香港“學前教育學券計劃”之“得”與“失”及其啟示

邵明星 楊曉萍

【摘要】為“讓本港所有適齡兒童均可接受費用合理且質素優良的學前教育”，香港特區政府于2007年推出了“學前教育學券計劃”。該計劃彰顯了學前教育公平，推動了幼兒教育師資隊伍建設，提升了學前教育質量。但在教師薪酬待遇、工作壓力以及幼稚園生存狀況等方面也出現了一些問題。

【關鍵詞】香港學前教育；“學券計劃”；“得”與“失”：啟示

【中圖分類號】G617【文獻標識碼】A【文章編號】1004-4604(2012)03-0019-03

一、香港學前教育“學券計劃”實施之背景

二戰以來，教育對于一個國家生存和發展的重要性越來越為各國政府所認識。近三十年來，各國政府在努力發展本國義務教育的同時，還不約而同地努力發展學前教育。相關的工作重點包括確立學前教育的基礎性地位、鼓勵婦女投身勞動力市場、遏制不斷下降的生育率、開展扶貧工作以及支援弱勢家庭等。我國香港地區也順應了世界學前教育發展的潮流，不斷加快學前教育事業發展的步伐。

2006年，香港特區政府在《以民為本、務實進取：2006至2007年施政報告》(簡稱《2006至2007年施政報告》)中宣布了一項重大財政政策：從2007年起實施“學前教育學券計劃”(簡稱“學券計劃”)，向學前教育領域投放更多的資源，“讓本港所有適齡兒童均可接受費用合理且質素優良的學前教育”。

二、香港“學券計劃”之“得”

(一)“學券計劃”彰顯了學前教育公平

香港“學券計劃”規定，所有參加“計劃”的非牟利幼稚園都可跟政府兌換“學券”，獲得政府的資助。在2009～2010學年，香港所有950所幼稚園(其中本地幼稚園872所，非本地幼稚園78所)當中，有800所(約占84％)幼稚園參加了“學券計劃”。“學券計劃”規定，香港所有的幼兒家長都可領取“學券”，并自主選擇幼稚園。自“學券計劃”推行以來，香港平均每年約有85％的幼稚園幼兒得到“學券計劃”的資助。香港特區政府預計，當計劃踏入第4個學年，全港9成學童和家庭可以從中受惠，可以說，“學券計劃”有力地促進了香港學前教育資源配置和教育機會供給的公平，從而彰顯了學前教育的公平。

(二)“學券計劃”推動了幼兒教育師資隊伍建設

幼兒園教師隊伍的水平決定著學前教育的整體水平。香港《2006至2007年施政報告》提出，政府期望5年后所有幼稚園教師都具備幼兒教育證書資歷，為此，政府提供了專門的教師發展經費，提出了教師專業發展的策略和目標要求。2005～2006學年，香港已持有或正在修讀幼兒教育證書的幼稚園教師還只占到全部幼稚園教師的56％，而截至2010～2011學年，這一比率上升到96.5％。2011年8月，香港教育局又專門制定了《可獲發還課程學費的認可課程列表》以資助幼稚園教師提升專業水平。

(三)“學券計劃”提升了學前教育的質量

香港幼稚園全屬私營機構，由志愿團體或私人開辦。與基礎教育和高等教育相比，香港的學前教育一直比較薄弱。“學券計劃”實施之前，香港政府對學前教育的投入非常有限，學前教育的質量也很一般。“學券計劃”實施以后，香港政府還對全港所有幼稚園發放過一筆學校發展津貼，以供其購置圖書、教材、計算機以及其他教學資源。另外，“學券計劃”中還規定了專門用于教師專業發展的經費比率，以提高教師的專業發展水平。教師水平的提升以及幼稚園教學資源的豐富為香港幼兒教育質量的提升提供了重要保障。

三、香港“學券計劃”之“失”

(一)教師薪酬制度缺失，待遇缺乏保障

“學券計劃”施行后，香港當局要求幼稚園教師全面接受培訓，且必須持有幼稚園教育證書。在推行“學券計劃”的同時，香港教育局不再要求非牟利幼稚園以及參與“幼稚園及幼兒中心資助計劃(KCSS)”的幼教機構，必須參照教育局“建議幼稚園教師薪級表”支付幼稚園教師薪金，而改由幼稚園自主決定教師薪酬，政府也不再為幼稚園教師制定薪級表或規定薪酬水平。這樣一來，教師薪酬失去了統一的薪金制度保障。香港幼稚園的辦學背景、經濟能力各不同，幼稚園教師的薪酬由辦學機構“自主決定”“自由浮動”后，出現了擁有10多年工作經驗的教師與剛入職的教師薪酬相同的不合理現象。香港專業教育學院2009年12月組織的一次大型的問卷調查顯示：有73％的受訪者(幼稚園教師)認為推行“學券計劃”以來未能改善其薪酬。目前，香港各幼稚園大都以所收到的學費(包括以學券兌換的學費)作為支付教師薪酬的依據，這導致幼兒教育師資隊伍不穩定現象的產生。香港幼稚園協會發言人唐少勛透露，一些全日制幼稚園的教師流失率已高達4成。近年來香港幼稚園教師流失率情況詳見下表。

