積極促進三江源地區生態移民就業的思考

嚴瓊

在后哥本哈根時代，作為中國政府在國際交往中最重要的“生態牌”，必須把三江源生態保護放在全國生態文明建設的重要位置，爭取中國在全球生態保護中的地位和話語權，也為協調好21世紀人類與自然的關系提供重要參考。2011年11月16日國家決定《建立青海三江源國家生態保護綜合試驗區》，標志著三江源生態保護進入了新的階段，為進一步拓展生態移民的就業空間帶來了新希望。

一、三江源自然保護區生態移民就業的基本情況

（一）三江源自然保護區生態移民就業取得的成效

1 政策措施逐步完善、有序組織生態移民采挖蟲草。三江源自然保護區是青海省蟲草的主產區，當地農牧民具有采挖蟲草的傳統。隨著近年來蟲草價格的持續走高，采挖蟲草已成為農牧民收入的主要來源之一。為此，一是采取措施限制外來人員或跨縣采挖蟲草，少部分外來人員進入蟲草產區要收1000元的草皮費。二是組織生態移民有序采挖蟲草，例如曲麻萊縣每年春季組織300多名牧民挖蟲草，人均收入達4000元。2005年至2010年三江源地區農牧民純收入年均增長了10%。三是省政府從2009年起每年下達資金4000萬元，對三江源生態移民困難群眾進行生活困難補助。

2 加大職業技能培訓力度，增強移民群眾勤勞致富的本領。按照《三江源生態保護和建設總體規劃》確定的任務，省三江辦牽頭建立了生產型示范戶393戶，引導移民發展后續產業，共投資4863.7萬元發展生態移民后續產業，并結合生態移民的就業方向，組織生態移民開展職業技能培訓，提高其就業能力。例如，果洛州從2003年實施三江源地區退牧還草和生態移民工程以來，先后組織了拖拉機駕駛及修理、汽車駕駛及修理、摩托車修理、民族歌舞、建筑普工、藏毯編織、民族服裝（服飾）制做、烹飪、掐絲唐卡、大棚蔬菜種植等技能培訓；玉樹州近兩年積極開展生態移民職業技能培訓，培訓汽車駕駛員156名，其中的多數已參與到玉樹災后重建之中，還培訓了瑪尼石雕刻447名，有1138名生態移民參與災后重建，到建筑施工企業邊接受培訓邊上崗：興海縣培訓了276名汽車駕駛員，從事交通運輸業，取得了較好的經濟收入。

3 結合實際，尊重生態移民意愿，積極發展后續產業，促進生態移民就業并增收。例如，青海省果洛藏族自治州達日縣成立了股份制扶貧移民發展公司和建筑公司，縣政府提供300萬元，購置了8臺挖掘機、12臺卡車等，公司吸收的員工多數為生態移民，主要從事縣城和生態移民定居點的基礎設施建設、游牧民定居工程建設等；果洛州瑪多縣組織生態移民成立了公路養護隊，主要從事縣、鄉村道路的養護，同時成立了建筑工程隊，通過申請扶貧專項資金購置車輛等工具，參與共和縣至玉樹州的高速公路建設：果洛州曲麻萊縣每年8月組織50多生態移民到格爾木市采摘枸杞，組織11戶牧民到拉薩販賣牛羊，人均年收入達3萬元。6年來青海省財政共投入3億元改善了三江源地區23個小城鎮的基礎設施；出資3000萬元，建立了生態移民創業扶持基金，積極引導和扶持生態移民發展后續產業，著力搞好玉樹州諾爾布嘎瓊民族服飾加工等15個后續產業項目，部分生態移民區在牛羊育肥、民族工藝品加工、畜產品加工、旅游服務等產業發展方面闖出了新路子。2011年10月，在三江源新村接受了科技培訓的生態牧民，由32戶牧民出資12.8萬元成立的藏式用品加工車間，在5名裁縫能手的帶領下，加工車間工作任務保滿、且收入可觀。

