我國高校預算管理現狀及對策建議

王明吉

【摘 要】 隨著我國高等教育事業的快速發展，高校資金管理問題日益突出。如何合理配置高校經濟資源，提高高校資金使用效益，成為當前高校財務管理研究的熱點問題之一。文章在對我國高校內部預算管理現狀進行判斷的基礎上，分析了其存在的問題，并提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】 高等學校； 預算管理； 績效預算

預算管理是高校財務管理的中心內容，科學的預算管理是保證高校各項事業順利發展的基礎和前提。我國教育體制改革的不斷深化，對高校預算管理提出了更新更高的要求，迫切要求高校預算管理適應新形勢發展需要，不斷提高資金運用效率。

一、我國高校預算管理現狀

（一）預算管理體制

高校預算管理體制是高校財務管理體制的核心，是財務管理體制的主導環節，在資源配置中發揮著主導作用。我國《高等學校財務管理制度》規定：高等學校實行“統一領導、集中管理”的財務管理體制；規模較大的學校實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制。與此相應，我國高校預算管理體制大致有三種：一是學校統一領導，集中管理，院系基本沒有預算自主權；二是學校統一領導，集中與分組管理相結合，院系享有較大預算自主權；三是學校統一領導，分級管理，院系享有完全預算自主權。據首都經濟貿易大學許江波等調查，上述三種情況分別占30%、60%和10%。

（二）預算管理模式

從機構設置方面來看，只有半數高校設有專門的預算委員會或財經委員會進行預算論證，近一半高校未設置專門的預算編制機構，由學校財務部門編制，收支預算編制缺乏量化分析和科學論證；從編制方法來看，大部分高校沒有運用“零基預算法”，仍采用傳統的、相對落后的“增量預算法”，即在預算編制中參考以前年度預算執行情況，以上年度收支為基礎，根據預算年度事業發展計劃和任務大小，以及當年收支增減因素來確定年度預算；從預算編制方式來看，大部分高校采取部分切塊歸口編制，部分高校采取財務直接匯總平衡編制，還有少數高校采取切塊歸口編制。

（三）預算管理內容

全面預算管理應包括業務預算、資本預算、籌資預算和財務預算。業務預算是反映預算期內高校可能形成現金收付的教學科研活動的預算，由學費收支預算、部門費用支出預算、薪酬預算、科研經費收支預算等構成；資本預算是高校在預算期內進行資本性投資活動的預算，由固定資產購置預算和在建工程預算構成；籌資預算是高校在預算期內需要新借入的長短期借款、對原有借款還本付息的預算；財務預算主要以現金預算、預計資產負債表等形式反映。從目前高校預算編制涵蓋的內容來看，大部分高校僅對收支進行預算，只有少數高校對收支和現金進行預算，幾乎沒有高校預算能涵蓋收支、現金和資產負債表等所有內容。

（四）預算管理控制

我國高校一般都建立了預算管理控制制度，財務部門對各單位實行預算指標總額包干，即控制各單位經費總額，各單位財務支出也建立了“一支筆”簽字制度。在會計核算軟件中，對費用支出類科目加入了內部控制的功能，限時可以查看經費指標限額及余額情況，當費用支出超出預算指標限額時系統會自動提示拒絕報銷。但從預算執行過程來看，高校基本沒有建立相應的跟蹤、分析和評價制度，也很少對各單位預算資金的使用效益進行正確、完整的評價。由于財務預算中缺少明細支出項目，因而財務部門在審核時并不嚴格，只要不超過預算指標就可報賬。各單位經費不足時向學校財務部門申請追加，學校財務則視情況動用預留經費全部或部分給予支付；各單位預算經費結余則結轉以后年度使用。

（五）預算管理考核

預算管理考核是對預算執行效果的評價過程，是學校對預算執行人實行的一種有效的激勵和約束形式。通過預算考核，可以衡量有關預算目標的實現程度，分析預算編制中存在的問題，為下期預算編制提供借鑒。同時，考核結果也對執行者的業績評價提供了重要依據，可以增強管理者和執行者的成就感和組織歸屬感。從目前情況來看，我國高校真正實施預算考核的較少。據許江波等的調查，20個受調查的高校中有13所高校表示不進行校內預算考核，占65%；在開展校內預算考核的7所高校中，也僅就預算績效的某些方面進行考核。

