浙江省學前教育發展對策思考

李克建 徐光輝

【摘要】基于對浙江省學前教育事業發展現狀的調查和分析，以及對國家學前教育政策走向和國際學前教育發展趨勢的把握，要進一步促進浙江省的學前教育事業發展，需要進一步統一思想，深刻認識學前教育的重要性及其公益屬性；強化政府責任意識，明確職責，堅持把發展普惠性學前教育放在政府工作的重要位置；進一步理順管理體制，努力完善辦園體制，不斷增加有效的學前教育資源；建立適應公共服務需求的學前教育投入機制，加大財政投入，改善投向結構；建立統一、靈活的教師管理制度，切實保障并不斷改善幼兒園教師待遇；大力發展農村學前教育，促進城鄉學前教育的均衡與公平；創新管理機制，引導民辦園健康發展并積極提供普惠性學前教育服務：建立學前教育質量監測與評估體系，確保“有質量以及質量的穩步提升。

【關鍵詞】學前教育質量；公共服務；體制機制創新；公益性；普惠性

【中圖分類號】G617【文獻標識碼】A【文章編號】1004-4604(2012)03-0013-06

自2007年黨的十七大提出要“重視學前教育”以來，各級政府對學前教育的重視程度空前提高。2010年，黨中央國務院頒發了《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)，國務院發布了《關于當前發展學前教育的若干意見》(國發[2010]41號)(以下簡稱《若干意見》)，進一步為我國學前教育事業的發展指明了方向，提出了具體的指導意見。當前，各級政府正在緊鑼密鼓地制定與實施學前教育三年行動計劃。可以說，學前教育迎來了前所未有的發展機遇。

近年來，浙江省的學前教育事業得到了飛速發展。2010年，全省幼兒園總數為9863所，在園幼兒為183萬。絕大部分縣(區、市)3～5歲戶籍兒童入園率在90％以上，部分市轄區已達99％以上，全省平均戶籍兒童入園率為95％。這說明浙江省學前三年教育已高度普及。然而，由于浙江省內各地經濟社會發展不均衡，幼兒園教育質量總體不高，大多數地區和大多數幼兒園教育環境質量處于一般及以下水平，幼兒園教師隊伍素質也不容樂觀，民辦幼兒園已成為浙江省學前教育質量提升的瓶頸。

基于對浙江學前教育發展現狀及問題的調查及分析，以及對國家學前教育政策走向和國際學前教育發展趨勢的把握，筆者結合浙江省的具體省情，提出以下進一步促進學前教育事業健康發展的政策建議。

一、進一步統一思想，深刻認識學前教育的重要性及其公益屬性

學前教育的發展受眾多因素的制約，如歷史傳統、地理條件、人口狀況、地區經濟社會發展水平、投入、師資、管理等，但從根本上說，是受認識制約的，包括公眾的認識和政府的認識。政府對學前教育性質、作用、地位、發展方向等的認識和作為水平，在很大程度上決定了學前教育事業發展的水平。在實際調查中我們發現，區域學前教育發展的水平并不直接反映該地區的經濟發展水平，而在很大程度上取決于地方政府的認識與政策力度。因此，在當前的背景下，各級政府應進一步統一思想，深刻認識學前教育的重要性及其公益屬性。

學前教育的公益性首先是由其社會功能決定的。大量基礎性研究、長期追蹤性研究一再證明，學前教育具有正外部性。開展良好的學前教育，受益者不僅是兒童及其家庭，更是國家和社會。公平優質的學前教育對于整個國民教育體系的協調發展和經濟社會的可持續發展，對于提高人口素質、開發未來人力資源，對于預防和減少犯罪、縮小貧富差距、維護社會公平等，均具有不可估量的重大價值。正因如此，從20世紀后半期開始，尤其是近二三十年來，許多國家包括發展中國家紛紛把學前教育放到優先發展的重要戰略地位，強調政府職責，加大財政投入，以為全社會提供公平優質的學前教育服務。2010年9月27-30目，在莫斯科召開的首屆聯合國教科文組織世界學前教育大會以“構筑國家財富”為會議主題，充分表明了國際社會對學前教育公益性和社會價值的一致認識。

保障所有適齡兒童公平地享有接受學前教育的權利，這是學前教育公益性的根本要求。2010年11月21日，國務院發布的《若干意見》明確指出，“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”，“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育”。

基于此，我們建議，通過政府文件、新聞媒體等多種渠道，廣泛宣傳正確的學前教育觀念，尤其是學前教育具有重要社會價值和公益屬性的觀念。各級政府應進一步統一思想，為學前教育的健康發展鋪平道路。

