高校國庫集中支付困難分析與解決策略

郭彥斌 李卉

【摘 要】 文章從高校財務收支特點入手，分析了高校執行國庫集中支付中遇到的實際問題，從提升高校財務管理、建設部門溝通協調機制、構建國庫支付信息化系統等方面，提出提升高校國庫集中支付質量與效率的策略。

【關鍵詞】 國庫集中支付； 財務管理； 信息化建設

2002年8月，教育部屬的南開大學、山東大學、天津大學、中國石油大學和中國海洋大學作為試點實行國庫集中支付，啟動了全國高校實施國庫集中支付制度改革。2003年9月，河北省人民政府印發了《關于〈河北省省級財政資金收付管理制度改革試行辦法〉的通知》（冀政[2003]49號），開始了河北省國庫集中支付工作。2010年底，河北省財政廳印發了《關于省級第八批預算單位國庫集中支付改革相關問題的通知》（冀財庫[2010]31號），規定自2011年起教育廳所屬高校，除河北工業大學（在天津）外全部實行國庫集中支付。關于國庫集中支付的現實意義，論述已有很多，而且在實踐中也得到了證實。隨著國庫集中支付改革廣度與深度的不斷推進，其在實踐中的一些缺陷開始顯現，尤其是基層預算單位在操作上遇到的具體問題更加凸顯。筆者從事高校財務工作，所在高校財務執行國庫集中支付改革已近兩年，在此對國庫集中支付實際操作中遇到的問題進行分析，并提出解決與改進策略，希冀使國庫支付改革更臻完善。

一、高校財務收支特點

（一）事業收入占比大，收入在時間上不均衡

財政部修訂的《高等學校會計制度》（征求意見稿2011年1月1日），將高校收入按照組織收入的主體分為財政補助收入和事業收入。高校各類財政補助收入是從財政部門、政府部門或機構撥入的各類財政撥款和補助；事業收入主要由教育事業收入和科研事業收入組成。教育事業收入包括學費、住宿費、考試考務費、委托培養費、培訓費等收入；科研事業收入包括基礎科研課題收入、科研開發與協作收入、科技成果轉讓收入、科技咨詢收入等。高校一般屬于財政定額或差額撥款事業單位，不同于行政和全額撥款的其他事業單位，高校組織的事業收入一般占高校收入比重較大，尤其是地方高校，學費住宿費等事業收入一般占到40%～50%。

對于財政補助，無論是財政直接支付還是授權支付，這部分經費一般采取按月均衡劃撥給高校的方式。對于高校各類事業費，財政按照非稅收入管理規定，采取財政專戶返還的管理方式。高校按規定執收各類事業費并匯繳財政專戶，財政專戶返還教育事業收入時，高校按照實際收到的返還金額確認為收入。河北省的做法是，每年將對高校的全部財政補助款在前9個月平均撥付學校；學費、住宿費等事業收入則是學校每年9月在學生入學時集中組織收入，最理想的狀態是9月底能夠通過非稅收入系統向財政匯繳當年事業收費，財政部門將事業費核撥回高校一般要在10月中下旬。也就是說，占高校收入一半的財政補助收入是在每年1至9月份平均取得，高校收入另一半的學費、住宿費等事業費收入則是在10—12月的不足3個月內取得。高校事業收入呈現典型的季節性和時間上的不平衡性。

（二）高校經費核算的特殊性

高校財務管理與核算的特殊性表現在兩個方面。一是基建財務獨立建賬核算。根據我國基本建設投資體制和國家財政預算編制的要求，作為高校經濟活動一部分的基建財務與高校事業財務分開核算。高校基建財務不執行高校會計制度，而是執行《國家建設單位會計制度》，并向上級主管部門和財政部門報送部門決算報表和財政性資金投資基本建設項目決算報表。目前高校會計制度中關于基建業務，只設置了“結轉自籌基建”科目，用以核算高校實際發生的學校自籌資金安排的基本建設支出。二是多（分）校區核算。經過合校并校等教育改革，形成一些高校同城分兩個或多個校區，甚至不同城有多個校區辦公教學的現實局面，高校財務根據自身的實際，采取了分校區設置會計科、報賬點等措施，由主校區財務向分校區財務撥款，分校區辦理報銷業務。分校區一般都有獨立賬戶，進行獨立的會計核算，而且校區賬戶間可以相互劃款轉賬。

二、國庫集中支付對高校財務的影響

財政部門對預算單位采取整齊劃一的執行標準，忽視預算單位實際特點的做法，給預算單位財務工作增加了諸多困難，不利于國庫支付改革的深化。高校財務工作的特殊性使高校財務在實行國庫集中支付中遇到了許多問題。

（一）高校預算調控能力弱化，“優惠空間”壓縮

預算管理是高校財務管理的重要特征。在實行國庫集中支付改革前，高校對預算資金尤其是學費等事業費收入，可以根據實際工作需要進行調整，且這種調整一般只需要學校常委會議定而不用向上級主管部門報批。國庫集中支付則要求“有預算才能有支出”，并且“預算支出渠道不得隨意變更”，實現了財政部門對高校每一筆支出的控制。

國庫集中支付制度強化了高校預算作用，推進了高校預算編制的科學化以及精細化，同時也限制了高校因實際需要對預算調整的空間，弱化了高校預算調控能力。雖然財政部規定預算單位可以按程序對預算進行調整，但實際工作中，由于報批程序繁瑣、時間周期長等因素，制約了高校預算調控的能動性。

