淺析瀆職侵權(quán)犯罪的成因、特點及預(yù)防對策

丁雪輝　張立納　王金利

瀆職侵權(quán)犯罪是指國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利、妨害國家機關(guān)的正常管理秩序、活動秩序，致使公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利受到侵害、國家和人民利益遭受重大損失或者國家機關(guān)信譽受到嚴(yán)重?fù)p害的行為。瀆職侵權(quán)犯罪，也被稱為是國家機關(guān)工作人員“不入腰包的犯罪”，主要包括玩忽職守、濫用職權(quán)和徇私舞弊這三種類型。2006年至2010年6月，全國檢察機關(guān)共立案查辦各類瀆職侵權(quán)犯罪案件3.8萬件4.9萬余人，這些案件共造成直接經(jīng)濟損失545億元，導(dǎo)致2.3萬余人死亡、3200余人重傷，懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪刻不容緩。

一、當(dāng)前瀆職侵權(quán)犯罪的特點

（一）瀆職侵權(quán)案件比例及涉案人數(shù)逐年上升。2005年以來，全國檢察機關(guān)共立案偵查瀆職侵權(quán)犯罪案件37745件47460人，連續(xù)5年立案件數(shù)、人數(shù)逐年增加，2009年立案人數(shù)與2005年相比增加了15.8%。在加大辦案力度的同時同步提高案件辦理質(zhì)量：2009年與2005年相比，偵查終結(jié)率從71.9%增加到78.1%，上升近7個百分點；起訴比例從56.4%增加到77.8%，上升21個百分點；有罪判決比例從40.8%增加到69.1%，上升超過28個百分點。

（二）瀆職侵權(quán)犯罪涉案領(lǐng)域廣泛。瀆職侵權(quán)犯罪涉及的領(lǐng)域日益廣泛，滲透到社會的各個領(lǐng)域，涉及黨政機關(guān)、司法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)等大多數(shù)國家機關(guān)。近年來，除了司法工作人員瀆職侵權(quán)犯罪持續(xù)高發(fā)外，行政執(zhí)法人員瀆職侵權(quán)犯罪也日益突出，有相當(dāng)一部分案件涉及安全監(jiān)管、食品衛(wèi)生、醫(yī)療醫(yī)藥、教育管理、社保資金、土地管理、煙草稽查、工商管理、交通管理等關(guān)系到國計民生的重點領(lǐng)域。

（三）瀆職侵權(quán)犯罪主體特殊。瀆職侵權(quán)犯罪的主體均為國家機關(guān)工作人員或從事國家公務(wù)的人員，這部分人通曉本單位、本部門工作涉及的法律、法規(guī)和政策，社會閱歷深、見識廣，善于鉆法律和政策的空子，比一般的職務(wù)犯罪分子具有更強的智能性。

（四）瀆職侵權(quán)犯罪與經(jīng)濟犯罪交織，并日益群體化。當(dāng)前，很多瀆職侵權(quán)犯罪呈現(xiàn)出與受賄等經(jīng)濟犯罪相互交織、相互牽連的發(fā)展趨勢，一些國家機關(guān)工作人員因循私情私利而大搞權(quán)錢交易，收受財物后怠于職守、放棄職守或濫用職權(quán)，靠出賣手中權(quán)力斂取錢財。較之傳統(tǒng)的瀆職侵權(quán)犯罪和經(jīng)濟犯罪，這種相互交織的職務(wù)犯罪危害更大，社會影響更加惡劣，發(fā)現(xiàn)和查處難度也更大。同時，在這過程中，也出現(xiàn)了群體化的特征，主要表現(xiàn)為窩串案增多，出現(xiàn)了一個部門或相鄰部門，一個環(huán)節(jié)或相鄰多個環(huán)節(jié)，一些涉案人員相互勾結(jié)、相互利用，串通勾結(jié)作案的現(xiàn)象。

