高校實施績效預算的過程及有效途徑

武迎春 楊梅菊

【摘 要】 文章在論述績效預算管理思想及其發展的基礎上，宏觀探討了高校實施績效預算的過程，提出了現階段高校實施績效預算的途徑，以期為高校順利實施績效預算提供有益借鑒。

【關鍵詞】 高校； 績效預算； 有效途徑

我國傳統預算管理重在支出控制，通過對投入的逐項明細規定，實現對資金使用的合規性控制，預算執行者的責任就是嚴格遵守這些規定及與其相關的規章制度。雖然這種預算模式在過去很長一段時間內為我國高校的預算管理起到了積極的作用，但隨著社會和高校的發展，這種只重支出不問結果的預算管理模式日益顯露出諸多弊端。

一、績效預算的管理思想

績效預算是在借鑒、吸收企業管理經驗的基礎上，逐漸形成的一種以目標為導向，以項目成本衡量為基礎，以業績評估為核心，以績效分配為依據的預算管理模式。與傳統預算相比，它是以績效而不是以控制為管理核心，是以績效目標而不是以各種規章制度為約束手段，是以“績效責任”換取“管理自由”，從而為管理系統注入新的活力，賦予了管理者更大的自由發揮空間。同時它將績效與資源分配聯系起來，把績效考核的結果作為資源分配的重要參考依據，在組織管理中形成了有效的激勵機制。

另外，績效預算還包括兩個非常重要的部分，即戰略計劃和績效評估。在制定績效預算時，首先要確定戰略計劃，并且在戰略計劃的基礎上制定業績目標、設計衡量方法，為績效預算提供編制基礎。績效評估是在戰略計劃之后，主要包括三方面的內容，一是對預算項目的預先評估，為確定預算項目和預算資金金額提供科學的參考依據；二是對預算的執行情況進行監督，保障預算的順利執行；三是對預算最終的執行效果進行評價，為下一輪的預算分配提供客觀科學的依據。

二、績效預算的發展階段

根據績效預算中“績效”不同層面的含義，可將績效預算改革分為四個發展階段：條目預算、項目預算、產出預算和結果預算，同時這也是績效預算發展必經的四個階段。

（一）條目預算階段

該階段追求節約績效，使用的方式是對預算實施條目控制，并輔之以完善的內部管理和外部控制制度，評價重點是部門對財經紀律的遵從性。

（二）項目預算階段

該階段追求資金效率，主要任務是制定有效的政策并確保政策與預算之間有效聯系，達到有效控制資源，體現政策優先的目的。

（三）產出預算階段

該階段關注資金的效率和有效性，主要任務是在項目預算完善的基礎上，通過適度放權、切塊預算、組織流程再造以及績效合同等措施激勵部門管理者發揮管理才能，更好地體現政策的導向性，建立部門績效管理體系。

（四）結果預算階段

該階段關注預算支出的效果和影響，并發展為全面績效預算管理，即實現從成本到結果的全程管理，對預算的績效評價結果作為下一輪預算安排的重要參考依據。績效評價重點強調以“結果”為中心的節約、效率和有效性。

但必須說明的是，績效預算改革雖是按照上述四個階段順序進行，但這四個發展階段也不是離散存在、跳躍發展的，在預算發展的某個階段，可能同時存在幾種績效預算特征和形態，這與高校和政府的改革步驟和進程密切相關。

三、高校實施績效預算的過程

績效預算是建立在績效管理基礎上的新的預算管理方式，高校要實施績效預算，其過程必定是循序漸進的，不可能一蹴而就，筆者認為需經過以下三個過渡階段。

（一）從傳統預算到項目預算階段

在這個階段，傳統預算中對部門明細科目的支出規定被打破。高校在制定績效預算時，首先要考慮該部門在整個高校發展戰略中所處的位置、明確各個部門應承擔的任務；其次是要思考為完成這項任務，該部門主要應提供哪些項目，每個項目的目標又是什么；最后為了審核這些項目的完成質量和效率，必須對其進行核算和績效評價。因此，在這種模式下，現階段高校傳統預算中的人員經費和公用經費以及其他投入都逐步歸結到各個項目中。

隨著上述幾個步驟的實現，傳統預算逐步過渡到了項目預算，各個部門也建立起了對績效評價的基礎框架。

（二）從項目預算到產出預算階段，將績效預算推進到整個部門

在這個階段，在確立部門項目和對各個項目進行績效評估和報告的基礎上，將績效評估推進到高校的各個部門以致整個高校，以整個部門的產出績效作為衡量部門預算執行情況的指標。

（三）從產出預算階段到結果預算階段，將績效與預算分配緊密聯系起來

這個階段在實際操作中是最難的。因為預算的分配實際上是高校政策確定的過程，而只有那些獲得批準的預算項目才得以推行。由于這個過程很大程度上受高校管理層主觀因素的影響，以及高校內部各部門之間的協調，因此很難按照項目績效評估的先后順序進行預算的分配。也就是說理想化的績效預算很難在現實中存在。這并不代表績效預算的推行缺乏實踐基礎，高校績效預算的實施雖然不能達到理想狀態，但它的實施使管理者對高校資源的配置有了更科學、更客觀的參考依據，這與傳統預算相比，已經是一個很大的進步。

