城市化進程中新農村建設模式探索與路徑選擇

張濛 施維克

一、引言

本文將主要探討在城市化進程中新農村建設的路徑與模式。黨中央對新農村建設的指導方針是“多予、少取、放活”，為了更好的實現中央制定的目標，我們把農村分成三個板塊來考慮，即：城鄉結合部；相對邊遠但較富裕的農村；邊遠且貧窮的農村。針對不同的板塊，采取不同的政策策略。本文研究的重點在第一板塊，我們認為因地制宜做好“放活”，創新機制，將中央的財政重點放在第二和第三板塊，會更加有力的推進新農村建設。

在城市化進程中，一個城市的發展建設首先要依據城市總體規劃和土地利用規劃，只有這樣才不會造成盲目建設、重復建設，才可能實現可持續的發展戰略，而城鄉結合部一般都已經有了總體規劃，但是這類地區基本上是規劃中的城市，現實中的農村，要想實現從農村到城市的轉變，新農村建設將是關鍵的一步。有兩種路徑可供選擇，(1)農村城市化；(2)城市化中的農村。我們認為選擇第一條路徑可以在較少的時間內更好的實現新農村建設的目標，并能推動城市化進程。本文將對此進行詳細分析。

關于新農村建設的運作模式，經過全國上下近一年的摸索，可謂百花齊放。我們認為任何地區如果脫離了本地現實情況而生搬硬套其他地區的模式可能會發生問題。本文研究的范圍是城鄉結合部，因此我們認為采用共同體運作模式更為有利，即構成一個“農民+政府+社會參與”的多方參與新農村建設的共同體，創新運作機制，在保護農民利益的基礎上使各方得利，更加有效地推進新農村建設的速度。

最后，我們將以一個具體的事例——新南城之路與馮村現象作為結束。

二、城市化發展的幾個階段及特點

1.城市化發展的幾個階段

建國以來，城市化的發展經歷了以下幾個階段：

起步階段(1949年~1957年）。這是我國三年恢復和第一個五年計劃順利實現的時期，城鎮人口增長極快，城市化水平從建國時的10.6%增至15.4%，平均每年提高0.6%。

波動階段（1958年~1965年）。這段時期國民經濟大起大落，國民經濟的劇烈波動極大影響了城市化的發展，使其呈現出動蕩起伏的特征。

停滯階段（1966年~1978年）。這一階段正處于政治動蕩，由于有效需求缺乏和政治運動的影響，使國民經濟遭受到極大的破壞，城市停工停產，非城市化的思潮達到登峰造極。

穩定發展階段（1979年~2002年）。1979年至2002年，是我國城市化穩定發展時期。

這一階段開始，城市在國民經濟中的地位得到重新認識，尤其是黨的十一屆三中全會后，農村生產經營承包責任制的實行，出現了大量農村剩余勞動力。截至2001年全國城鎮總人口已增加到了3.89億，城市化水平達到了30.9%。

高速發展階段（2003年至今）。2002年的十月，第十六屆全國人民代表大會把我國城市化的發展進一步推向高潮。十六屆五中全會以來，尤其是“建設社會主義新農村”被明確寫進“國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要”，更使得我國的城市化發展進入了一個獨特的高速發展時期。30%到70%的城市化發展階段為國際公認的加速發展時期，截至2005年我國城市化率已達到42.99%。

2.關于城市化的定義與內涵

雖然經濟學、社會學或者地理學等學科均給出了城市化的定義和計算方法，但是我們看到單純從定義上并不能深入理解城市化的內涵甚至還會因定義而理解偏差。例如歐美在后工業時代因城市人口的鄉村化曾出現城市化水平略為降低的情況，而實際上此時的鄉村已能提供和城市基本相同的配套設施與服務，且交通便利，主要工作與娛樂的場所仍然在城市，所以我們認為這并不是真正的城市化水平降低；而印度和巴西的城市化水平均非常高，墨西哥首都墨西哥城在1999年人口就達到2000萬，成為全球最大城市，并且以每年8萬人的速度增加，但這并不是真正的城市化，而是因為城市畸形發展，大量人口聚集在城市中的結果。我國在政治動蕩時期也曾因知青上山下鄉與大量返城造成過短期的城市化水平波動。我們認為這些均不是真正的城市化。