（五）瀆職侵權(quán)犯罪作案手段隱蔽。瀆職侵權(quán)犯罪多發(fā)生在執(zhí)法人員履行職務(wù)的過程中，具有很強的隱蔽性和欺騙性。一方面，瀆職侵權(quán)犯罪通常掩蓋在職務(wù)行為背后，如權(quán)錢交易、暗箱操作、循私舞弊等行為，實際上就是一種職務(wù)“作弊”行為：另一方面，作為一種“不落腰包”的腐敗行為，瀆職侵權(quán)犯罪與一般工作失誤有時很難界定，容易被“失誤”或“缺乏工作經(jīng)驗”所掩蓋，因而具有很大的隱蔽性和欺騙性，難以發(fā)現(xiàn)。

（六）瀆職侵權(quán)犯罪危害嚴(yán)重。“在社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾交錯涌現(xiàn)，不穩(wěn)定因素有所增加。各種調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前人們最關(guān)心的問題是公務(wù)員的職務(wù)犯罪問題，尤以貪污賄賂犯罪為重。然而，事實上瀆職侵權(quán)犯罪對社會造成的破壞性影響遠(yuǎn)比貪污賄賂犯罪大。”據(jù)統(tǒng)計，檢察機關(guān)2003年以來查辦的各類瀆職犯罪，給國家造成的直接經(jīng)濟損失高達357.3億元。瀆職侵權(quán)犯罪造成的平均個案損失是貪污犯罪的17倍。檢察機關(guān)曾經(jīng)對1998年至2000年辦理的貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪案件個案平均涉案金額進行過比較，得出的結(jié)論是：前者的平均個案損失是15萬元，后者的平均個案損失是258萬元。據(jù)對3000余起職務(wù)犯罪案件的分析，瀆職案件平均個案損失是500萬元，而貪污賄賂平均個案案值為60萬元。在526件瀆職案件中，死亡548人、重傷344人，造成了十分嚴(yán)重的后果。

二、瀆職侵權(quán)犯罪產(chǎn)生的原因

瀆職侵權(quán)犯罪的成因是多方面的，根據(jù)當(dāng)前的客觀實際和司法實踐，瀆職侵權(quán)犯罪產(chǎn)生的原因既有觀念層面上的，也有制度層面上的。

（一）傳統(tǒng)“權(quán)力私有化”觀念的影響

瀆職侵權(quán)犯罪在實踐中具體表現(xiàn)為國家機關(guān)工作人員濫用國家權(quán)力或者不履行、不認(rèn)真履行國家權(quán)力的違反職責(zé)的行為。按照權(quán)責(zé)一致的原則，權(quán)力和責(zé)任是對等的，擁有多大的權(quán)力，必然要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而，在我們的社會文化中，官本位思想仍然很活躍，公權(quán)力的思想并未深入人心。一些封建殘余思想，如“學(xué)而優(yōu)則仕”、“千里來做官，只為吃和穿”、“權(quán)力不用，過期作廢”等等，還在大行其道。在這種社會背景下，某些權(quán)力的擁有者會把權(quán)力私有化，并將其作為尋租的工具，使權(quán)力變成一種商品。在權(quán)力被商品化的過程中，它的作用會被發(fā)揮到極致，而與它對應(yīng)的責(zé)任必然被最小化至極點，甚至為零，因為這樣才符合商品社會中利益最大化的原則。也因此，才會產(chǎn)生濫用權(quán)力和不履行、不認(rèn)真履行職責(zé)的行為。總之，權(quán)力的私有化觀念是產(chǎn)生瀆職侵權(quán)類犯罪的思想根源所在。