二、強化政府責任意識，明確職責，堅持把發展普惠性學前教育放在政府工作的重要位置

學前教育的公益屬性及其特殊性，決定了不可能或不能主要依靠市場競爭來實現學前教育資源的優化配置并保障社會公眾公平地享受學前教育服務。普惠性的學前教育是社會主義公共服務體系的重要組成部分，政府必然是學前教育公共服務的主要提供者、資源配置的主導者以及學前教育公平的保障者。因此，強化各級政府的責任意識并明確職責是學前教育事業健康、可持續發展的關鍵。

根據《教育規劃綱要》和《若干意見》的精神，我們認為，政府的主要職責包括以下四個方面。一是規劃，這是政府履行學前教育發展職責的基礎性環節。政府要把學前教育納入整個經濟和社會發展規劃，通過制度設計確保其科學發展：要從整個國家社會發展和教育發展的戰略高度，在厘清政府與市場邊界的基礎上，準確界定各級政府的基本職責，科學確定目標任務和主要措施，建立和完善相關體制、機制，制定具體實施的路線圖與時間表，解決好體系構建、網點布局、資源提供及可持續發展等方面的重大問題。《教育規劃綱要》和目前各地正在制定實施的“學前教育三年行動計劃”是政府履行規劃職責的典型表現。二是投入，加大財政投入以支持學前教育發展，承擔普惠性學前教育的主要成本，這是政府發展學前教育最重要的職責。我國《教育法》和《教育規劃綱要》都明確規定了包括學前教育在內的非義務教育實行“以政府投入為主”的基本投入體制。學前教育是重要的國民教育事業和社會公益事業，政府必須承擔起主要的投入職責。三是監管，科學而有效的監管是學前教育健康發展的重要保障。政府相關部門需要建立科學完善的制度與有效的機制，對各類學前教育機構的辦學資質、辦學行為、安全衛生保健、師資隊伍、保育教育質量等，進行定期審查與動態監管。四是保公平，這是政府履行學前教育發展職責的底線。以公益和普惠為方向，構建覆蓋城鄉、質量均衡的學前教育公共服務體系，保障不同適齡兒童公平地享有接受“基本而有質量”的學前教育的權利，這是政府保障學前教育公平的主要體現。

《若干意見》指出，“地方政府是發展學前教育的責任主體”，“各級政府要充分認識發展學前教育

的重要性和緊迫性，將大力發展學前教育作為貫徹落實教育規劃綱要的突破口，作為推動教育事業科學發展的重要任務，作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程，切實抓緊抓好”。我們建議，省級政府要切實建立督促檢查、考核獎懲和問責機制，確保各地發展學前教育事業的規劃與舉措落到實處，取得實效。

三、進一步理順管理體制，努力完善辦園體制。不斷增加有效的學前教育資源

《若干意見》指出，“必須堅持改革創新，著力破除制約學前教育科學發展的體制機制障礙”。目前，不夠明確的管理體制和不夠完善的辦園體制是制約學前教育發展的重要體制性因素。

1987年，國務院召開的全國學前教育工作會議，確定了學前教育實行“地方負責、分級管理”的管理體制。這一管理體制雖確定了“學前教育管理地方化”的原則，卻并未明確責任主體在哪一級地方政府。這樣，發展學前教育的責任長期被無限度地下放到了最基層的鄉鎮(街道)和村(社區)，而這兩級基層組織實際上又無力承擔相關職責，從而導致了我國城市和農村長期不同程度地存在著“公辦園無人辦”“民辦園無人管”“無證辦園到處蔓延”的現象。基于此，我們建議，省級政府要進一步明確發展學前教育的責任主體，實行“國務院領導，省市兩級政府統籌協調，以縣為主。縣鄉(鎮)共管”的學前教育管理體制。縣級政府對本區域學前教育事業發展負主要責任，即負責制定學前教育發展規劃，統籌城鄉學前教育發展，加大財政投入，大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，保障教師工資待遇，加強對各類學前教育機構的監管。鄉鎮政府在縣級政府的統籌安排下，履行有關管理職責，支持辦好鄉鎮中心幼兒園和村辦園；有條件的鄉鎮(街道)可以承擔更多的責任。同時，省市兩級政府加強統籌協調，重點扶持農村地區、欠發達地區發展學前教育，促進城鄉均衡和區域均衡，保障弱勢群體接受學前教育。這一管理體制既明確了學前教育投入與管理的責任主體，也明確了各級政府的相應責任，同時又有利于發揮基層政府和組織的積極性。目前，浙江省部分地區學前教育發展較好，主要經驗是縣(區、市)政府承擔了發展學前教育的主要責任。

