試論高等學校財務內控機制的完善

張靜 劉晗

【摘 要】 高等學校經濟活動日益復雜，對財務管理提出了新的要求。為保障資金安全，使高等教育健康有序發展，文章就如何完善高校財務內控機制提出了設計思路。

【關鍵詞】 內控機制； 控制環境； 控制程序

隨著我國高等教育事業的迅速發展，高等學校辦學規模不斷擴大，經濟活動日益復雜，高校財務管理的理念也發生了較大變化，由傳統的“重核算”，逐步向“預算管理與會計核算并重”的模式轉變。2011年，隨著財政預算體制改革的不斷深入，國庫集中支付改革、非稅收入收繳改革的推行，以及一系列政策的陸續出臺，對高等學校財務的內部管理又提出了新的要求。為適應復雜多變的財務環境，保障高校的資金安全，使高等教育健康有序發展，建立一套行之有效的高校財務內控機制顯得尤為重要。所謂高校財務內控機制本文概括為：高校為保證教學、科研活動的有序進行，保護高校資產的安全和完整，防止、發現和糾正錯誤及舞弊，確保會計資料的真實、合法、完整，而制定和實施的制度、措施及程序。

一、高等學校財務管理面臨的新形勢

（一）經費來源多元化

教育經費的來源在過去單一財政撥款、學費收入的基礎上，轉變為多渠道籌措經費的格局，增加了國內外銀行貸款、校區置換和資產處置收入、校辦產業上繳利潤、服務性收入、社會捐贈及各種專項資金、科研項目經費等等。經費來源的多樣化，經費數額的不斷增長，給學校的財務管理提出了一系列的挑戰，如果高校控制不力，監管不到位，極易產生巨大的財務風險，甚至給學校造成損失。

（二）財務核算日益復雜

目前，高等學校在事業會計核算的基礎上，增加了企業會計、基建會計等等，使高校會計核算的內容日趨復雜。主要表現在：隨著高校后勤社會化改革的深化，具有獨立法人資格、執行企業會計制度的后勤管理部門與學校財務之間的業務核算口徑難以統一；事業會計核算的框架下，如何正確反映基建財務核算的內容及科研項目經費在會計核算中的比例和管理難度越來越大。

（三）經費監管難度增加

近幾年，高等學校中央和地方的各類專項資金、基建與維修經費、科研項目經費等持續增長，對其管理和使用已經成為各界關注的焦點。在實際工作中，一些高校、科研院所不斷發生挪用、冒領、暗箱操作等違法違規行為。如：2009年武漢大學常務副校長陳昭方、黨委常務副書記龍小樂基建腐敗案；2011年南昌大學基建處原處長周光文受賄案和中科院地質與地球物理研究所段振豪挪用科研經費等等，在一定程度上凸顯了經費監管的缺失。在各類項目的實施過程中，項目經費的責任部門與財務管理之間，存在著職責與權限界限不清晰等現象，若僅僅依靠財務部門在最后的支出環節去控制，難以對項目經費的整體運行實施有效的監管。

（四）技術風險不斷增大

隨著信息技術在高校財務系統中的深入運用，如數字化校園的建設、會計核算電子化、校區之間的財務聯網、學費收入系統、學校與電子銀行之間的資金往來等，使高校的財務管理環境、會計核算方式等都發生了變化，在享受信息技術為高校財務管理帶來便利的同時，學校資金和財務信息的安全性、可靠性等問題也顯得尤為突出，所以，傳統的高校財務內控機制必須向風險控制方向轉變。

二、高校財務內控機制的主要內容

內控機制只能依附于具體的單位、組織而發揮作用和效果，其形式和內容因單位、組織的差異而不同。對于高校來說，其財務內控機制主要是為保護學校資產的安全完整、確保會計資料的真實合法而設置的一系列控制措施。

（一）機構設置與崗位職責

高校涉及財務工作的機構設置及崗位職責權限的劃分，應當堅持不相容職務相分離的原則，它要求每項經濟業務都要經過兩個或兩個以上的部門或人員的處理，使得單個人或部門的工作必須與其他人或部門的工作相一致或相聯系，并受其監督和制約。其內容包括：對每一項業務不能完全由一人經辦；錢、賬、物分管；有健全嚴格的憑證制度等。因此，機構設置和崗位職責的內容，要在充分考慮財務管理業務程序的清晰、有序、流暢、安全的基點上去確定。