（二）對瀆職侵權(quán)相關(guān)法律存在認(rèn)識上的欠缺

瀆職侵權(quán)犯罪涉及43個罪名，貪污賄賂犯罪只涉及12種罪名，但貪污賄賂犯罪的知曉度、查辦力度卻比瀆職侵權(quán)犯罪大得多。這主要是因為對瀆職侵權(quán)犯罪在認(rèn)識有欠缺：一方面，瀆職侵權(quán)犯罪是國家機關(guān)工作人員在履職過程中發(fā)生的犯罪，涉及環(huán)節(jié)多，責(zé)任相對分散，使人們很容易對其社會危害性認(rèn)識不足，尤其是容易和“工作失誤”、“處理不當(dāng)”相混淆；另一方面，不少國家機關(guān)工作人員認(rèn)為只要不貪污受賄，沒有謀私利、揣腰包，就不應(yīng)以犯罪論處。再加上社會公眾特別是一些國家機關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部，對瀆職侵權(quán)犯罪的嚴(yán)重危害性，以及懲治瀆職侵權(quán)犯罪的重要性和必要性的認(rèn)知程度不高，相當(dāng)多的瀆職侵權(quán)犯罪案件被忽視、被容忍、被諒解。這些錯誤的法制觀念也是導(dǎo)致瀆職侵權(quán)犯罪高發(fā)的一個重要原因。

（三）干部管理機制與運作的弊端

盡管經(jīng)過歷次的人事制度改革，我國國家機構(gòu)臃腫，人浮于事的狀況有所改觀。但是目前，干部“能上不能下、能進不能出”的用人模式導(dǎo)致的“干好干壞一個樣”的工作評價機制依然存在。正是這樣，一些國家機關(guān)工作人員對工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，導(dǎo)致了上有政策，下有對策，工作只重數(shù)量，不重質(zhì)量，致使發(fā)生重大工作失誤，使國家、集體和人民利益遭受重大損失。比如由于某些公職人員的玩忽職守，疏忽大意，違反科學(xué)，違章蠻干，冒險施工而造成工礦企業(yè)重大責(zé)任事故；有些公職人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，沒有查明簽約對方資金情況和履行能力，就輕信對方，支付款項或發(fā)放貸款，造成國家巨額資金被騙或難以收回的現(xiàn)象；有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)，不經(jīng)調(diào)查研究和科學(xué)論證，草率決策和盲目投資，展開大規(guī)模的基建工程而導(dǎo)致國家巨款資金、資源的驚人浪費，等等。嚴(yán)重的官僚主義的存在，必然會出現(xiàn)濫用權(quán)力或不正確行使權(quán)力的現(xiàn)象，必然會導(dǎo)致玩忽職守，徇私舞弊等瀆職犯罪的產(chǎn)生。

（四）法律制度不完善，打擊瀆職侵權(quán)犯罪力度不夠

一是現(xiàn)行刑法法條對于瀆職罪構(gòu)成表述普遍具有高度概括性，帶來模糊性和不確定性，司法實踐中不易操作。雖然高檢院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》對瀆職犯罪的非物質(zhì)性危害結(jié)果情形作出規(guī)定，但仍給實踐中對瀆職犯罪客觀方面的認(rèn)定留下較大自由裁量空間，而不利于貫徹罪刑法定原則和從嚴(yán)查處職務(wù)犯罪刑事政策之間的協(xié)調(diào)；二是瀆職侵權(quán)犯罪主體規(guī)定不夠全面。現(xiàn)行刑法規(guī)定瀆職侵權(quán)犯罪的主體是國家機關(guān)工作人員，不符合國際社會對公職人員作寬泛解釋的趨勢：三是當(dāng)前瀆職犯罪刑罰單一，只是適用自由刑。四是司法機關(guān)懲治瀆職犯罪缺乏有效的震懾作用，法院對瀆職侵權(quán)犯罪對職務(wù)犯罪案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率逐年增加。來自最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，2005年至2009年6月，被判處有罪的瀆職侵權(quán)被告人中，宣告免予刑事處罰和宣告緩刑的占85.4%。另外，刑法關(guān)于瀆職犯罪構(gòu)成要件和量刑標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致司法實踐中執(zhí)法不統(tǒng)一、認(rèn)識不一致，一些危害嚴(yán)重的瀆職犯罪法定刑偏低，輕刑化的現(xiàn)象突出，難以起到懲治和警示作用。