此外，由于高校在商業銀行存款減少（甚至沒有），高校可向銀行爭取“優惠”的空間被壓縮。例如有些銀行為爭取高校基本戶或存款，采取了高校建設“一卡通”系統、對師生辦理銀行卡給予免年費等優惠措施。銀行存款減少，銀行可追逐的利潤空間降低，對高校的優惠度以及合作積極性大打折扣，學生和學校能爭取的優惠自然減少。

（二）向分校區財務以及基建賬戶劃款受限，會計核算難度增加

《中央單位財政國庫管理改革試點資金支付管理辦法》（庫財[2002]28號）規定“預算單位的零余額賬戶資金不得違反規定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金”。該規定嚴格限制了預算單位通過向有關部門劃款套取存款的同時，也使高校財務向分校區財務、基建財務劃款等正常業務受到限制，增加了會計核算工作的難度。尤其是教育經費和基建撥款的會計核算體系、財務管理制度以及報表等都存在差異，基建資金不能劃轉至基建賬戶，而合并在一個賬戶中管理，付款手續復雜，銀行對賬業務量以及難度增加。

（三）資金歸墊受限，影響高校業務開展

前面分析高校財務收支特點時，指出高校收入在時間上是不均衡的，而高校的支出則是相對均衡的，這樣就出現在收入淡季時需要用其他資金（科研收入等）墊付開支的情況。此外，高校的項目預算下達時間晚的現象普遍存在，導致用款額度的下達也比較遲緩。根據項目建設實際需要，在額度未到達的情況下，高校往往會先使用其他資金對項目支出進行墊支。

國庫集中支付制度在高校實施之后，零余額賬戶規定不允許向其他賬戶劃轉資金，更不能從零余額賬戶歸還墊資，造成高校的墊資無法歸還。在河北省，高校實行國庫集中支付初年，對于歸墊管理相對較松，允許對學科與科研建設經費、人員經費先墊支后歸墊。進入第二年，財政對歸墊行為嚴格限制，規定高校對歸墊資金采取備案審批。調劑額度與資金歸墊受限，影響到工作有序開展。

（四）額度撥付不均衡，增加預算單位經費周轉難度

高校財政授權支付方式下額度下達不均衡：一般預算平均9個月下達；專項項目資金待“人大”通過后一般每年6月份下達；學費等非稅收入9月底之前由預算單位匯集上繳國庫，11月回撥。不均衡的撥付，顯然不能滿足高校事業發展的需要。同時財政對下撥資金尤其是專項資金要求11月之前下撥的經費，當年實現支出，11月以后下撥資金特殊情況可結轉下年使用。目前這種管理的后果是，預算單位為滿足自身客觀經濟活動的需要盡快消化下撥額度，普遍對已下撥額度調劑使用，造成通過國庫支付反映的信息失真。

（五）單一的支付方式，降低支付效率

國庫集中支付改革前，在商業銀行積極創新支付工具、提高資金支付效率的大背景下，眾多高校都已采取網銀轉賬等支付方式，基本實現了支出的無現金化。而目前推行的財政單一賬戶改革，只應用單一的支付令結算，限制了資金網銀支付這一高效便捷的結算方式，造成支付效率低下，加大并浪費人力成本，成為預算單位資金支付業務的“瓶頸”。加之單日或單筆國庫提現超過5萬元需要報財政審批的規定，更使實踐工作多困擾于國庫支付下的資金結算效率低下與繁瑣。國庫集中支付單一的支付方式，是現代信息化條件下資金支付手段的倒退，實際上是改革理念的前瞻性與實際工作的僵化性矛盾的體現。

三、改進策略

高校因自身財務特征而使其在執行國庫集中支付中遇到的困難，有些可通過提升管理水平消除，有些則需要財政、銀行與高校相互協調溝通共同解決。

（一）強化高校預算管理，推進預算精細化

充分認識高校預算的地位與作用，嚴格經費審批權限與程序。高校預算編制應當讓相關部門共同參與，成立預算管理組織；區分基本支出和項目支出，細化支出項目，采用零基預算為主、滾動預算為輔的科學預算編制法；改變上報省預算與學校預算兩張皮的傳統預算管理做法與觀念，實現上報省預算與學校預算的有效對接。

（二）解決分校區劃款和資金歸墊問題

對于分校區劃款，財政應該根據實際情況，對異地校區設置零余額賬戶，按預算劃撥額度；對同城分校區，采取備案分校區賬戶，允許向已備案賬戶劃款。對于向基建賬戶劃款，采取備案基建賬戶，允許按照基建預算向已備案基建賬戶劃款。

由于高校收入的季節性和資金劃撥的周期性，在短時間內資金歸墊還將存在。財政可以采取按照高校事業費預算的一定比例，向高校預撥經費，年終據實結算；也可根據高校備案歸墊項目與歸墊額度，允許在備案的項目和額度內進行歸墊。

（三）打通國庫與商業銀行“壁壘”，實現國庫集中支付網上銀行結算

出于資金安全等因素考慮，目前網上銀行不支持國庫集中支付結算業務。國庫集中支付背景下，運用先進的財政收付信息系統，改進國庫服務手段，進而提高國庫支付效率工作。財政部門、經辦銀行和高校應當共同構建“財政—金融機構—預算單位”三位一體的財政資金支付結算模式，實現財政額度網銀結算，解決現行國庫支付的“瓶頸”。如蘇州大學會同財政和商業銀行開發了“網上銀行國庫集中支付系統”；貴州省在行政單位推行網上銀行國庫集中支付結算業務，這些有益的實踐已成為可借鑒的經驗。

此外，財政積極推進“公務卡”結算也是提高額度支付效率的有效方式。一方面各高校可以分步驟推進公務卡結算；另一方面財政應積極擴大公務卡消費目錄以及公務卡透支額度。

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