（二）制度的完善與監督

高校財務內控機制是否有效、可行，取決于相關制度的完善。高校應根據國家法律法規的要求，結合自身的特點，在組織結構、崗位責任、業務處理程序、內部審計監督等方面制定科學的制度規范，做到高校各項經濟業務活動均有章可循、有法可依，從而達到財務管理的有序運行，保護高校資產的安全和完整，防止、發現和糾正錯誤及舞弊，確保會計資料的真實、合法、完整的目的。

（三）科學的經費分配與管理

高校財務內控機制的核心環節是預算控制，而預算的核心就是經費分配。首先在統籌兼顧、突出重點的前提下，建立科學的經費分配體制，妥善處理各種利益關系，為學校的持續發展提供財力保障。其次，做到預算經費的科學化、精細化管理。最后，建立有效的預算經費績效評價體系。

（四）先進的信息技術手段

隨著信息技術在財務管理中的深入運用，高校傳統的內部控制環境發生了變化，需要運用信息技術手段建立財務內部控制系統，來減少和消除人為操縱所帶來的不利影響，確保內控機制作用的有效發揮。同時，更要加強對財務信息系統本身的控制，在系統的組織與管理、程序開發與維護、數據輸入與輸出、資料儲存與備份、網絡設置與安全等方面不斷作出更新及升級，適應不斷變化的環境要求。

（五）人員素質與培訓

不管是在傳統環境還是網絡環境下，高校財務內控機制的運行始終無法脫離人這個關鍵要素。所以，高校應注重從校領導、財務部門負責人到相關人員素質的提高。一方面，積極組織人員認真學習國家、地方、高校的財經政策法律法規和業務執行規范辦法等，提高業務能力及水平；另一方面，進行道德、職業素質教育和培訓，樹立愛崗敬業、廉潔奉公的理念，增強執行自覺性。

三、完善高校財務內控機制的設計思路

借鑒1992年美國COSO委員會頒布的指導內部控制實踐的綱領性文件——《內部控制——整體框架》的精神，參考國外高校財務內控機制的設計經驗，按照合法性、全面性、嚴密性和適應性的原則，結合我國高校的特點，將高校財務內控機制劃分為控制環境、風險評估、控制程序、信息與溝通、監督五個部分。

（一）完善的控制環境

控制環境是整個內部控制系統的基石，決定和影響著其他內部控制環節。

1.內控管理制度的完善

高校財務內控管理制度的構建必須以國家法律法規為依據，深入研究高校實際情況，制定或修訂各種校內財務管理制度，如：崗位責任制度、會計報銷制度、票據使用制度、財務審批制度、預算執行評價制度、內部審計制度等，形成完整的財務內控制度體系。

2.不相容機構、崗位的設置

按照不相容職務相分離的原則，圍繞權力運行監控機制，保證在各項經濟業務運行中，必須經過不同的部門、崗位，且部門、崗位之間相互獨立，不存在領導及利益關系。另外，對關鍵部門的關鍵崗位實行定期考核、崗位輪換，避免舞弊行為的存在。

3.總會計師制度的落實

總會計師制度是高校內控機制建設的重要環節。2011年4月，教育部、財政部出臺了《高等學校總會計師管理辦法》，一年多以來，教育部直屬部分高校、陜西省等相繼落實。雖然其他省份正在推進此項工作，但在實際工作中存在一定的難度。如：組織級別難以到位、權責范圍定位不準、入選條件相爭不下等等，在一定程度上影響了總會計師制度的推行。要發揮總會計師的優勢，避免政策流于形式，就要從政策、思想上充分認識總會計師的必要性，將總會計師制度作為優化高校治理結構的重要內容來落實。

4.人員素質的提高

在網絡環境下，計算機軟硬件的更新越來越快，作為掌握財務內控工作的人員，除了不斷學習、培訓，保持業務素質過硬外，職業道德建設也尤為重要，要培養員工愛崗敬業精神，保證財務內控機制中的各個環節能夠按章執行。