（五）監(jiān)督制約機制松懈，制度流于形式

孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。為了加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約，我國綜合運用了黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形式。但是，由于各種監(jiān)督機構(gòu)之間的協(xié)作配合機制不完善，嚴(yán)重削弱了整體功能的發(fā)揮。同時，由于主要的監(jiān)督機構(gòu)在人、財、物上由地方黨委政府管理，導(dǎo)致監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，使監(jiān)督制度和舉措流于形式。由于對權(quán)力的監(jiān)督和制約不夠，特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是對“一把手”的職務(wù)行為缺乏有效的監(jiān)督和制約，給一些人濫用職權(quán)實施瀆職侵權(quán)犯罪提供了方便。所以，權(quán)力過分集中而又缺乏監(jiān)督，民主法制意識淡薄，很多制度成了擺設(shè)，導(dǎo)致了職務(wù)犯罪瀆職犯罪的高發(fā)。同時，雖然各地各部門都普遍制定了相應(yīng)的預(yù)防職務(wù)犯罪的規(guī)定、紀(jì)律、制度、辦法等，但在具體落實上，發(fā)揮的實際效果卻不夠。如某地橋梁倒塌之前，就已經(jīng)有市民意識到存在的隱患，但是他們或者沒有向有關(guān)部門反映情況，或者反映了也沒有被理睬，只能坐等悲劇的發(fā)生。缺乏有效的監(jiān)督途徑以及監(jiān)督途徑不順暢，也增加了瀆職侵權(quán)類犯罪發(fā)生的幾率。

三、預(yù)防和打擊瀆職侵權(quán)犯罪的對策

（一）加強預(yù)防工作

抓好預(yù)防工作，從源頭上遏止瀆職侵權(quán)犯罪的發(fā)生。一是形成全面預(yù)防體系。要加大宣傳工作力度，發(fā)動廣大人民群眾提供瀆職侵權(quán)犯罪線索；耍建立精干的反瀆隊伍和反瀆工作的專家咨詢隊伍；要與反貪部門加強業(yè)務(wù)聯(lián)系，建立順暢的溝通機制，與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、信訪、審計、金融、行政執(zhí)法等部門聯(lián)合，建立完善資源共享制度和案件線索移交機制，挖掘瀆職犯罪線索，加強查辦和懲處力度，增強反瀆工作的效果。二是擴大宣傳工作效果。宣傳教育是提高預(yù)防的有效手段，讓廣大群眾了解法律，了解瀆職方面的規(guī)定，做到知法守法、監(jiān)督犯罪，讓瀆職腐敗分子無處藏身。檢察機關(guān)要充分發(fā)揮檢察職能，通過具體辦案發(fā)現(xiàn)一些帶有規(guī)律性、普遍性的問題，提出檢察建議，幫其改進工作：要不斷深化預(yù)防職務(wù)犯罪工作與黨建、普法工作的結(jié)合，并運用典型案例開展警示教育，努力從源頭上減少職務(wù)犯罪的發(fā)生，做到一手抓辦案，一手抓預(yù)防。

（二）加大打擊力度

加大辦案力度，突出打擊重點，多開展一些專門領(lǐng)域的專項瀆職打擊斗爭，重點查辦一些破壞環(huán)境資源的瀆職犯罪，多查辦一些利用權(quán)力進行權(quán)錢交易的瀆職犯罪，對于城市拆遷、舊村改造、土地資源、環(huán)境治理、社會保障、食品衛(wèi)生、國有資產(chǎn)流失等案件要加大打擊力度。