4 草原生態管護公益性崗位試點成效明顯，全面推廣的時機已經成熟。2010年，青海省有關部門制定了《關于開展三江源地區草原生態管護公益性崗位試點工作的通知》，確定試點的玉樹州治多縣、曲麻萊縣，果洛州瑪沁縣、達日縣按照要求，成立領導小組，制定試點方案，建立基礎臺賬，堅持一戶一人，認真組織了試點。參加試點的人員分別為治多縣564人、曲麻萊縣558人，瑪沁縣603人、達日縣508人。目前試點工作進展順利、效果明顯。一是受到生態移民的歡迎，能夠集中勞動力管護草場每月取得382元收入。二是對農牧部門的工作提供了支持，此前，保護草場、滅鼠、野生動物保護、草原防火、生態信息監測采集等工作都無法延伸，現因各鄉鎮建立了草原生態管護隊這一載體而得以實現。三是受到生態移民當地政府的幫助，試點鄉鎮建立了草原管護隊，由政府提供60萬元，采購手持拖拉機等生產工具，草原由管理延伸到建設，開展種草等項目，加強了草原的保護和建設。

5 生態移民的“等、靠、要”觀念逐步轉變，部分生態移民自主創業的示范效應逐漸顯現。相關部門對生態移民的就業觀念進行了持續的、大量的引導和教育工作，生態移民的就業觀念開始轉變。一是只要能賺錢的活，移民們都愿意干了。二是已經會使用鐵鍬等勞動工具進行作業了。三是參加職業技能培訓的積極性高。例如，玉樹藏族自治州囊謙縣已經搬遷安置的228戶移民中有30多戶自籌資金購置了卡車、農用車、小四輪等從事運輸業：黃南州澤庫縣和日鄉的和日村大力發展傳統石雕手工技藝，該村100戶生態移民自籌資金50萬元，省財政提供60萬元，成立了和日鄉石雕藝術有限公司，現已有278人從事石雕藝術，形成了家家有藝人、戶戶增收的繁榮景象；澤庫縣寧秀鄉智格日村有20戶牧戶種植蔬菜，年人均收入達1500元以上：玉樹州曲麻萊縣在格爾木昆侖文化村的定居點，開辦了嘛尼石生產車間，安排了60名移民就業，人均月工資600多元；黃南州有97戶生態移民從事運輸業，年創收戶均25000元；從事摩托修理35戶，戶均年收入2000元；從事建筑、賓館服務、餐飲400多戶，年均創收4000多元。

（二）三江源自然保護區生態移民面臨的就業困難

從2005年三江源自然保護區項目啟動以來，已有12879戶、62044農牧民陸續搬出其祖輩世居的草場，到縣城、鄉鎮居住，形成了相對集中的定居點，其中有2739戶、6271人因其自身發展條件較好是計劃外主動搬遷的、不享受優惠政策。在適應期多數移民生活來源主要依靠每年每戶3000～6000元的飼料糧補助、59周歲以上、16周歲以下每年每人2300元的生活補助、800—2000元的燃料補助，反映出生態移民在自主就業方面還面臨一定的困難。

1 思想觀念還不適應市場經濟發展的要求。其生產生活觀念轉變緩慢是影響后續產業發展的較大難題，大部分移民群眾長期在游牧生活中形成的傳統觀念、小農意識和養成的惰性很難在短期內得到根本性轉變。一是生態移民長期生活在牧區，受生活習慣、本土文化以及宗教的影響，其思想觀念仍然停留在生存、溫飽層面，還沒有制定遠景規劃和實施長遠目標的意識；二是法制意識淡薄，缺乏生態環境保護意識，沒有建設和發展綠色屏障的良好愿望。三是生態移民、包括高校畢業生不愿意遠離居住地去外地務工、吃苦精神欠缺。海南州毛紡廠曾將800多人送到外地培訓學技術，可現在毛紡廠工作的已沒有幾人了。

2 現有的文化素質、智力水平是影響其向非農產業轉移的障礙和瓶頸因素。移民群眾文化素質低，缺乏勞動技能，嚴重影響到移民就業發展。一是生態移民缺乏就業的技能支撐。三江源地區16個縣中，有5萬余名中青年牧民文化素質偏低、勞動技能差，其生產技能僅僅局限于畜牧業，勞動技能單一，讓其改變固有的牧業經營從事其它產業的難度大；二是項目實施區科技人才缺乏，尤其是具有較高職業技能人才十分匱乏，使得新型技術的應用及有效的科技成果得不到很好的推廣和使用。三是移民群眾中文盲人數多，小學文化的比例高，加之長期從事的是畜牧業，離開賴以生存的草場后基本無其它生存技能，只能以從事體力勞動和打短工為主，如此勞動力資源類型與市場需求不相適應，使移民群眾在參與市場、自謀生路方面喪失了主動性。