我們認為城市化的本質：應該是隨著生產力的發展，人民的生產活動由農村向城市不斷轉移，生活方式由農村轉向城市生活方式，以及城市用地不斷擴大的過程，包括基礎設施的配套、城市功能的健全、生活環境的改善、社會經濟的發展等方方面面，而不僅僅是人口、用地規模擴張，城市化需要堅實的經濟作基礎，興旺的產業作支撐。既有數量的擴大，又有質量的提高，是一個全方位、多元化、多層次的綜合過程，更是逐步的、漸進的過程，需要長期艱巨的努力。

三、關于新農村建設的若干思考

1.任務與目標

建設社會主義新農村是十六大以來黨中央全面落實科學發展觀，解決“三農”問題的基本思想和思路的集中體現，是解決“三農”問題的新理念，是實現社會主義農業現代化，進一步促進農村城市化的新舉措，是我們黨在深刻分析當前國際國內形勢、全面把握我國經濟社會發展階段性特征的基礎上，從黨和國家事業發展的全局出發確定的一項重大歷史任務。

《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出：建設社會主義新農村，要堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，在積極穩妥地推進城鎮化的同時，按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的目標要求，扎實穩步推進新農村建設。中央計劃在2020年以前全面實現小康社會，因此如何更快更好地進行新農村建設就顯得尤為重要。現在還剩下不到十五年的時間，要在這十五年時間里，在全國六十五萬個村莊中實現目標要求，并非易事。

2.重點在于農民增收

經過近20年的改革和發展，到“九五”規劃后期我國農業和農村經濟發展進入新階段。新階段出現了一些新情況和新問題，其中最突出的是農民收入增長緩慢。“九五”期間，農民人均純收入從1996年的1926元提高到2000年的2253元，增長速度從1996年的9%降到2000年的2.1%；城鄉居民收入差距從1996年的2.5：1擴大到2000年的2.8：1。最近兩年農民收入雖然增加較多，但城鄉居民收入差距擴大的趨勢并沒有根本改變，農民收入增長困難依然是最為突出的矛盾。不增加農民的收入，就無法從根本上改善農民的生活水平，更無法建立起長期有效的保障體系（即使勉強建立，國家也會因此背上沉重的負擔），如果不采取更有力的措施解決這一難題，將直接影響全面建設小康社會的進程。

所以說農民問題的重點是增加收入，而且在城市化進程中，農民失去土地，也只有通過各種方式增加農民收入，增加農民收入的途徑，解決農民失去土地之后的后顧之憂，新農村建設才能真正搞好。

3.“八字措施”和“六字方針”

為了搞好新農村建設，中央提出“以工哺農，以城帶鄉”的八字措施和“多予、少取、放活”的六字方針。今年中央財政全部支農資金達到了3397億元人民幣，比上年增加422億元，“多予”已經占到當年全部財政支出的15.3%，可是均攤到每一個村僅為52萬余元，可以說是杯水車薪，而國家已經接近所能承受的極限，如果再增加投入的話，勢必影響全國其他方面的發展，造成惡性循環。

從今年開始，我國全面取消農業稅，全面推進農村義務教育經費保障機制改革。可見，“少取”已經到了“不取”的程度，但是這對于實現我們的目標仍然遠遠不夠。

顯而易見，為了在2020年全面實現小康社會，我們應認真落實“以工哺農，以城帶鄉”的八字措施，在“放活”二字上做足文章，才有可能建設好社會主義新農村，構建和諧社會。

4.三大板塊，區別對待

通過我們對全國六十五萬村莊的分析，根據農村的區位條件、經濟發展狀況等將全國農村分成以下三大板塊，建議采取不同的對策。

第一塊：城鄉結合部，區位條件較好。該塊農村大多分布在較大城市周邊，交通區位條件較好，適宜或有條件發展成為大城市的衛星城鎮。對于這類農村，各級政府已不需要投入過多資金，只要搞好市政配套設施的建設，在“放活”兩字上做好文章，即可有效吸引社會資源，在四到六年的時間內實現新農村建設的目標。

第二塊：相對邊遠，但較富裕的農村。這類農村大多分布在距離城市50公里~100公里范圍內，處于第一板塊的外圍。對于這類農村，社會資源參與度較低，除自己籌措一小部分外，大部分資金需要政府投入，用于進行農業及農村生活配套設施建設，發展農村經濟，逐步構建起保證農民增收的產業體系。通過五到十年的時間，基本實現新農村建設目標。

