海西城鄉(xiāng)一體化進程中小城鎮(zhèn)建設的思考

李秋菊

黨的十七大提出兩個重要的戰(zhàn)略部署：形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化與小城鎮(zhèn)建設是密切相關的兩個重要戰(zhàn)略部署，在城鄉(xiāng)一體化進程中，高度重視小城鎮(zhèn)的地位。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。近年來海西一州委州政府認真貫徹黨的十七大精神。把小城鎮(zhèn)建設作為我州推進城鄉(xiāng)一體化中的一項中心工作來抓，按照科學規(guī)劃、合理布局、政策引導、有序推進的原則。不斷加快小城鎮(zhèn)建設步伐，為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮了示范作用。

一、海西小城鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀

（一）科學制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

海西州在小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展過程中，始終高度重視規(guī)劃的編制工作，始終牢牢把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一主線，將加快村鎮(zhèn)建設作為推進農村牧區(qū)城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的重要抓手，堅持合理規(guī)劃，強化政策扶持，著力推進產業(yè)發(fā)展與村鎮(zhèn)建設的良性互動。在規(guī)劃的制定過程中，堅持因地制宜，突出優(yōu)勢，合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展定位。在加快村鎮(zhèn)建設的過程中，海西州主要在四個層次上強化規(guī)劃工作。第一層次是編制了海西州域總體規(guī)劃。第二層次是修編完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。第三層次是編制城鎮(zhèn)基礎設施專項規(guī)劃。按照“村莊集聚、環(huán)境優(yōu)美”的思路，海西州到2011年基本完成了全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設規(guī)劃的編制工作。

（二）有序推進小城鎮(zhèn)各項基礎設施建設

在實施小城鎮(zhèn)建設過程中，海西堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，始終做到認真落實規(guī)劃，突出各階段工作重點，分步有序地推進小城鎮(zhèn)建設工作。

一是城鄉(xiāng)一體化路網建設工程。實施過境公路和高速公路連接線建設，完善一級公路。

二是城鄉(xiāng)一體化公交工程。城鄉(xiāng)公交通達率達170個（總204個），以連村通組道路建設為重點，進一步縮小城鄉(xiāng)空間距離。

三是城鄉(xiāng)一體化電網工程。我州目前已經實行城鄉(xiāng)電網同網同價。廣大農村牧區(qū)電力網絡設施較為完善。

（三）不斷拓寬小城鎮(zhèn)建設投融資渠道

一是加大州和縣市兩級財政對重點基礎設施建設的投入。2010—2011年，州級財政每年安排1.8億元用于城鄉(xiāng)道路硬化工程：2010—2011年州和縣市兩級財政共安排1。28億元用于城鄉(xiāng)供水一體化工程建設；2011年州財政用于新農村建設和村莊整治的建設資金達1.23億元。

二是做好經營城鎮(zhèn)的文章。本著經營城鎮(zhèn)的思路，海西將收益的大部分土地出讓金投入到城鎮(zhèn)基礎設施建設。同時州政府全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)出讓土地的凈收益，用于小城鎮(zhèn)基礎設施建設。

三是堅持走市場運作、多元投資的道路。海西將強化市場觀念和競爭意識，建立多渠道、多元化、全方位的小城鎮(zhèn)建設投資融資機制，通過存量資產轉換、出讓公共設施經營權、財政貼息貸款等途徑，廣泛吸收社會投資，籌措小城鎮(zhèn)建設資金，以緩解小城鎮(zhèn)建設資金短缺的問題，加快水、電、路、氣、通信設施和污水處理等基礎設施建設。

（四）切實加強小城鎮(zhèn)的綜合管理

建設與管理并重，是海西州始終堅持推進小城鎮(zhèn)建設的重要原則。在2009年，格爾木市改革了城市管理體制，成立了城市管理委員會及辦公室，負責城市的長效管理工作。在此基礎上，于2010年在城管辦的基礎上組建了市行政執(zhí)法局以進一步明確執(zhí)法主體和加大管理力度。同時德令哈市也于2010年組建了城市行政管理局，進一步明確了執(zhí)法主體和加大了管理力度。

