我國高校績效預算管理的實現路徑研究

王紅衛

【摘 要】 將績效預算引入高校對我國高校預算管理具有重要的意義。文章在分析高校預算管理存在的績效預算管理意識淡薄、預算編制程序不科學和缺少預算管理評價體系等問題的基礎上，提出了樹立績效預算管理新理念，設立績效目標，重視制度建設，建立績效預算組織管理和執行體系；建立正確的部門績效預算，將預算管理工作與各部門的考核和獎懲相結合等完善高校績效預算管理的思路。

【關鍵詞】 高校； 績效預算； 部門預算

一、引言

預算管理是高等院校（以下簡稱高校）財務管理的一個重要組成部分，它利用預算對高校辦學過程中的各種資源進行分配、控制與考核，有效地組織和協調各項辦學活動，完成既定的辦學目標。當前，我國高校發展的經費需求與有限教育資源供給存在突出矛盾，高校內部的資源配置效率低，傳統的預算管理模式已經難以解決目前高校普遍存在的教育經費不足及使用效益不高等問題。我國高校急需一套以預算為主線、以績效為核心，科學的預算制度來對高校有限的資源進行合理配置，實現預算管理與績效管理的有機結合（即績效預算管理模式），真正提高高校預算管理水平和資金使用效益。

二、我國現行高校預算管理模式的弊端

當前，我國高校預算管理過程中普遍存在績效管理意識淡薄、預算編制程序不科學和缺少預算管理評價體系等一系列問題，具體表現在以下方面：

（一）高校預算管理重視投入而忽視產出

現階段高校預算管理普遍采用零基預算，它在運行過程中普遍存在輕視成本核算，缺乏效益觀念的現象。預算資金在各院（系）、部門之間進行分配時，只考慮學院人員和學生規模因素，并沒有考慮各部門的績效情況，只注重投入而不注重高產出，其結果是預算編制粗糙，控制不強，執行效果不佳。

（二）預算編制缺乏規范性與科學性

在編制程序方面，許多高校財務部門并未與經費申報單位進行充分溝通、協調和反饋，沒有組織專人按單位工作內容、業務量大小及性質進行深入調研、分析；在編制方法方面，多采用“基數加增長”的粗線條估算方法，在對下屬預算單位的指標基數分配確定時，缺乏量化分析與科學論證；在編制內容方面，對下屬諸多學院、系部、處室日益增加的多渠道創收收入和相應的支出并未全部納入學校綜合預算之中，使之脫離了預算監管；在預算編報方面，有的高校沒有細化各支出項目，有的缺乏定員與定額指標。

（三）預算管理缺乏績效評價體系

許多高校缺乏預算管理評價體系，無法衡量教職工的工作努力程度。缺乏有效的預算管理激勵機制，缺乏有效的獎懲措施，勢必造成各學院（系）、部門各級預算執行單位效益意識薄弱，對資金投入帶有盲目性和隨意性。各級單位領導層更多注重的是對下撥資金的分割，而忽視了對結果的評價，各單位忙于追加、爭奪資金，財務部門忙于平衡，對資金一撥了事，無力跟蹤查效，使資金利用效率低下，部門之間資金矛盾加劇。

三、實現我國高校績效預算管理的路徑選擇

高校績效預算改革是一項十分復雜的系統工程，涉及面廣、技術性強，不僅需要理論上突破，更需要在實踐中探索。我國實現高校績效預算的路徑是一條為績效預算的實現提供各種支持的路徑。筆者認為，應當從以下六個方面入手，深化我國高校績效預算改革。

（一）堅持把全新的績效理念作為預算績效管理的堅實基礎

加強預算績效管理工作不可能一蹴而就，這就要求首先要牢固樹立績效理念，進一步提高思想認識。無論是財政與部門（單位）之間，還是財政內部處（科）室之間，須達成同向思維，牢固樹立“使用財政資金必須講究績效”的理念，在編制、安排和使用財政資金過程中，始終堅持“績效優先”的原則，將績效理念貫穿于預算管理全過程。一是樹立以戰略計劃引導資金分配的理念。二是樹立“全員參與、全員理財”的預算管理理念。要激發高校全體教職工的熱情，他們是財務預算的主體，只有發揮其積極性、創造性，將“被動執行”轉變為“主動參與”，才能真正提高財務管理的績效。三是充分利用新聞媒介、報刊雜志、網絡等工具廣泛宣傳績效理念，形成良好的外部工作氛圍。

（二）堅持把績效目標作為預算績效管理的重中之重

預算績效管理體系包括制定明確、合理的績效目標，建立科學、規范的評價指標體系，對績效目標的實現程度及效果實施評價，并把績效評價與預算編制與管理緊密結合起來。績效目標是預算績效管理體系構建的首要環節，是績效預算管理運行的基礎條件，是安排財政資金的重要依據。整個目標體系包括學校的總體戰略目標與各部門的目標。按照“目標管理方法”，首先將學校總體戰略發展規劃設定為總目標；其次，圍繞學校總體目標制定各學院、各職能處室詳細工作計劃并將之作為分目標；最后，根據分目標編制、申請預算。

（三）堅持把制度框架構建作為預算績效管理的根本保障

外生制度與內生制度的協調統一是高校績效預算管理高效運行的前提條件。一是依“法”治校。通過建立健全相關法律法規，建立學校內部管理辦法，建立目標考核標準和崗位職責，構建起績效預算管理的外部約束。二是樹立良好的“學校文化”。要體現“人本思想”，把自發意識轉化為自覺行動。三是實現“他律”和“自律”的有機結合。制度建設“兩手抓，兩手都要硬”，做好兩種制度的互相支撐與協調發展。

（四）堅持把組織管理體系作為預算績效管理的組織保障

合理高效的組織結構是高校績效預算管理活動得以實施的重要因素。作為預算政策制定和預算資金分配的職能部門——財務部門，應會同教學、科研、資產、后勤部門，科學設定績效預算管理的流程，密切配合，科學協調，構建起高水平的高校預算管理團隊。筆者建議，各高校應建立起層次分明的績效預算組織管理和執行體系，具體如圖1所示。

（五）堅持把實施部門預算作為高校預算績效管理的關鍵環節

部門預算的編制是高校預算管理的重要步驟。各高校應按照校內職能部門管理權限將學校預算劃分為不同預算級次，實現分類、分項管理。各級部門以戰略規劃總目標為基礎，確定部門目標，編制部門預算草案，并與預算管理委員會簽訂績效合同來明確績效目標。部門績效預算對預算支出按照部門和支出項目進行分配，它能夠明確清晰、細致地反映部門的具體職能和各項支出的具體用途，對加強支出管理十分有利。

（六）堅持把績效考核與評價作為預算績效管理的著力點

預算績效考評是一種全新的預算支出管理模式，它以“支出結果”和“追蹤問效”為導向，以定性分析與定量評判為手段，對經費支出產生的效果及其影響進行評價。預算績效考核包括對經濟效益、社會效益和項目投資評價三個方面。績效指標應按照短期效益與長期效益相結合、定量和定性相結合的原則來設定。績效評價的順利實施必須要建立一套科學合理、行之有效的評價方法、評價標準和評價體系。同時，各高校應建立起績效考核評價的領導組織機構，建立合理的績效預算獎懲體制，充分運用績效預算考核結果，與評先選優和獎金補貼相掛鉤，與職稱晉升和職務聘任相掛鉤，促進績效預算質量的大幅度提高。

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