四、現階段高校實施績效預算的有效途徑

目前，高校預算管理已對某些專項實施了績效預算，但從整體來看仍處于條目預算階段，在高校全面推行績效預算、實現績效預算的編制制度還需一個過程。因為現階段還存在諸多障礙，主要有以下兩個方面：一是高校原制度環境的障礙，主要體現在機構設置龐雜，集權與分權關系難以協調，現有人事管理制度的限制等方面；二是高校目前實行的是對資源投入的控制功能較強的收付實現制，而績效預算的真正實現需以權責發生制為基礎，這是因為相對于收付實現制而言，權責發生制通過計提固定資產折舊和反映一些長期項目和或有債務信息，能夠準確、全面地反映高校在一個時期內提供的產品和服務所耗費資源的成本，從而更好地將財務確認的成本與預期的績效成果進行配比，實現效率目標。

但是，并不是因為存在這些障礙，績效預算在高校就寸步難行。在逐步掃清障礙的同時，高校真正可以做到的就是在完善現有預算管理的基礎上，采取恰當有力的措施將績效預算中績效管理的思想逐步運用到高校管理的各個方面，為更高層次的績效預算在高校實施奠定基礎，鋪平道路，主要從以下幾個方面考慮：

（一）完善條目預算管理

現階段高校基本上仍處于條目預算階段，預算管理仍存在諸多問題，如預算內容不完整、預算編制細化程度不高、控制程度有限、透明度不夠、預算收支科目劃分不科學等等。因此要積極采取相應的措施強化條目預算的管理。

（二）重點施行專項資金績效評價，逐步擴展到基本支出范圍

完整的預算績效評價包括項目、部門和單位三個層次的績效評價，而項目的績效評價是啟動預算績效評價工作的一個合適的突破口。因為高校專項資金用于高校特定項目建設和實施，其所涉資金的金額一般都比較大，因此從專項資金管理環節下手，是探索高校績效預算管理的重要途徑；然后再逐步擴展到基本支出范圍，但評價的重點還是資金的節約和提高資金的支出效率。因此，高校預算績效評價工作應由易到難、由簡到繁，從中取得經驗和相關數據，再由點到面，積累并擴大數據信息，逐步形成適合各類不同支出的預算績效評價所需要的指標體系并在工作中把握好改革推行的節奏，不斷加以完善。相對完善的項目績效評價指標體系的形成則意味著該類項目的績效評價工作已提升到了一個較高的層次，這就為部門預算績效評價和單位預算績效評價奠定了堅實的基礎。

（三）探索構建以責任中心為基本單位的績效預算管理機構，實施目標責任制管理

高校的目標責任制管理就是將高校的教學、科研、行政等各項工作目標責任分解到院（系、所）、機關等校內各二級單位，通過一定的考核和激勵措施，充分調動各二級單位完成工作目標的積極性，以保證高校整體目標的實現。

高校應成立由高校決策小組領導的績效管理委員會，根據工作目標任務下設若干個責任中心：比如可以根據高校業務性質不同設置教學科研型責任中心、職能管理型責任中心、后勤保障型責任中心和經營型責任中心，這些責任中心還可以進一步細分，以保證它們各自所承擔的經濟責任的落實。各責任中心管理者對內部預算享有充分自由，對各責任中心責任履行情況的績效評價作為確定各中心下一輪預算分配的重要依據。

對責任中心的績效預算管理同樣需要一個由點到線再到面的過程，即將高校專項經費的預算管理作為突破口，從某類專項經費到全部專項經費，再到責任中心，最后發展到整個高校。

（四）廣泛引進市場競爭機制，為績效預算逐步實施奠定基礎

績效管理的一個很重要方面就是通過引進競爭機制，提高產品質量和服務效率。例如：高校基建工程通過競爭承包、招標等方式來實現，所有的部門包括私人部門均能通過競爭來獲取承辦的權利，這樣就為學校節約了大量建設資金，提高了基建項目預算的績效。

同時應該注意到績效預算中的績效管理思想不僅體現在財務上，它更體現在高校管理的各個方面，如目前市場導向的高校畢業生就業機制已初步形成，這就要求高校要用市場的機制和眼光、用改革和發展的思維來解決高校畢業生的就業問題，要充分借鑒企業“以銷定產、以銷促管”的管理理念，開拓高校招生和就業工作的新局面。

值得注意的是，近幾年國內一些高校在本科生招生培養計劃中引入了一個做法，即先按大類招生；然后再分專業。該做法在一定程度上提高了考生對自己人生規劃的認知把握能力，同時也意味著高校中不受考生青睞的專業今后將面臨淘汰。這種做法通過引入市場因素在培養實用型人才上是一種非常有益的嘗試，值得推廣。

（五）遵循“績效”發展規律，適時引入相應績效層次上的績效預算，擴展績效評價實施范圍

根據績效預算的發展規律，高校的績效預算改革必然是將按照條目預算、項目預算、產出預算、結果預算的形式順序實施、漸進改革，逐步獲取預算支出的節約、效率、有效性和資金價值收益。

因此，高校應綜合考慮所處外部和內部環境的變化，根據高校自身的實際情況適時引入相應績效層次的績效評價信息，同時適時擴大績效預算的實施范圍，以促進高校績效預算向更高層次發展。

【參考文獻】

[1] 王進杰.政府績效預算管理改革研究[M].中國財政經濟出版社，2009.

[2] 張友棠.大學財務預算與績效評價研究[M].武漢理工大學出版社，2008.