（五）海西小城鎮(zhèn)建設中存在的不足

在肯定成績的同時，我們也應當看到由于受各種條件的制約，海西小城鎮(zhèn)建設仍存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在：

一是整體建設速度較慢。發(fā)展不平衡。格爾木和德令哈兩市城區(qū)周邊及國道重點城鎮(zhèn)建設較快，西部集鎮(zhèn)建設受地理環(huán)境、交通等因素限制，建設速度較慢。

二是產業(yè)建設慢，支撐不夠充分。部分集鎮(zhèn)缺乏支柱性產業(yè)，城鎮(zhèn)就業(yè)能力不夠，難以發(fā)展壯大。

三是配套建設力度不夠。公益性投資比較少，公共基礎設施不夠完善，城鎮(zhèn)功能缺位。

四是文化特色不夠明顯。大部分城鎮(zhèn)建設趨于雷同，建筑設計和風格沒有品牌和特色，沒有體現(xiàn)地域、民族、民俗文化特色。

二、推進海西小城鎮(zhèn)化建設的總體思路及目標

（一）推進海西小城鎮(zhèn)化建設的總體思路

今后一個時期，加快推進海西城鎮(zhèn)化建設的總體思路是：必須堅持“規(guī)劃先行、基礎立鎮(zhèn)、產業(yè)強鎮(zhèn)、重點示范、突出特色”方針，把小城鎮(zhèn)建設作為落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本方略和著力點，努力推進小城鎮(zhèn)發(fā)展由傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式轉變、由外延擴張向內涵提升轉變、由加快發(fā)展向又好又快發(fā)展轉變，使之整體布局更加合理、經濟更加繁榮、功能更加完善、特色更加鮮明、環(huán)境更加優(yōu)美、社會更加和諧。要堅持規(guī)劃指導、產業(yè)支撐、政府主導、重點突破、可持續(xù)發(fā)展原則，把構建四級城鎮(zhèn)體系作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口來抓，并強力推進，作大兩個區(qū)域中心城市，做強縣府所在鎮(zhèn)，做特區(qū)域中心鎮(zhèn)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，力爭到“十二五”末全州城鎮(zhèn)化水平達到85%以上。

（二）海西小城鎮(zhèn)化建設的目標

“十二五”時期，海西州將按照以工促農、以城帶鄉(xiāng)的方針，把實現(xiàn)公共服務均等化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標，放在新農村新牧區(qū)建設更加突出的位置，著力推進城鎮(zhèn)優(yōu)質公共服務向農牧區(qū)覆蓋，加快化解城鄉(xiāng)二元矛盾，今后應重點從四個方面加快推進城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務接軌，探索和闖出一條具有海西特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路子。

一是加快推進中心城市建設。繼續(xù)實施中心城市帶動戰(zhàn)略，加快格爾木、德令哈兩個中心城市工業(yè)園開發(fā)和住宅小區(qū)建設，逐步擴大兩市主城區(qū)面積和建成區(qū)面積，做大做強城市規(guī)模，放大人口容量，增強兩市的輻射、帶動和綜合服務功能，把格爾木建成區(qū)域性重要交通樞紐、電力樞紐和資源加工轉換中心，把德令哈建成新型高原綠洲城市和資源加工轉化基地。

二是加快推進重點城鎮(zhèn)建設。按照突出特色、強化功能、集聚人口、繁榮經濟的原則，沿青藏鐵路、109國道、315國道，加快以縣城、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點的特色小城鎮(zhèn)建設，把重點城鎮(zhèn)打造成資源開發(fā)服務型、交通物流型和農牧業(yè)服務型城鎮(zhèn)。重點建設懷頭他拉、柯魯克、諾木洪、察汗烏蘇、香日德、察汗諾、茶卡、希里溝、柯柯、新源、木里、郭勒木德、大格勒、唐古拉山、烏圖美仁、大柴旦、錫鐵山、飲馬峽、冷湖、花土溝20個具有區(qū)域經濟帶動作用的小城鎮(zhèn)。鼓勵農牧民進城定居，在農牧民安置點配建經濟適用房、廉租房，使符合政策的進城農牧民享受保障性住房待遇。加快農牧民安置新村建設，把小城鎮(zhèn)建設與農牧業(yè)產業(yè)化經營、工業(yè)、服務業(yè)發(fā)展緊密結合，加快發(fā)展工業(yè)小區(qū)和第三產業(yè)，以農牧業(yè)產業(yè)化加快推進小城鎮(zhèn)發(fā)展，以工業(yè)化加快帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展，以第三產業(yè)加快促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，加快生產要素向小城鎮(zhèn)聚集，繁榮鎮(zhèn)區(qū)經濟，增強小城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。