3 發展后續產業的資金、技能缺乏。一是生態移民后續產業發展仍未形成整體規模，進入城鎮后，發展舍飼育肥、奶牛養殖仍然是大多數遷移牧民主要的生產經營模式。缺乏兩用暖棚等牧業基礎設施建設資金；生態移民后草場承包權不變，承包草場實施禁牧，雖然牧民享受了退牧還草飼料糧補助，但其補助額度不能滿足移民生產生活需要。三是以從事舍飼育肥的畜牧業為主，在飼料糧補助方面力度不夠，難以維持畜牧業生產發展的需要。

4 職業技能培訓資金、規模受限。生態移民參加以汽車駕駛等個別工種為主的職業技能培訓的積極性較高，但培訓補貼標準偏低，就業崗位有限，不能滿足培訓需求。例如，黃南州澤庫縣牧民非常愿意參加汽車駕駛員培訓，報名達到2500多人，但培訓規模只能安排500人；玉樹州有3萬多車輛，僅有1萬多人有執照。如學B照市場價格為3000元，而每人學習只能補貼800元；黃南州熱貢藝術培訓時間不能少于6個月，學費4000～5000元，移民負擔較重。另外，生態移民不懂漢語，文盲半文盲占60%，文化水平較低，學習、掌握、提高生產技能較慢。同時又缺乏懂雙語的職業技能培訓師資，加上縣城沒有資質的駕駛培訓機構，個別培訓不能保證質量，與就業崗位不能相銜接。個別地方還不具備發展后續產業的條件，生態移民后續產業發展仍然沒有形成整體規模，生態移民就不可能大規模集中就業。

二、積極促進三江源自然保護區生態移民就業的對策

（一）轉變觀念，開拓視野，提高其遷居城鎮后的適應能力

移民群眾思想觀念的轉變程度，直接影響和決定著后續產業的發展和創業增收的積極性。遷移之前牧民的生產生活完全由自己負責和承擔，搬遷之后不同程度地依賴政府補助，由自己負責到國家負責的想法順應而生，從而影響到了移民的社會適應性，其適應環境的主觀能動性也相應降低。為此，要充分發揮各種媒體的宣傳作用，采取群眾喜聞樂見的形式，大力向移民群眾宣傳實施退牧還草、生態移民以及發展后續產業的重要性，使其充分認識到移民工程的價值是為了移民自身的生產、生活發展的更好，是國家統籌人與自然和諧的具體體現，促使移民在克服困難時具備自己負責、求助自己的意向，激發其內生性發展動力，逐步消除移民群眾的依賴思想和傳統保守的觀念。轉移就業不僅只限于地域轉移，對牧民而言出縣、出州、出省的難度大，但并不是唯一的選擇。生態移民可以通過從事產業方面的轉移，如由畜牧業向種植業、二、三產業等領域轉移，就近就地轉移，也是轉移就業的主要方向。另外，可以在縣域內轉移就業，還有非正規就業、臨時I生就業等都是現代的就業方式。

（二）加快三江源自然保護區產業型科技人才培養

轉變思想觀念，注重人力資本的積累，努力提高移民的綜合素質和生產技能，多方位、多層次地對移民進行技術和知識培訓，正確處理生態移民的發展與三江源生態保護和建設的關系，積極做好移民群眾的技能培訓，使移民群眾技能水平能夠盡快適應勞務市場發展的需求。將各部門培訓的項目資金統籌規劃、整合利用，使其發揮整體效益。根據實際需求和移民的就業愿望，采取普及型培訓和專業培訓相結合，集中培訓與分散培訓相結合等形式，開展家庭生活技巧、汽車駕駛、民族歌舞、裁剪縫紉、紡紗織毯、唐卡繪制、石雕、石板刻經、大棚蔬菜種植與導游等多形式、實用性強的就業技能培訓。培訓要講求實效，注重效果，使移民群眾能夠真正掌握謀生的一技之長，將培訓技能運用到實踐當中，使移民群眾掌握的培訓技能與實際生產相結合。

