淺談尋租行為對政府采購績效的影響

張麗芳

摘要：政府采購的績效指標直接反映政府活動的質(zhì)量和效果。文章在對目前我國政府采購績效的現(xiàn)狀和缺陷進行剖析的基礎(chǔ)上，通過分析政府采購中比較常見的尋租行為及其對采購績效的影響，尋找提高政府采購績效的對策和方法。

關(guān)鍵詞：政府采購；尋租行為；績效

財政部相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2011年，我國的政府采購規(guī)模達到了1.13萬億元，比2002年頒布政府采購法時的1009億元增長了10倍。政府采購的規(guī)模和政府活動支出的績效越來越引起公眾的關(guān)注。

一、政府采購績效的現(xiàn)狀分析

政府采購行為已經(jīng)有200多年的歷史，在歐美國家已經(jīng)發(fā)展很成熟，對政府活動產(chǎn)生了重要的影響。1995年上海市財政局實施對部門事業(yè)單位集中采購，揭開了我國政府采購的序幕，隨后政府采購在全國范圍內(nèi)展開，2002年財政部頒布了政府采購法，其后，我國的整個政府采購工作取得了較快的發(fā)展。

由于起步較晚，我國的政府采購中還存在許多亟待解決的問題。

（一）政府采購制度

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟下買方市場的逐步成熟，在商品采購時買方擁有了更多的話語權(quán)。由于受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的政府采購控制體系過大，進行集中采購?fù)鶗可孑^多的利益主體，整個政府采購制度尚未完善，采購活動存在許多的問題。首先，整個政府采購的規(guī)模仍較小。雖然近幾年采購規(guī)模增加速度很快，采購范圍也增加到工程類和服務(wù)類等項目，但是大多數(shù)的工程項目尚未納入采購范圍，相比歐美國家的采購范圍仍顯較窄。其次，政府采購的程序不夠規(guī)范。雖然我國頒布了政府采購法，但是規(guī)范程度不高，政府采購的信息公布不及時、供應(yīng)商審核不夠嚴格，具體實施中也存在著各種各樣的問題。再次，由財政部發(fā)布的統(tǒng)計報告可以看出，政府采購的方式中除公開招標外，其他方式如邀請招標、詢價等方式占的比重仍很高，政府采購的公開程度不夠。

（二）政府采購隊伍

政府采購牽涉的利益主體和業(yè)務(wù)范圍都比較廣泛，因此，專業(yè)的采購人員不僅需要掌握相關(guān)的財經(jīng)知識，還必須學(xué)會標準的投招標、項目審核等專業(yè)知識。而我國目前的采購人員多是政府部門原有的行政人員，對于政府采購中各種復(fù)雜的專業(yè)常識和操作技巧相對欠缺，很難達到必須的專業(yè)要求，因此在實際的采購業(yè)務(wù)中會出現(xiàn)商品信息收集不準、對供應(yīng)商信譽和質(zhì)量評價失誤等很多業(yè)務(wù)問題。

（三）績效評價體系

由于政府采購業(yè)務(wù)涉及到各種復(fù)雜的商品和供應(yīng)商，多個主體利益環(huán)環(huán)相扣，因此，完整的評價和監(jiān)督體系必不可少。但是我國政府采購相關(guān)法制不健全，目前沒有一個獨立的政府采購評價組織。因而在政府采購的績效評價體系中存在很多問題：在評價內(nèi)容上，僅對過程和經(jīng)濟成本評價，卻未考慮事前影響和事后效果，評價層次不明確；評價指標沒有統(tǒng)一的標準，對不同地區(qū)不同項目無法統(tǒng)一評價；評價方法較為刻板，對一些定性指標沒有進行相關(guān)定量轉(zhuǎn)化，僅憑主觀判斷，評價結(jié)果可用性不高。

二、政府采購中的尋租行為及對采購績效的影響

在尋租經(jīng)濟學(xué)中，由于政府的行政干預(yù)而獲得的超額利潤或者價差稱為租金。政府采購都是各級政府部門或者相關(guān)事業(yè)單位的采購活動，政府行政干預(yù)必然存在，在眾多利益主體的綜合參與下，任何主體都希望獲得超額利潤，加之我國政府采購目前仍存在的多種缺陷，尋租行為在所難免。

政府采購的績效可以用采購成本的經(jīng)濟性、采購效率和日后效益三個方面進行評價。不同利益主體之間的尋租行為對采購績效的影響角度不同。政府采購主要涉及供應(yīng)商、使用部門、采購部門、政府主管部門等利益主體，綜合衡量各個主體的行為，尋租行為及其對采購績效的影響分布在以下方面：

（一）供應(yīng)商與采購部門之間的尋租行為

采購部門是政府采購活動中實際的執(zhí)行部門，也是供應(yīng)商在提供商品時直接接觸的部門，因而掌握較大的主動選擇權(quán)和決策權(quán)。政府采購法規(guī)定采購部門可以采取公開招標、邀請招標、詢價采購、競爭性談判以及單一來源采購等方式進行采購，但是具體的采購中選擇何種方式由采購部門決定。上述采購的方式中規(guī)定標準的流程，很容易出現(xiàn)私下交易和監(jiān)管漏洞，都為尋租行為提供了可行性。政府采購金額很大，而且具有持續(xù)性，因此，供應(yīng)商為了獲得更高的持續(xù)性利潤都愿意采取尋租行為。