目前，浙江省的學前教育呈以民辦園為主體的多元化辦園格局。這一辦園格局的優點是有利于滿足公眾多層次、多樣化的學前教育服務需求，在短期內也減輕了政府的財政負擔；弊端是辦園主體魚龍混雜，規范管理難度很大，發展后勁不足，學前教育質量和公平都難以保障。從長遠來看，這種辦園格局不利于經濟社會的可持續發展，也不利于國家競爭力的提升與社會的和諧穩定。在學前教育發展的新形勢下，浙江省如不下大決心調整這種辦園格局，未來學前教育的水平與質量勢必會受到嚴重影響。大力發展公辦幼兒園，不斷提高公辦園的比率和覆蓋面，努力完善辦園體制，促進公辦園民辦園協調發展，是浙江省的當務之急。當然，要想在短時間內實現從以民辦園為主體到以公辦園為主體的辦園格局是不可能的，也是沒有必要的。我們的建議是，一方面要充分發揮優質民辦園的優勢，創新管理機制；另一方面要堅持扶優汰劣，扶持與監管兩手抓，通過加大財政投入分擔民辦園的辦園成本，努力把大部分中低端民辦園改建成廣大群眾樂于接受的普惠性幼兒園，同時也不回避逐步淘汰一部分辦園質量低劣的幼兒園，這是促進浙江省學前教育更好發展的最為現實而有效的途徑。

具體而言，首先要新建、改擴建一批公辦幼兒園，把公辦園辦成“廣覆蓋、保基本”、面向大眾、優先招收弱勢群體適齡兒童的幼兒園，讓公辦園承擔起應該承擔的職能。其次要大力發展農村學前教育，充分利用農村中小學布局調整的富余資源和其他富余公共資源舉辦幼兒園，大力改善農村辦園條件、提升師資水平，逐步實現城鄉學前教育均衡發展。第三要落實城鎮小區配套建設幼兒園的各項政策，把它辦成公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。第四，在城鄉結合部地區，可以流入地縣(區、市)政府為主，所在鄉鎮(街道)積極分擔責任，充分利用現有資源，改造或新建一批安全衛生、合格適用的經濟型園所，并對現有師資和看護人員進行必要的培訓，妥善解決好流動兒童接受學前教育的問題。第五要通過公共財政支持，提高部門辦、集體辦幼兒園面向大眾提供學前教育公共服務的能力。同時，政府要扶持、引導和支持質量合格的中低端民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務。只有多管齊下，不斷增加學前教育的有效供給，才能逐步構建起以普惠性幼兒園為主體的學前教育公共服務體系。

四、建立適應公共服務需求的學前教育投入機制。加大財政投入。改善投向結構

學前教育是我國國民教育體系的重要組成部分，但與中小學教育相比，長期以來，它從政府和社會獲得的資源最少，經濟基礎最為薄弱。有限的財政性學前教育經費投向結構也不合理，因此加大財政投入力度，承擔普惠性學前教育的主要成本，這是政府承擔發展學前教育主導責任的根本體現。公共財政對普惠性學前教育要“陽光普照”，惠及每一個受教育幼兒及其家庭。

加大財政投入力度，要努力做到“五個有”。一是“預算有科目”，各級政府將學前教育經費列入各級財政教育經費預算；二是“投入有比率”，各地要確定合理的學前教育經費投入比率并逐步提高。基于浙江省的具體省情和學前教育先進縣區的經驗，我們建議各縣(區、市)財政性學前教育經費占教育總經費的比率三年內至少應達到5％以上，不舉辦高中的市轄區至少應達到8％以上：三是“增量有傾斜”，即新增財政性教育經費要向學前教育傾斜，可以劃出部分教育費附加和土地出讓金用于發展學前教育；四是“撥款有標準”，各地應盡快研究制定公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的生均經費標準和生均財政撥款標準并保障投入到位，逐步提高財政投入在普惠性學前教育成本中的承擔比率；五是“資助有制度”，即建立覆蓋各弱勢適齡兒童群體的學前教育資助制度，保障學前教育公平。同時，還應建立相關制度，激勵和吸引社會資金舉辦規范的幼兒園或者捐資助園，建立家長合理分擔學前教育成本機制，多渠道增加學前教育投入。