三是加快推進城鎮(zhèn)設施建設。以加強現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎設施建設和提升城鎮(zhèn)功能為重點，科學合理規(guī)劃城鎮(zhèn)功能分區(qū)，加快社區(qū)建設，加快舊城改造和新區(qū)建設步伐，擴大城區(qū)面積，完善城鎮(zhèn)體系架構。重點加快城鎮(zhèn)道路、供排水、污水垃圾處理、燃氣、集中供熱、公共避險等設施建設，完善公共交通網絡，加快城鎮(zhèn)園林綠化，提升城鎮(zhèn)功能和承載力，提高城鎮(zhèn)品位，改善人居環(huán)境，壯大城鎮(zhèn)規(guī)模。

四是加快推進人口城鎮(zhèn)化建設。加快深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，率先實行居住證制度，加快促進符合條件的農村牧區(qū)人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益。對已在城鎮(zhèn)務工經商、居住生活的流動人口，積極有序實行城鎮(zhèn)化轉移。加快實施農牧民創(chuàng)業(yè)促進工程，加強農民工創(chuàng)業(yè)能力培訓，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和相互銜接的社保體系，逐步實現(xiàn)農民工在住房、基本公共服務、勞動報酬及社會保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，探索具有示范區(qū)特色的城鎮(zhèn)化道路。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，形成具有海西特點的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

三、營造具有海西特色的小城鎮(zhèn)

（一）建設規(guī)劃要富有特色

“規(guī)劃是龍頭”。城鎮(zhèn)規(guī)劃應結合海西實際情況，進行科學規(guī)劃，這是實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設特色的根本保證。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制，主要可分為兩大步驟：一是總體規(guī)劃編制，是指導小城鎮(zhèn)建設活動的客觀規(guī)劃，對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，空間布局，城鎮(zhèn)職能定位和發(fā)展方向等進行宏觀指導與控制；二是建設規(guī)劃，一般稱作建設詳規(guī)，設計詳規(guī)以及有關專項規(guī)劃等，是指導城鎮(zhèn)建設的微觀規(guī)劃。城鎮(zhèn)特色的形成必須要在城鎮(zhèn)規(guī)劃有力、有效的指導下實現(xiàn)。避免短期行為，急功近利。另外，規(guī)劃工作必須要堅持高起點、富有地方特色。

（二）產業(yè)特色要鮮明

小城鎮(zhèn)建設必須有產業(yè)支撐，經濟是城鎮(zhèn)發(fā)展的動力，小城鎮(zhèn)建設應促進經濟發(fā)展，這已成為小城鎮(zhèn)建設的共同理念。但是，各地在積極擴展小城鎮(zhèn)建設規(guī)模的同時，必須思考如何依據本地資源、區(qū)位、人文、歷史、地理等優(yōu)勢條件，制定優(yōu)惠政策，積極引進人才、技術、資金，大力發(fā)展特色產業(yè)。特色產業(yè)和特色經濟才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的力量源泉。因此海西各地在制定規(guī)劃時，應做好發(fā)展特色經濟產業(yè)布局，努力建成自己帶有鮮明經濟產業(yè)特色、職能分工明確的城鎮(zhèn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導型、工礦服務型、商貿型、旅游服務型、生態(tài)保護等不同經濟類型的城鎮(zhèn)。

