國家最高上限，9成以上個體工商戶免繳增值稅和營業稅，全州12969戶個體經營戶受益，據測算201之年將減少稅收3008萬元。該政策的有效落實對減輕納稅人負擔、促進社會和諧，繁榮城鄉經濟，改善民生、促進中小企業和個體私營經濟發展起到了積極的作用：三是落實小型微利企業相關稅收優惠，支持柴達木循環經濟區小微企業發展。認真落實小微企業所得稅、營業稅、印花稅優惠政策，并免征稅務部門收取的稅務發票王本費，2011年，1074戶小微企業直接受益。

(四)創新稅收征管方式，為柴達木循環經濟發展創造公平的稅收環境

科學的稅收征管手段，既是實施和執行政策的支撐載體，又是規范企業行為，公平市場競爭的重要保障。近年來，海西州稅務系統采取多項征管措施，以納稅評估為抓手，進一步夯實征管基礎，加大稅收征管力度，營造良好公平的收稅環境。一是不斷提高稅收工作人員的政治素質和業務水平，規范稅收執法行為，杜絕“人情稅”；二是創新稅收管理員制度，改進稅源管理方法，促進由管戶向管事的轉變，實現稅源的科學化、精細化、專業化管理：三是開展稅收風險管理，重點抓好高風險企業的管理，按照風險等級實施差異化管理；四是有效開展納稅評估，完善納稅評估指標體系，建立了純堿制造、鉀肥制造、煤炭開采、水泥制造等重點行業納稅評估模型，探索納稅評估復評、團隊式專業化評估的形式全州納稅評估工作取得顯著成效。2007年至2011年底累計納稅評估總成果14586萬元，在規范稅收秩序的同時幫助納稅人化解了納稅風險。

(五)優化納稅服務措施，為柴達木循環經濟發展提供高效的納稅服務

近年來，海西州稅務系統按照優化納稅服務的要求，圍繞“服務科學發展，共建和諧稅收”的主題，創新服務機制，優化服務流程，健全服務體系，豐富服務內涵，在各個方面開展優質服務。在做好上級規定動作的同時，以“納稅人需求”為導向，通過加強信息與技術的融合，在全州辦稅服務廳推行“全職能窗口”工作模式，成功破解了辦稅服務廳業務擁堵，工作人員忙閑不均、效率低下，納稅人多次排隊等難題，讓辦稅服務駛入了“快車道”，營造了良好的辦稅環境。還探索開展延時服務、預約服務、綠色通道等服務，受到了納稅人的廣泛好評。

(六)打擊稅收違法犯罪，為柴達木循環經濟發展保駕護航

近年來，海西州稅務系統強化稽查職能作用，重點抓好案件查處和專項檢查，有效提升處罰比例和入庫比例。2011年稽查查補稅款11132萬元；“十一五”期間查補入庫各類稅款45583萬元，有力的促進了稅收收入的增長。同時，著力整治稅收秩序，加強稅警協作，先后開展了“西格復線發票專項整治”、“4·09”、“6·10”特大虛開增值稅專用發票等大要案件的查處工作，取得了較大的工作成效和社會反響，有力的震懾了稅收違法犯罪活動，維護了稅法尊嚴，保障了實驗區稅收和經濟秩序的健康發展。

三、進一步發揮稅收職能作用，促進柴達木循環經濟發展的思考

(一)落實科學發展觀，推動柴達木循環經濟全面、協調、可持續發展

隨著實驗區經濟的發展，稅收工作面臨著許多新情況新問題。重點是突破組織收入工作上一些傳統思維定勢，進一步確立組織稅收收入與支持經濟發展并重的指導思想。一方面，充分考慮經濟發展變化和政策性因素對稅源的影響，適時調整和完善相關稅收政策，充分發揮稅收職能作用。另一方面要注重研究稅收政策對扶持經濟發展的彈性空間，提出行之有效的促進實驗區經濟發展的措施辦法，促進經濟和稅收收入的良性穩定增長。

(二)鼓勵發展總部經濟，帶動實驗區經濟稅收快速增長

近年來，海西州借助在區位優勢、資源稟賦方面具備發展總部經濟的優勢條件，支持和鼓勵大企業、大集團及大公司在州府所在地德令哈設立區域性總部。總部經濟借助人才、科技資源豐富，金融服務支撐體系較完善，政府服務能力不斷提升等優勢，中航工業、義馬集團等為代表的礦產資源開采、鹽湖化工、純堿制造等行業為主體的綜合性工業體系已基本形成。在總部經濟模式下，總部經濟對區域稅收的貢獻很大程度取決于總部經濟對區域經濟增長做出的貢獻。總部企業在自身直接創造GDP的同時，還通過帶動相關產業的發展間接創造GDP，總部經濟直接和間接地拉動了區域GDP增長，為稅收增長提供源泉和動力。總部經濟的發展作為實驗區經濟發展中新的經濟增長點，其發展必然帶動實驗區的稅收增長。