（三）創(chuàng)新社會管理

首先，規(guī)范行政執(zhí)法行為，減少瀆職侵權(quán)行為滋生的土壤。權(quán)力責(zé)任相一致，是法的本質(zhì)要求。完善執(zhí)法責(zé)任首先必須明確自己的工作職責(zé)，其次，明確違反職責(zé)的相應(yīng)法律責(zé)任。據(jù)報道，國務(wù)院召開的“國務(wù)院各部委推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作座談會”中要求，各部委要全面完成本部門有關(guān)行政執(zhí)法依據(jù)、行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法職權(quán)的梳理工作，并在向社會公布的同時，形成樣本發(fā)到縣政府以上機關(guān)。目前，全國各地已陸續(xù)開展裁量權(quán)的規(guī)范工作，所有行政處罰項目的處罰細(xì)則都將面世，行政執(zhí)法人員的自由裁量空間將被大大壓縮。這種權(quán)力的明確化分一方面可以督促國家機關(guān)工作人員認(rèn)真履行職責(zé)，另一方面有利于對權(quán)力進行監(jiān)督，追究相關(guān)人員責(zé)任，減少瀆職侵權(quán)犯罪的發(fā)生。其次，繼續(xù)推進干部制度改革，改變現(xiàn)有的政績觀念。現(xiàn)有干部考核的制度，是在追求發(fā)展速度的基礎(chǔ)上建立起來的，這種惟GDP論的政績觀，導(dǎo)致了地方官員盲目上馬項目，搞大拆大建，只要速度不要質(zhì)量，造成違法拆遷、環(huán)境污染、濫砍盜伐、“豆腐渣”工程、食品安全等等一系列瀆職侵權(quán)問題的發(fā)生。因此，減少和遏制瀆職侵權(quán)犯罪，還必須改革現(xiàn)有的干部考核機制，將環(huán)境、人文、社會和諧度等指標(biāo)都納入考核的范圍，只有這樣，才能引導(dǎo)干部走出靠濫用職權(quán)、侵犯公民權(quán)利獲得政績的怪圈，才能從根本上預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪的發(fā)生。最后，轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能應(yīng)當(dāng)向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理四大職能上轉(zhuǎn)化，減少國家權(quán)力對市場的干預(yù)，減少權(quán)錢交易的機會，避免違法行政、違規(guī)操作等失職瀆職問題的發(fā)生。

（四）強化監(jiān)督制約

要綜合運用黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，并切實加強各種監(jiān)督機構(gòu)之間的協(xié)作配合，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行和監(jiān)督機制，使國家機關(guān)工作人員的執(zhí)法活動真正置于法律和社會的監(jiān)督之下，有效遏制和減少瀆職侵權(quán)犯罪的發(fā)生。

（五）嚴(yán)格刑罰適用

針對瀆職侵權(quán)犯罪中存在的重罪輕罰等問題，要嚴(yán)格限制免刑和緩刑的適用。一是在偵查階段，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對行為人的社會危害性進行綜合考查，一旦符合立案、逮捕規(guī)定，則嚴(yán)格按照法律規(guī)定進行偵查，進而移送檢察機關(guān)。二是要建立與審判機關(guān)的案件溝通協(xié)調(diào)機制，定期召開聯(lián)席會議。三是建立公訴引導(dǎo)偵查的機制，做好輕判抗訴工作。四是通過多種途徑提高瀆偵人員的偵查能力。通過以上措施的實行，保證對瀆職侵權(quán)犯罪的實刑判決率，提高辦理瀆職侵權(quán)犯罪案件的質(zhì)量。

（六）完善現(xiàn)有立法

目前我國在預(yù)防和懲治職務(wù)犯罪方面，明顯存在著有法不依和無法可依的情況，尤其對瀆職侵權(quán)犯罪來說，更是如此，比如在具體法律條文的規(guī)定上過于抽象、籠統(tǒng)，存在以“情節(jié)嚴(yán)重”，“情節(jié)特別嚴(yán)重”等模糊詞語規(guī)定，缺乏具體的量刑標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中很難操作和把握，難于準(zhǔn)確地劃清罪與非罪、此罪和彼罪的界限，也容易被誤用、錯用。因此，應(yīng)當(dāng)對瀆職犯罪的刑罰配置加以改革。首先，在瀆職犯罪中增設(shè)罰金刑和剝奪政治權(quán)利等附加刑。其次，對那些單刑格的罪名根據(jù)其違法性程度等因素綜合考慮，增加定量刑格，形成合理的刑度。再次，加大對某些瀆職犯罪，如違法發(fā)放林木采伐許可證罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、傳染病防治失職罪等刑罰過于輕緩的罪名的處罰力度。通過完善刑事立法和其他法律法規(guī)，解決法律滯后問題，這是適應(yīng)新時期懲治瀆職侵權(quán)犯罪的需要。