要建立更加公平合理的投向結構。要變一元化投入為多元化投入，確保學前教育投入的公平與有效。長期以來，我國財政性經費只投向極少數公辦園。這種高度集中、過于單一的投向結構，導致了學前教育事業發展中的兩極分化和不公平現象。為體現學前教育的公益性與普惠性，努力構建起“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務體系，其中財政性學前教育經費應該用于：(1)保障公辦幼兒園的生均公用經費與生均教育經費。(2)大力扶持和資助集體辦園、國有企事業單位辦園、部門辦園等具有公辦性質的幼兒園。(3)向普惠性民辦幼兒園購買服務。(4)建立學前教育資助制度，以資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育，發展殘疾兒童學前康復教育。(5)設立學前教育專項經費，重點扶持農村地區、欠發達

地區、邊遠貧困地區和少數民族地區發展學前教育。總之，學前教育財政投入應多一些“雪中送炭”，少一些“錦上添花”；杜絕用財政投入建設只為少數人服務的高標準幼兒園，不再讓財政投入成為制造學前教育不公平的幕后推手。

五、建立統一、靈活的教師管理制度，切實保障并不斷改善幼兒園教師待遇

沒有合格的教師，就談不上有質量的教育：沒有優秀的教師，就沒有優質的教育。浙江省目前合格教師嚴重不足，優秀教師更是極其匱乏。這一現象的產生固然有培養培訓方面的原因，但歸根結底是由于長期以來幼兒園教師待遇和社會地位低，職業吸引力不強。合格教師從哪里來?優秀教師如何培養?這是擺在浙江省面前既緊迫而又長期的任務。要突破這一瓶頸，必須依靠機制創新。我們建議，以縣為單位，建立統一而又靈活的教師管理制度。凡是持有合格教師資格證的幼兒園教師，應由縣級教育行政部門和人保部門納入幼兒園教師管理信息職能系統，統一注冊管理，統一招聘和配置，統一職稱評聘，統一工資待遇和補貼政策；相關部門要對幼兒園的政策執行情況進行動態監管。

首先，各地可根據本地學前教育事業發展的需要，以吸引和留住骨干教師、優秀人才為原則，確定本地區幼兒園教師隊伍中事業編制的合理比率，核定公辦幼兒園教師編制，并可向部門辦園、集體辦園和普惠性民辦幼兒園配備一定量的編制。其次，要盡快制定非在編教師的待遇保障政策，推進同一體制內不同身份教師的同工同酬，逐步縮小不同體制教師間的收入差距，逐步實現同級別教師在同一區域的同工同酬，待遇不受所在幼兒園性質影響。為鼓勵幼兒園教師長期從教、安心從教，各地可制定并實施梯度工資補貼計劃和獎勵措施，并向欠發達、農村、邊遠地區傾斜。只有切實保障并不斷提高待遇，不斷提升職業吸引力，幼兒園教師才能夠真正體驗到職業尊嚴感和幸福感，“堂堂正正做老師，心情舒暢干工作”。

為增加合格教師來源，浙江省應進一步加大培養力度，建設一批幼兒園教師教育基地。可制定優惠政策，鼓勵優秀初中畢業生報考五年一貫制大專學歷的學前教育專業；加大學前教育專業本科生培養力度，擴大招生規模；實施面向農村、欠發達地區的免費幼兒師范教育、定向培養政策。為培育優秀教師，可加大學前教育專業碩士和教育碩士的招生培養規模；加大培訓力度，充分發揮省級培訓中心的作用，提升培訓規格；建設一批幼兒園教師專業發展學校，花大力氣培育一批優秀幼兒園教師；實施“幼兒教育家培育工程”等等。

六、大力發展農村學前教育。促進城鄉學前教育的均衡與公平

目前，浙江省學前教育事業發展的重點在農村，難點也在農村。城鄉發展不均衡已經成為學前教育發展中最大的不公平。在新的發展形勢下，浙江省應以城鄉一體化、基本公共服務均等化為基本原則，科學統籌規劃經費投入、園舍建設、師資和編制配置等，以促進城鄉學前教育的均衡發展。省市兩級政府應加大統籌力度，重點扶持欠發達地區發展學前教育。實施鄉鎮中心幼兒園建設工程，應充分考慮農村人口的分布與發展趨勢，積極利用農村中小學校布局調整的富余資源舉辦幼兒園。每個鄉鎮必須辦好一所公辦中心幼兒園，或者是辦好一所能夠較好地承擔示范和輻射職能、由財政承擔主要辦園成本的普惠性民辦幼兒園；大村獨立辦園，小村聯合辦園，不斷完善以公辦鄉鎮中心園為依托的農村學前教育管理指導網絡，實現學前教育服務的全覆蓋。各地還應制定相關政策，激勵合格教師、優秀教師到農村從事學前教育工作。將來條件成熟，可考慮逐步建立起城鄉學前教育管理人員、幼兒園教師交流制度，以促進農村學前教育管理水平與保教質量的提升。學前教育形式可因地制宜、靈活多樣，確保邊遠地區散居兒童能夠接受一定程度的基本而有質量的學前教育。還應關注留守兒童入園問題，建立家庭貧困、殘疾、少數民族適齡兒童入園資助制度，讓弱勢群體的幼兒公平享有學前教育機會。