第三塊：遠離城市且比較貧困的農村。這類農村多分布在邊遠山區，長期處于落后狀態，基本沒有相應的配套設施，生活困苦，農民收入主要依靠當地農業和外出務工，基本沒有自己的產業支撐。對于這類地區，政府在前期應投入資金改善當地的交通運輸條件，在保證溫飽的前提下改善當地農民的生活條件，以圖發展。因為在這類地區很難發展起自己的支撐產業，難以建立起該地區的長效發展機制，同時國家的資金有限，所以按照不均衡發展戰略，應優先發展上兩類地區，而對于第三類地區，依靠政府財政投入改善交通運輸條件和生活條件就成為重中之重。經過五到十年的時間，第一和第二板塊已基本實現新農村建設目標，無需政府過多投入，而且整個社會的財富也有了極大提高，這時第三板塊將成為發展重點，投入較多資金，在以前的基礎上發展當地產業甚至可以考慮搬遷某些邊遠地區的村莊，最終實現全民共同富裕，實現全國的新農村建設目標。這一階段大約需要十到十五年時間，有望在2020年之前實現小康社會的目標。

5.構建農民+政府+社會參與的共同體

在社會主義新農村建設中，農民作為主體，政府作為主導已是定論，可是這樣是否就可以又快又好的實現小康社會呢？通過上面的分析，顯然還有很多困難。但如果加上社會參與，也就是構建“農民+政府+社會參與”的共同體，也許才是建設社會主義新農村的最佳模式。通過社會參與，可以有效彌補國家財政投入的不足，在市場的指導下有效利用各方面的資金與技術。可是我國現行政策和體制對社會參與卻有諸多限制，比如土地的流轉，資金的投入，產權與股權等，因此，如何“放活”，創新機制，就成為構建“農民+政府+社會參與”共同體模式的關鍵。從更廣義的角度講，應該稱為“新農村建設共同體”，凡是有利于新農村建設的組織、機構，都應該改允許加入到這次建設浪潮中來；凡是有利于農民利益的政策、模式都應該推行。所以不只是公司要加入進來，各種組織要加入進來，高校智囊機構要加入進來，國際資本、熱錢等等也都要加入進來，在堅持社會主義的前提下構建新農村建設的共同體、綜合體，又快又好的實現新農村建設目標。

6.社會參與的保障機制

前文已經論述過我們研究的重點在城鄉結合部，主要通過引入社會資金參與，較快實現農村城市化進程。可是對于農村土地的開發，因土地性質的不同，社會參與需要面對不同的問題。對于國有土地，社會參與有非常明晰的操作流程，可靠的保障機制，但是對于集體用地，雖然法律規定農村土地歸農民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰，因產權與使用權的問題，社會參與一方的利益很難得到法律的保護。

因此在城鄉結合地區引入社會參與的過程中，在目前立法對集體土地流轉制度規定不完善的情況下，出于對農民利益進行保障的考慮，地方政府不得不在新農村建設過程中對其進行監督。因此在這種“政府+農民+社會參與共同體”模式下，如何保障各方利益，將成為社會資金介入新農村建設過程中投資商同政府、農民進行協商談判的核心問題。

7.土地“圈地”與“整合”的困惑

新農村建設的過程，不可避免是圍繞著土地展開的，因此很容易陷入土地“圈地”和“整合”的困惑之中。地產商的介入是否就意味著侵害農民的利益，土地整合是否就意味著圈地。對這類問題的判斷雖不能遵循“經義決獄，原心定罪”的做法，但至少要看到問題的本質。我們認為所謂的“圈地”，應該是產權發生了轉移，土地性質發生了變化，農民的利益受到了侵害。比如英國工業革命時期的“圈地運動”，大批農民失去土地，背井離鄉。而在本文探討的路徑與模式中，雖有地產商、開發商、金融資本的介入，但土地性質沒有改變，土地的產權更沒有改變，即沒有新增建設用地，也沒有減少農業用地，僅僅在空間位置上做出調整，集約土地、科學規劃，相反，不僅保證了農民的利益，還使他們的生活質量和收入水平得到根本改善，因此，我們認為這種整合不是圈地，是符合科學發展觀和中央有關新農村建設的政策要求的。