(三)落實稅收優惠政策，促進試驗區經濟持續健康發展

深入企業開展調研，充分了解掌握影響企業稅收優惠政策落實的環節和主要問題，認真加以解決。進一步加強對稅收優惠政策的宣傳、指導工作；進一步規范稅收優惠的審批程序和相關制度，不折不扣的為企業兌現各項稅收優惠政策。積極為促進地方經濟發展謀劃措施和辦法，從稅收政策扶持上為經濟發展、改善經濟軟環境開綠燈。從經濟和社會發展的實際出發，研究制定好支持和促進發展的有關政策規定，以實現國家利用稅收調控手段促進經濟增長的總目標。

(四)調整稅收政策，實現資源合理配置和可持續發展

近年來，伴隨著實驗區經濟的迅速發展，資源的過度開采、環境污染、資源浪費等問題成為急需解決的問題。從目前稅收工作看，運用稅收調節手段防治污染，保護生態平衡，促進資源的有效合理配置，利用稅收方式給予經濟活動一種政策上的引導，促使納稅人設法進行技術革新或生產替代產品減少污染，可有效促進可持續發展戰略目標的實現。因此提出七點建議：一是改革現行分稅制財政體制。適當調整中央與地方的財政收入分配政策，增加地方政府經濟社會發展的財力。可以采取提高循環經濟試驗區主要稅種增值稅、消費稅、企業所得稅現有的分成比例的辦法。具體為：適度提高增值稅州、縣兩級的分成比例。將中油青海油田分公司上繳的企業所得稅由中央享有100％改為中央地方共享稅，按中央60％、地方40％進行分配。消費稅分成比例由中央100％調整為中央60％，地方40％。以增強發展柴達木循環經濟試驗區資金保障，為園區基礎設施建設提供力所能及的幫助，同時也為資源輸出地經濟發展增添后勁；二是對太陽能發電給予稅收優惠。目前國家對風能電站執行即征即退增值稅50％的優惠政策，同樣作為綠色、低碳、環保、可再生的能源，太陽能是否可比照風力發電的增值稅優惠政策(即征即退50％)給予稅收優惠；三是改革現行鉀肥產品“先征后返”政策。在現行“先征后返”政策的前提下實行專項的財政轉移支付制度，在“公平優先，兼顧效率”的原則指導下，將鉀肥增值稅地方分成25％的“先征后返”部分，由中央財政進行專項轉移支付，全部留資源地財政。以便更好地發揮稅收對少數民族地方經濟社會發展的促進作用；能全方位的體現上級政府的政策意圖，貫徹產業政策，實現鹽湖資源的有效配置；四是對實驗區造成污染的生產企業治理污染的技術改造項目給予稅收支持。引導和鼓勵企業對生產工藝進行改進，減輕企業在生產環節造成的污染；五是取消對資源型企業所得稅的直接減免。直接減免將導致經濟利益直接流向資源開采者手中，應廣泛采用間接式減免。如對固定資產進行加速折舊，對企業研究開發新技術、新工藝所發生的各項技術開發費用，除據實列支外，可再按實際發生額的一定比例扣除等方法：六是進行資源稅改革。使資源稅由過去的“從量計征”轉變為“從價計征”。從循環經濟延長產業鏈的角度出發，鹵水提純技術日益提高，開采金屬鎂、鈉、鋰等產品的技術已趨于成熟，對于這些產品建議征收資源稅，以保證資源的綜合利用率。按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的思路，建議將礦產資源補償費、水資源費等行政事業性收費統一納入資源稅的征收范圍，實現資源稅費合一按照現行稅收分成體制，地方政府可以獲得更多的財政收入，從而可以更好地解決資源所在地群眾的生存、生活和生產問題；七是建議開征環境稅。環境稅的研究開征已被寫入《節能減排綜合性工作方案》，這充分說明環境稅問題已經進入了政府部門的視野。目前我國企業在使用資源和環境保護上付出的成本很低，企業欠繳排污費、原生礦產品生態補償費情況嚴重，征收的難度也很大，這在很大程度上是由于法律依據不足。若將目前對企業征收的排污費、原生礦產品生態補償費上升為環境稅，將使國家對企業排污行為征收相應補償的法律依據大大加強，將進一步增強這項收入的剛性和穩定性，促進區域經濟發展。