七、創新管理機制，引導民辦園健康發展并積極提供普惠性學前教育服務

浙江省在辦園格局上以民辦園為主體，民辦園的健康發展對于本省學前教育事業的健康發展意義重大。因此，有必要通過創新管理機制，重新定位民辦園的發展方向。我們建議，扶持與監管并重，妥善解決民辦園中普遍存在的招生亂、入園貴、事故多、質量差等問題，把大量中低端民辦園改建成辦園規范、質量合格、面向大眾、收費不高的普惠性民辦幼兒園。

首先，可引入營利性與非營利性教育機構分類管理制度。在允許少量高端民辦園繼續存在與合法辦學的同時，加大對符合布局規劃、具備一定條件的中低端民辦園的財政扶持力度。引導其發展成為普惠性民辦幼兒園。制定普惠性民辦園生均公用經費和生均教育經費標準，可以通過政府購買服務的方式(比如發放“幼兒教育券”等形式)合理分擔普惠性民辦園辦園成本。

其次，要加強對民辦幼兒園辦園行為的全面監管，確保普惠性民辦幼兒園的“公益性”和“普惠性”。一是要嚴格準入標準和審批程序，把好人口關，保證未來新辦民辦幼兒園全部達標。浙江省目前面臨的一個緊迫任務是分類處理不合格園與無證辦園。對于具備基本辦園條件的幼兒園，當地政府應該及時通知整改、限期達標；對于不具備基本辦園條件以及整改后仍不達標的幼兒園，則應堅決依法取締，并妥善安置好相關幼兒。在合格學前教育資源覆蓋全面、布局合理的前提下，各地可為公辦園和普惠性民辦幼兒園劃定學區，逐步實現適齡兒童就近入園。二是完善和落實民辦幼兒園年檢制度，對幼兒園的辦學行為實行全面動態監管。重點落實教師資質和工資、待遇方面的監管，依據相關法律法規做好財務和收費監管，杜絕超標營利、超高收費和亂收費，確保普惠性幼兒園的財政投入效益和社會效益。高度重視幼兒園安全監管，建立健全各項安全管理制度和安全責任制度，各相關職能部門分工建立全覆蓋的幼兒園安全防護體系，幼兒園要切實把安全工作落實到每一個崗位和每一個環節，所在街道、社區和村民委員會要協助幼兒園做好安全防護工作。

八、建立學前教育質量監測與評估體系，確保“有質量”以及質量的穩步提升

發展學前教育，最終目的是為適齡兒童提供有質量的學前教育，促進幼兒身心健康發展。學前教育政策措施的有效性，最終要依靠學前教育質量來檢驗。《若干意見》也明確提出“建立幼兒園保教質量評估監管體系”。基于此，我們建議，浙江省可依托相關高校和專業性研究機構，設立浙江省學前教育質量監測評估中心，在各地設立學前教育質量監測評估分中心或質量監測站，逐步建立起覆蓋全省的學前教育質量監測與評估體系。通過對省內所有學前教育機構的動態監管、質量評估與業務指導，確保各類托幼機構達到基本質量標準，并實現質量的穩步提升。省級學前教育質量監測與評估中心應按照科學發展觀的要求，堅持依法監測、科學評價、服務決策、重在發展的原則，對浙江省學前教育質量、幼兒發展水平及其影響因素進行全面、系統、動態、深入的監測，對省內各類學前教育機構的質量進行評估和認證。在現階段，學前教育質量監測和評估的重點內容是：各類托幼機構的基本辦學條件，各類工作人員(尤其是園長、教師、保育員、保健醫生等)的素質、待遇、流動、培訓狀況，托幼機構教育環境質量尤其是課程與活動質量，幼兒發展水平(身體、情緒情感、社會性、認知)，等等。在科學監測與評估的基礎上，形成區域性學前教育質量監測報告和決策咨詢報告，準確地向各級政府、教育行政部門以及其他相關部門報告學前教育質量的現狀，為教育決策提供依據，并為各類學前教育機構提供質量改進和管理等相關咨詢服務。同時，學前教育質量監測和評估結果還要引導學前教育機構、教師、家長和全社會樹立正確的學前教育質量觀，為幼兒的身心健康發展提供更加良好的環境。