四、城市化進程中新農村建設的路徑與模式

1.城市化進程中新農村建設的路徑選擇

首先我們在這里說明兩個概念：（1）農村城市化。是指將農村按照城市規劃的要求進行建設，完善基礎設施的配套。在農村地區進行土地整合，不改變農民的戶口和土地性質，只改變農民的生活方式和居住條件、農村的生產方式和產業構成，以及社會保障體系，以“統一規劃、統一招商、統一開發、統一安置”為指導原則，實現農村地區的全面城市化，提高農村地區的生產力水平，從而達到農民增收的目的；（2）城市化中的農村。是指按照城市發展的進程，由于城市用地范圍的擴大，分區分塊的逐步圈層式、外推式開發建設，通過土地性質的改變，而改變農民的身分。農民雖然發生了生活方式和居住條件的變化，但由于工作崗位的變化而無法保證其收入，也無法改變城中村的不和諧狀況。

在城市化進程中雖然兩種建設路徑均可以實現新農村建設的目標，但是他們之間的優缺點也是顯而易見的。第一條路徑是從本質上實現新農村建設目標，全面增加農民收入，快速建立起長效的農民生活保障體系，改變農民的生活觀念和生產方式，并且可以為農村向城市的過渡打下堅實的基礎，是一條較快實現新農村建設目標而同時副作用又較小的路徑，因此，對于城鄉結合部這類地區，我們建議選擇農村城市化這條道路。

2.城市化進程中新農村建設的運作模式

在城鄉結合部選擇“農民+政府+社會參與的共同體”運作模式會更加有效的推進新農村建設步伐，在充分保護農民利益的前提下，不違背國家對土地的限制性條件，創新多贏機制，將是有益的探索。該共同體的工作主要通過舊村改造、土地成片開發整理與產業結構調整相結合，以“統一規劃、統一招商、統一開發、統一安置”為指導原則，進行“遷村進社區、遷商進街區、遷廠進園區”運作，即所謂“三遷工程”，實現“村民向社區集中、商服向街區集中、企業向園區集中”，可以在短時間內達到土地集約化利用，不僅能解決常見的拆遷安置難題，還可以多方面增加農民收入。由于農民并沒有失去土地，還改善了原來的居住環境，又為城市發展騰出了可供開發的建設用地，完全符合科學發展觀，因此這種運作模式值得研究。

五、探索與實踐——新南城之路

門頭溝區永定鎮位于北京市西部，長安街的西延長線上，與首鋼隔永定河相望，是北京十一個新城之一——門頭溝新城的一部分。占地35平方公里，全鎮約3萬人，有24個行政村，數百個企業，散落分布在這塊土地上，生活配套很少，居住條件很差，土地利用率很低。鎮政府于2003年7月專門成立了新南城投資發展總公司，引進了一批具有城市運營和房地產開發經驗的博士、碩士等專業人才，授權該公司對這塊土地進行“統一規劃、統一招商、統一整理”。在鎮黨委和政府指導下，通過村委會委托，自然形成“農民+政府+公司”三位一體的運作模式，探索出了一條解決“三農”問題的成功之路，被當地百姓俗稱為“新南城之路”。

1.新農村建設構想

門頭溝新城的規劃已全部完成，其中新南城范圍內規劃有15萬人，總建筑面積約1300萬平方米，其中住宅約600萬平方米，商業金融400萬平方米，工業及其他約300萬平方米。我們根據新城總體規劃及土地利用規劃的要求，在不新增建設用地規模，不減少農用地面積，不改變土地權屬性質的前提下，通過空間位置的調整和土地整合，編制了一整套新南城新農村建設構想，其核心內容就是下述的“三遷工程”。

（1）“遷村進社區——村容整潔、鄉風文明、管理民主”：把鎮域范圍內的24個行政村，以相鄰的若干個村為單位合并成一個新社區，每個社區1000戶左右，通過“遷村進社區”可集約出6000余畝土地。這樣不僅大大改善村民居住環境，還可以騰出大量宅基地用于新城建設，加快農村地區的城市化步伐。

（2）“遷廠進園區——生產發展、生活寬裕、管理民主”： 是根據新南城總體規劃要求，在規劃工業地塊上建設約30萬平方米的標準工業廠房，將目前分散的工礦企業集中搬遷至規劃工業園區內，并引進高新技術、環保研發型現代化企業。這樣，不僅有利于地區經濟發展和勞動就業，還將會騰出大量的工礦用地用于新的建設。