二、我國高校預算管理存在的問題

（一）預算管理思想總體站位不高

預算管理是功能強大的高校發展戰略的執行工具，而不是單純的約束工具。高校預算要服務于學校發展目標，是為完成各項教學科研計劃而進行的資源配置的財務表現。因此，預算管理是高校發展目標、行動計劃、財務預算三者的融合。財務預算既與高校長期戰略相連，又是高校短期計劃的具體體現，但是目前我國多數高校預算的編制只重視當前情況，沒有將預算管理工作和學校總體目標及各院系和職能部門目標結合起來，而是就預算編制預算；另一方面，也沒有將預算管理和資產管理結合起來，沒有將預算管理和學校目標責任制結合起來，導致有限的教育資源沒有得到最優配置，沒有發揮其最大效率。

（二）預算管理體制未突出財權配置

高校預算是高校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支，是高校日常組織收入、控制支出的依據，也是一個高校的規模和事業發展方向的綜合反映。預算管理體制是教育管理體制的重要組成部分，它解決的是高校的財權配置問題，其核心內容是預算管理權限的劃分。財權配置是財權在各種行為主體之間的分配行為，要求高校在財務預算管理中充分體現財權與事權相結合的原則，財權必須服從事權，但是我國多數高校預算體制未突出財權配置這一核心思想，將教學和科研等事權下放給學院，而財權卻主要集中在學校，權責不對等，不利于發揮院系預算管理的主動性和創造性。

（三）預算收支的資金范圍不全面

根據綜合預算編制要求，高校財務預算應該囊括學校全部收支。作為高校預算管理的主體——學校層面的資金收支基本納入了預算管理，但各院系和其他職能部門的資金收支并沒有全部納入學校的預算管理范圍。隨著高校資金來源日趨多元化，各院系和其他職能部門多渠道取得的收入多處于“體外循環”狀態，從而脫離了預算監管，如各單位培訓收入、專項委托經費收入、橫向科研項目經費收入、接受捐贈收入等等，成為各單位“小金庫”收入的主要來源，產生各種問題或形成浪費，甚至滋生腐敗。

（四）預算編制方法缺乏科學性

我國很多高校預算仍采用“增量預算法”。運用增量預算法必須具備的前提條件，一是現有的業務活動是企業所必需的；二是原有的各項業務都是合理的；三是增加費用預算是值得的。這種預算編制方法簡便、容易操作，但是這種方法往往缺乏針對性、靈活性、系統性，不利于控制成本或提高效率。因為增量預算法以前期預算的實際執行結果為基礎，而前期預算中往往存在著一些不合理因素，加之預算期情況發生變化，會導致預算的不準確。同時，也容易使各單位養成資金使用上“等、靠、要”的思維習慣，滋長預算分配中的平均主義和簡單化，相對保護了落后，不利于調動各部門增收節支的積極性。

（五）預算執行控制和考核制度不完善

盡管各高校對預算管理的重要性認識不斷加深，預算編制水平總體不斷提高。但多數高校缺乏有效的預算執行監督機制，預算執行控制的責任劃分不明確，沒有建立預算執行臺賬，資金支付和預算外資金管理弱化，績效分析與經營預警控制體系尚未建立，預算執行控制乏力；另一方面，真正實施預算考核的高校較少，即便是開展校內預算考核的高校，也未建立起一套涵蓋預算管理全過程、充分體現績效評價3E原則的指標體系，缺乏應有的激勵機制和懲罰措施，績效考核和薪酬體系未能實現對接，使考核工作流于形式。未進行預算考核的主要原因，一是預算考核涉及到各方利益，阻力較大，僅靠財務部門難以推行；二是預算考核指標體系設計難度較大，有些難以量化，不好進行考核。