(二)教師疲于奔波，工作壓力與日俱增

“學券計劃”推行后，香港規定所有在職幼稚園教師必須于2012年之前完成幼稚園教育證書課程，絕大部分教師白天照常上班，晚上則去參加進修；有的教師雖然可以提早離開幼稚園前往師資培訓機構上課，但被要求在假期里補回相應工作時間。很多幼稚園教師疲于奔命，進修成效也大打折扣。香港教育學院2009年10月進行的一項調查顯示：“香港幼稚園教師‘精神及活力狀況欠佳，他們經常感到缺乏精力和疲憊”。香港專業教育學院同年12月組織的一項問卷調查發現，有96％的受訪教師指出“學券計劃”的各項規定使自己的家庭生活受到了影響；97％的受訪者認為該計劃間接導致自己出現健康問題；76％的受訪教師還表示，“學券計劃”的推行，導致備課時間減少。可以說，“學券計劃”一方面對香港幼稚園教師提出了更高的要求，另一方面也讓很多教師因此感到身心疲憊，工作壓力與日俱增。

(三)非牟利幼稚園關閉數量連年遞增，學前教育學位減少

香港教育局通告第1／2007號——《學前教育新措施》規定，“只有本地非牟利幼稚園或本地非牟利幼稚園暨幼兒中心的有關班級，才符合資格兌換‘學券計劃下的‘學券”。不過，為了確保一般家庭有能力負擔相應學費，政府為參加“學券計劃”的非牟利幼稚園設定了學費上限，半日制及全日制學費分別不得高于每年2.4萬港幣和4.8萬港幣。然而，在通脹、租金持續上升的影響下，幼稚園的經營成本也急劇上升，由于政府已設定學費上限，這些幼稚園最多只能將學費調至上限水平。現實中，由于幼稚園學費上調空間有限，部分幼稚園為圖“生存”不得已選擇退出受資助行列，也有部分幼稚園因難以維持而關閉了。一項調查顯示，“學券計劃”推行后的四個學年里，共關閉幼稚園128間。大量幼稚園的關閉，直接導致了學前教育學位的減少。

四、香港“學券計劃”對內地學前教育的啟示

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)《關于當前發展學前教育的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)出臺，我國學前教育事業迎來了前所未有的發展機遇，但在大力發展學前教育的過程中，或多或少出現了一些類似香港“學券計劃”推行過程中出現的問題。有鑒于此，我們有必要借鑒香港“學券計劃”的成功經驗，力避不足之處。

(一)保障幼兒園教師合法權益，尊重其專業地位

在中國內地，幼兒園教師的社會和經濟地位一直不高。香港實施“學券計劃”后出現了較嚴重的人才流失現象。反思其中的得失，充分說明，為幼兒園教師制定合理的薪酬制度和晉升制度，保障其工資、醫療、養老與失業保險、職稱、培訓等方面的基本權益是極其重要的，保障幼兒園教師合法權益不僅是尊重幼兒園教師的專業地位，還能吸引優秀人才加入幼教師資隊伍，進而提高學前教育的整體發展水平。眾所周知，職業待遇直接關系到職業認同感、組織歸屬感以及工作熱情等。因此，相關職能部門要切實保障幼兒園教師待遇，盡快出臺相應政策，以讓幼兒園教師獲得應有的職業尊嚴。

(二)采用多元化培訓方式

《教育規劃綱要》指出，要嚴格執行幼兒園教師資格標準，切實加強幼兒園教師培養培訓，提高幼兒園教師隊伍整體素質。《若干意見》規定，“三年內對1萬名幼兒園園長和骨干教師進行國家級培訓。各地五年內對幼兒園園長和教師進行一輪全員專業培訓”。培訓的目的在于提升教師的專業水平，提高學前教育質量。然而，師資水平的提升并非能一蹴而就，過于急進反而會適得其反。對幼兒園教師的培訓不必一刀切，只走集中培訓這一條路。我們可以采用多元化培訓方式，通過多種途徑和方法來提升幼兒園教師的專業素養，如園內培訓、帶薪進修等。

(三)關注幼兒園的生存狀況

幼兒園是學前教育事業發展的“細胞”。發展學前教育事業，提升學前教育質量，最終都是要通過幼兒園來實現的。毋庸諱言，我國內地很多幼兒園整體生存狀況并不容樂觀，一些農村幼兒園和民辦幼兒園甚至連教師的基本工資都無力支付，更別談提升學前教育質量的問題了。因此，發展學前教育事業，首要的任務是幫助那些有質量的幼兒園生存發展，為此，各級政府要盡快建立以公共財政為支持的學前教育投入保障機制，加大對幼兒園尤其是對廣大農村幼兒園以及民辦幼兒園的支持力度，大力發展普惠型幼兒園，以促使學前教育的可持續發展。