（3）“遷商進街區——生產發展、生活寬裕、管理民主”： 是按照規劃指標，在交通便利、人氣聚集的街區建設約30萬平方米的商業用房，通過招商引進一批中外特色餐飲美食、江浙小商品、休閑娛樂茶座等經營業態，大幅提升地區消費人氣，以配合地區生態旅游主導產業的發展。一方面，農民通過出租商業地產得到持續長久的生活保障；另一方面，繁榮的商業又可以增加政府的財政稅收。

根據模擬測算，在“三遷工程”實施完成后，可以使農民每人每年增收約2萬元，新增就業崗位3.5萬個，新增稅收每年2億元。每個農民都住上了新房，平均每人在50平方米左右。集體經濟還可擁有相當部分工業廠房和商鋪搞經營性物業。還可以騰出8000余畝建設用地用于新城建設。總計投入在30億元人民幣左右。如果政府能給予政策支持，我們完全可以不需要政府和農民投入一分錢，僅通過引進社會資金就可以實現這一構想。

2.馮村現象

馮村位于永定鎮中部，是北京市經濟百強村、門頭溝首富村，也是新農村建設共同體——“農民+政府+公司三位一體”運作模式的成功范例。在區、鎮兩級領導班子的指導下，通過馮村人的努力和新南城公司的幫助，馮村在新農村建設方面取得了驕人的成績。2005年全村的經濟總收入已達到13億元，2006年上半年總收入已超過8億元，為馮村經濟發展實現新跨越奠定了堅實的基礎。

“遷村進社區”：10萬平米的村民樓房已建成并全部入住，村民都住上了寬敞明亮的樓房，人均居住面積從不到15平米增加到40平米。作為農村經濟體制改革的試點，在馮村實行確權不分地、土地入股的政策，讓每個農民都成為股東，每戶可一次性分到現金20萬元~30萬元，把土地的租金收益進行二次分配，每月的固定收入就有1000多元，在馮村，農民人均年收入已逾2萬元，收入穩定。在馮村大多數村民能享有養老金、合作醫療費等福利，馮村已切實做到了讓廣大村民做有所為，老有所養，解決了村民的后顧之憂，使農民得到了持續有效的社會保障，馮村已基本達到了城鎮小康生活的標準，率先步入了城市化的生活，使當地農民得到了持續有效的社會保障。

馮村已實現了農業產業化、農村城市化，農民居民化，就業工薪化，實現了“耕者有其產”。父老鄉親編了一段順口溜，“離土不離鄉，轉居不轉工，土地變股份，農民當股東，家家住新房，年年有保障，人人有事做，共同奔小康”。

在新南城總公司的幫助下，馮村順利進軍商業地產，在北京、福建等地購買近6萬平方米的商鋪，分別與世界500強法國歐尚、沃爾瑪和IBM結為戰略聯盟，馮村農民成了世界500強企業的“房東”。

通過“農民+政府+公司三位一體”的運作模式，馮村的村民生活已富裕起來了，村容村貌變的更美，文化活動更為豐富，管理也更為民主，馮村已改寫了京西落后貧窮的歷史。馮村已建設成為生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村，馮村是門頭溝區新農村建設最具代表性的成功典范，在馮村構建出了一個和諧的社會環境。

六、結論

本文只探討了城鄉結合部地區在城市化進程中新農村建設的路徑與模式，在政策上對城鄉結合部地區“放活”，在路徑上確定“農村城市化”的方向，在運作上構建多方盈利的共同體模式，推行“三遷工程”，無論是在理論上分析，還是在小范圍內的試點都已經證明我們選擇的路徑與模式的正確性。隨著馮村試點的成功，“三遷工程”馬上就要在整個新南城35平方公里的土地上全面鋪開。

“中國的農民太窮，中國的農民太苦，中國的農民太累……”，隨著《中共中央 國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中央一號文件的出臺，中國的“三農”問題終于“破題”。波瀾壯闊的新農村建設已經拉開大幕，但是確定目標是一回事，實現目標又是另一回事，需要我們以一顆赤誠之心，以高度的責任感和使命感，去探索中國的新農村建設之路，其間的道路必然是曲折的，但未來也必是光明的。