三、完善我國高校預算管理的對策建議

（一）樹立全面預算管理思想

高校預算管理是一項復雜的系統工程，它整合了預算編制、審批、發布、調整、控制、分析、考評等預算管理功能，具有全員、全額、全程的特點。“全員”要求學校全體員工都要積極參與預算管理，增強預算透明度，將預算目標層層分解，讓所有教職員工都感受到學校發展目標的實現人人有責，都要樹立“成本—效益”意識；“全額”是指預算金額的總體性，不僅包括日常業務預算，還包括長期投資預算、籌資預算和財務預算；“全程”是指預算管理流程的全程化，既要重視預算編制和匯總的科學性、預算指標下達的通暢透明性，更要重視發揮預算管理的權威性和對經營活動的指導作用，加強預算的執行和監控、預算的分析和調整、預算的考核與評價。通過全面預算實施，可以將學校發展戰略目標具體化，使各部門的工作協調一致，控制日常教學、科研、基建等活動順利進行，也為考核各部門工作業績提供了標準。因此，高校預算管理必須樹立全面預算管理思想。

（二）全面推行績效預算管理

高校績效預算管理是高校績效管理的重要組成部分，是以高校戰略目標和任務為導向，以項目管理和辦學成本為衡量的一種評價體系，將收付實現制改為權責發生制，并進行成本核算。績效預算管理具有戰略性、資源優化配置性、系統管理性、業務活動導向性等特征。《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要“改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系。”《國家教育事業發展“十二五”規劃綱要》也要求“建立經費使用績效評價制度，加強重大項目經費使用考評”。高校實施績效預算管理，有利于為管理層提供準確的決策依據，實現教育資源的合理配置；有利于對高校財務狀況實施有效監控和宏觀管理，提升高校整體制度環境；有利于充分調動各部門工作的積極性，進一步提高辦學水平。因此，高校應健全績效預算組織機構，配備專門人員，履行績效管理職責。

（三）實現預算管理體制動態化

根據財權與事權相結合的原則，高校預算管理體制可以分為集權型、分權型和折中型三種。集權型預算體制比較適合于規模較小、事權主要集中在學校層面，院系只負責具體執行的高校；分權型預算管理體制比較適合于規模較大、事權主要集中在院系層面，學校只制定重大決策的高校；折中型預算管理體制比較適合于規模中等、事權分散，具體執行分別在學校和院系兩個層面的高校。高校發展所面臨的環境是瞬息萬變的，其自身的規模、內部管理方式等也在不斷發生變化，因而高校預算管理體制不能是一成不變的，應隨著自身的發展以及各種環境的改變，不斷創新預算管理體制，使之保持最佳狀態，發揮最大效能。

（四）采取“零基預算”編制方法

2012年4月1日起施行的修訂后的《事業單位財務規則》規定，“國家對事業單位實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用的預算管理辦法”。高校編制預算采取“零基預算”的做法，即參考以前年度預算執行情況，根據預算年度的收入增減因素和措施，以及以前年度結轉和結余情況，測算編制收入預算；根據事業發展需要與財力可能，測算編制支出預算。這種預算管理模式充分體現了市場經濟條件下高校財務管理的特點，實現了從單一財政撥款支出預算到包括事業收入、經營收入、捐贈收入等多元化、多渠道收入籌集教育資金的綜合財務預算的過渡。

（五）加強預算控制與考核

要建立科學完整的預算控制體系，引入跟蹤審計，對預算執行情況進行追蹤、分析、問效，實施實際監控，發現并及時處理發生的各種問題，確保預算目標的實現；要建立健全預算考核及獎懲制度，完善預算執行指標評價體系，將預算執行結果的考核納入各院系（部門）業務考核范疇。對在預算編制和執行過程中，由于故意或者過失導致預算績效管理未達到相關要求，以致資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的單位及其責任人員實行績效問責。為此，需要全體教職員工了解學校的預算情況，監督學校預算的實施，并知道預算執行結果與自己的工作業績以及所受獎懲之間的關系，使預算管理成為調動全體員工工作積極性的重要手段。

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