（三）發展以生態畜牧業為主的產業體系建設，實現區域協調、可持續發展

發展優勢產業，提高三江源地區畜牧產業效能。一是以穩定提高畜牧業綜合生產能力為前提，以發展現代畜牧業為目標，積極發展生態畜牧業和特色畜牧業，積極調整畜牧業產業結構：二是圍繞牧業增效、移民增收，以效益最大化為目標，堅持以市場為導向，因勢利導，因地制宜，以草定畜，適宜什么就發展什么的畜牧業結構調整新思路：三是強化特色主導產業的區域化布局、專業化生產，力爭在牛羊肉和乳制品加工產業增值上取得突破：四是加快牧業基礎設施建設，建設高原設施畜牧業基地，充分利用現有溫棚、暖棚等基礎設施，讓廣大移民群眾參與蔬菜種植、牛奶生產、牛羊育肥等項目；五是建立面向市場的現代畜牧業生產服務體系，向牧民提供發展現代畜牧業所必須的畜牧業科技和各種信息服務，多方籌資、建立市場競爭力強、經濟效益好、帶動能力強的畜產品精細加工產業，同時逐步延伸畜產品產業鏈，增強畜牧業發展活力和后勁。

（四）加強草原生態管護公益性崗位試點工作的指導研究，力爭盡快普及

充分發揮農牧民生態保護主體作用，鼓勵和引導個人積極參與。一是要明確公益崗位每月382元的崗位補貼是參與者的勞動報酬，而不是困難補助；二是每月382元的崗位補貼針對的是每月或季度幾次集中勞動，而不是全日制全月出勤，與當地最低工資標準沒有可比性：三是堅持一戶一人，要選擇有勞動能力和就業愿望的移民參與。例如達日縣堅持杜絕將僧人納入草原管護公益崗位原則是值得提倡的；四是搞好相關培訓，使移民明確公益崗位的任務；五是建章立制，加強考勤管理，避免形成干與不干都拿工資的現象；六是草原管護必須和農牧部門的項目銜接，合理提供崗位和人員，由農牧部門安排的種草、防火、滅鼠、草原監測等管護勞動。

（五）充分利用優勢資源，拓寬后續產業發展渠道

后續產業是解決移民群眾生產生活出路的一項戰略性工程。一是充分利用獨特的自然風景和人文景觀，積極培育和挖掘特色旅游資源潛力，積極發展高原旅游業，積極培育和發展旅游產業。三江源地區具有得天獨厚的旅游資源，發展旅游業具有巨大的潛力。要把發展旅游業作為當地群眾致富的重要產業，逐步形成旅游經濟的規模效益。二是在保護生物多樣性的前提下，適度開發生物資源，建設人工種植基地，發展以中藏藥為主的生物制品。加強蟲草采挖管理，組織移民合理有序采挖蟲草。通過加強蟲草限采工作，使移民群眾能夠獲得更大的蟲草采挖收入。同時，政府部門應加強協調工作，降低非蟲草產區群眾到蟲草產區采挖蟲草的草場補償費，使瑪多縣等非蟲草產區移民也能夠通過采挖蟲草增加收入。三是制定切合實際和可操作性強的長期規劃和中短期發展目標，有計劃、有步驟、有落實，分期分批地完成后續產業建設目標。認真結合本地區的特點，堅持因地制宜、分類指導的原則，采取一地一策、一點一策、一戶一策等辦法，保證后續產業發展卓有成效。受移民群眾文化素質等因素的制約，現階段要把以組織引導移民勞務輸出和從事簡單的經濟活動作為后續產業發展的一個必不可少的過程。

（六）積極進行科學立項論證，爭取生態移民發展后續產業的資金

在重大政策和體制機制上先行先試，積極探索有利于生態保護、民生改善、經濟發展、社會進步相協調的體制機制，為綜合試驗區建設提供強大動力和制度保障。把三江源生態補償機制、國家草原生態保護補助獎勵機制和森林濕地生態效益補償試點有機結合起來，力爭在建立生態補償機制上取得實質性突破。