（三）區(qū)域特色要突出

城鎮(zhèn)特色是一個城鎮(zhèn)個性的反映，有特色和個性的城鎮(zhèn)才具有吸引人的魅力。中國五千年的文明史是中華民族最寶貴的財富。中國在城鎮(zhèn)發(fā)展歷程中也同樣創(chuàng)造出許多輝煌。有濃郁特色的歷史文化名城是向人們追述上個歷史時代的文明和城市風貌的見證。北京成功申辦奧運，其中我國的人文和眾多風景名勝、文物古跡也是申辦成功的要素之一。這說明有文化底蘊和特色的城市魅力是無窮的。

可是，綜觀當前有些地方的小城鎮(zhèn)建設，雖然發(fā)展勢頭較快，但是精品城鎮(zhèn)不多，有特色的更不多，百鎮(zhèn)一面，城鎮(zhèn)雷同比比皆是。很難從城鎮(zhèn)特色上去識別這鎮(zhèn)與那鎮(zhèn)的區(qū)別。現(xiàn)在海西州面對全國興起的小城鎮(zhèn)建設熱潮，在給自己城鎮(zhèn)特色定位時，要把當地的人文歷史、民族風情、民俗民情、地域情況等充分考慮進去，要體現(xiàn)小城鎮(zhèn)以人為本的原則，從城鎮(zhèn)建設特色上折射出海西州人的智慧之光。

（四）生態(tài)特色要鮮活

可持續(xù)發(fā)展的重要標志就是保護生態(tài)環(huán)境，營造良好的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，應該成為海西州城鎮(zhèn)發(fā)展與自然相協(xié)調的永恒主題。大城市過去所走過的誤區(qū)，在今天小城鎮(zhèn)建設中應當引以為戒。目前，就大多數小城鎮(zhèn)而言，生態(tài)環(huán)境狀況還比較好。但是必須引起高度重視，小城鎮(zhèn)發(fā)展不能重蹈一些大城市的覆轍。有些小城鎮(zhèn)有著豐厚的人文歷史，山體植被茂密，樹木蔥蘢，水面較多、較大，自然風光比較優(yōu)美，不少小城鎮(zhèn)還擁有國家級、省級的風景名勝和自然保護區(qū)，這些都應當是為營造小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境特色提供的最佳基礎。

（五）建筑特色要有文化品味

建筑是反映一個城鎮(zhèn)文化品位和風格特色的重要標志。人們把聳立著的有特色的建筑精品比喻為凝固的音樂、無聲的詩歌。無疑，城鎮(zhèn)各類建筑群體如同是向世人們展示的一部部作品，是非優(yōu)劣自有后人評說。怎樣才使海西州城鎮(zhèn)的建筑作品少留歷史遺憾，體現(xiàn)高品位的文體特色呢？

首先，要做好城鎮(zhèn)建筑特色設計定位。中國建筑文化博大精深，各種建筑風格和流派很多，城市建筑特色設計，應當邀請富有經驗的專業(yè)資質設計者，結合地方人文歷史，文化習俗，創(chuàng)作出富有區(qū)域地方建筑特色、文化韻味的設計藍圖。這樣無論是對小城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)，還是老鎮(zhèn)改造，都受到城鎮(zhèn)建筑特色設計控制與指導，合理安排布局，對建筑物的高度、體量、立面、色調，以及建筑材料的使用、施工、工程質量等進行有效的統(tǒng)一管理，確保小城鎮(zhèn)建筑特色風貌總體上統(tǒng)一協(xié)調，使人感到有魅力，有韻味。第二，城鎮(zhèn)的一條街、一條路或聯(lián)片、組團或建設活動應依據城鎮(zhèn)建筑特色的總體要求，在建設方式上實行綜合開發(fā)建設，其效果更好。第三，小城鎮(zhèn)里零星房屋建筑，同樣應依據城鎮(zhèn)建筑特色設計要求進行建設，小城鎮(zhèn)有關設計規(guī)劃部門要及時做好技術指導服務工作，讓居住在城鎮(zhèn)的人們都懂得怎樣注意把自己的城鎮(zhèn)營造得更有特色、更有韻味，讓大家都來關心、愛護有特色，高品位文化的小城鎮(zhèn)。

（作者單位：海西州建設局）