（二）準確的風險評估

風險評估就是對高校經濟活動中可能發生的風險進行預測、識別，并采取必要措施降低風險。高校的財務風險主要包括：籌資風險、投資風險及其他因違法違規操作產生的風險。為實現對風險的及時有效預警和控制，應建立一套有效的風險防范和預警運行機制。首先，合理控制債務規模，防范債務風險，綜合考慮高校收支狀況和償債能力等因素，評估確定債務規模及債務結構，制定切實可行的償債計劃，科學合理使用資金。其次，成立獨立的風險評估部門，明確職責范圍，減少外界對其作出獨立評估的影響。再次，建立風險分析機制，通過高效的信息收集、傳遞系統，對資料、數據進行客觀、公正的分析，找出可能產生風險的原因，并評估可能造成的損失，將結果及時傳遞給相關負責人，采取預防和降低風險的措施。最后，建立風險責任機制，明確各環節責任，使風險預警出現時能夠責任到人。

（三）嚴密的控制程序

嚴密的控制活動可以有效降低各類違規、違法事件的發生，避免風險和損失的產生。主要包括：授權控制、預算控制、技術手段控制等方面。

1.授權控制

按照“誰主管、誰審批、誰負責”的原則，明確崗位職責、授權審批范圍及審批程序，嚴格執行審批制度，確保學校各項經濟活動納入授權審批范圍，杜絕超越職權、違規辦事。

2.預算控制

第一，將學校全部收支活動納入學校預算管理，確保預算全面、準確，同時按照部門進行精細化管理。第二，建立專項資金項目庫制度，保證入庫項目符合學校發展規劃論證周密充分，切實可行。第三，實行校院二級分配，測算公用經費生均綜合定額基礎標準，對不同學院按專業性質確定不同的公用經費定額標準，體現不同專業辦學成本的差異。第四，嚴格預算執行，預算一經確定，不得隨意調整。第五，建立預算資金績效評價機制，設定科學合理的績效評價指標體系，對項目資金的使用效益進行客觀的評價，評價結果影響以后年度預算資金的申請。

3.技術手段控制

在財務軟件中按照預算的部門、項目進行指標分配，實行指標控制，一旦超出指標，則系統自動報警，不予通過。同時，通過軟件設定操作人員權限，各自在自己的職責范圍內進行操作，無法超權限操作或修改后臺數據。

（四）良好的信息與溝通

良好的信息與溝通系統不僅能夠協調學校內部部門、人員之間的信息，而且能夠處理與外界主管部門、銀行、學生等方面的有效溝通。

當前，高校會計核算已經實現了電算化，為財務信息的流動奠定了良好基礎。在此條件下，建立高校財務信息管理系統，實現財務信息安全準確的網絡化傳輸，是財務內控機制的重要組成部分。第一步，實現高校各校區財務信息聯網。通過財務軟件的開發、利用和更新，使各校區的會計核算及管理執行統一的標準，借助專用光纖技術，使各校區財務系統并行連接到主服務器，形成獨立的財務專網。第二步，根據崗位職責與管理權限開放信息溝通渠道。一方面查詢個人財務信息，使個人及時了解學校財務政策與個人收入、借款等財務狀況；另一方面，查詢部門財務信息，使管理層及時了解經費收支情況及項目執行進度，以滿足各類財務管理的信息需要。第三步，實現網絡一體化辦公。逐步轉變傳統的會計數據傳遞方式，形成與經濟業務并行的動態核算方式。

（五）有效的監督

高校財務內控機制的有效運行，離不開獨立、權威性的監督。高校內部審計作為高校內部控制系統中一個重要組成部分，發揮著不可替代的作用。

第一，積極開展事前審計，對財務內控系統內各環節的合法、合規性進行評估，以保證財務信息的真實性和數據處理結果的準確性。第二，制定審計計劃，根據設定的審計目標，確定采取日常審計或連續審計、重點審計或全面審計、單獨審計或合并審計等形式，對實際執行情況進行監督，強化內控措施。第三，通過事后審計，對財務系統進行全面評價，調整、更新控制措施，以適應不斷變化的環境。

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