供應(yīng)商的尋租行為會直接影響政府采購的采購程序、采購方式等，采購部門對采購程序以及采購方式的選擇又會對整個采購行為的成本組成有較大的影響。采購部門接受了供應(yīng)商的尋租，會基于自身利益最大化而忽視整個采購活動的成本經(jīng)濟性。

（二）供應(yīng)商與政府主管部門之間的尋租行為

實施政府采購之后，政府機構(gòu)的大部分采購種類和采購量都要經(jīng)過政府主管部門的審批和監(jiān)管，因此，供應(yīng)商而言不僅要與物品使用部門進行溝通，還應(yīng)該對具有實際控制權(quán)限的主管部門進行公關(guān)。在這個過程中，供應(yīng)商會“積極”采取尋租行為，借助主管部門的權(quán)利優(yōu)勢打通具體采購行為之前的各個環(huán)節(jié)，間接尋求自身利益最大化。

供應(yīng)商對采購主管部門的尋租行為，有可能會提高整個采購的效率，但是對采購行為的成本金額影響也會較大，例如主管部門會私下指定供應(yīng)商，造成對供應(yīng)商衡量選擇時忽略成本，直接決定了政府采購是否經(jīng)濟。

（三）供應(yīng)商和使用部門之間的尋租行為

雖然政府采購是由采購部門與供應(yīng)商進行直接接觸，但是對商品驗收、評價以及用量的決定權(quán)仍在使用部門手中。使用部門在限額內(nèi)按照自己的使用計劃上報采購數(shù)據(jù)。因此，供應(yīng)商為了商品順利通過驗收以及后續(xù)的銷售計劃，必然對使用部門進行必要的尋租行為。

供應(yīng)商對使用部門的尋租行為往往與商品直接相關(guān)。這種行為會決定采購量的大小，進而決定采購總成本；同時，采購商品的驗收和評價與商品的使用效率密切相關(guān)，從而對政府采購活動的日后效益影響較大。

（四）使用部門與采購部門之間的尋租行為

政府采購的重要標志是政務(wù)所需物品集中采購。這樣一來，物品使用部門原來通過私自分散采購獲得的利益就被限制了。不過，雖然物品是集中采購，但是具體的使用計劃和使用量是由使用部門掌握的，同時主管部門公布的采購目錄和限額標準都不是很規(guī)范，物品使用部門在上報集中采購指標時擁有較大的主動性。于是，物品使用部門往往會通過向供應(yīng)商設(shè)租，并向主管部門和采購部門尋租行為，盡量縮小集中采購的規(guī)模，保證自身的采購量，維護自身的利益。

物品使用部門和采購部門之間的尋租行為，會影響集中采購指標的上報過程，影響整個采購過程的規(guī)模和周期，進而影響采購行為的實際執(zhí)行效率，不利于主管部門根據(jù)實際經(jīng)濟情況進行準確的管理和控制。

（五）其他

另外，采購部門與政府主管部門之間、供應(yīng)商與相應(yīng)結(jié)算部門之間、使用部門與政府主管部門之間也存在比較常見的尋租行為，但是其對于整個采購行為的績效影響相對較小。

三、提高政府采購績效、規(guī)避尋租行為的方法討論

政府采購中的尋租行為比較普遍，一直是影響整個采購績效的重要因素。我國現(xiàn)在已經(jīng)進入信息經(jīng)濟時代，社會公眾對政府工作的關(guān)注度越來越高。加之，近年來政府采購規(guī)模擴展速度不斷加快，更加引起了公眾對政府采購績效的關(guān)注。政府主管部門和采購部門需要從多方尋找改進方法，努力規(guī)避尋租行為，提高政府采購績效。

（一）加強制度的建設(shè)和相關(guān)法規(guī)的完善

政府采購中的尋租現(xiàn)象之所以如此普遍，并且對整個采購績效影響較大，最關(guān)鍵的原因是我國相關(guān)的政府采購制度和法規(guī)不夠完善，供應(yīng)商和其他相關(guān)部門有很多漏洞可鉆，客觀上創(chuàng)造了尋租行為的環(huán)境。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)該盡快制定一套規(guī)范的政府采購制度，從根本上約束政府采購活動的程序和實施細節(jié)，明確各個利益主體在采購過程中應(yīng)該遵守的職業(yè)道德和底線，以制度約束尋租行為的發(fā)生。

（二）完善政府采購績效評價體系，借助公眾力量監(jiān)督尋租行為

目前我國的政府采購績效評價體系上存在很多問題，評價體系的缺失導(dǎo)致各個利益主體對于政府采購的責(zé)任分配模糊、監(jiān)督不力，進而給尋租行為創(chuàng)造了可趁之機。因此，政府監(jiān)管部門應(yīng)該完善政府采購績效評價體系，用來約束和監(jiān)督采購過程中的行為，監(jiān)督尋租行為。首先，財政部門應(yīng)明確績效評價的機構(gòu)和主體，對政府采購行為確定一套明確、具體和統(tǒng)一的評價規(guī)范；然后，按照統(tǒng)一性與特殊性結(jié)合、定性評價與定量計算結(jié)合、全面性和重點性結(jié)合的原則，進行評價指標的數(shù)據(jù)選取和計算；再綜合評價整個采購行為的成本與投入、產(chǎn)出效率以及日后效益等方面。最后將評價結(jié)果定期公布，接受公眾的監(jiān)督，以此監(jiān)督尋租行為，促進政府采購績效的提升。

（三）促進政府采購的信息化手段發(fā)展

實現(xiàn)政府采購的信息化不僅可以有效地監(jiān)督采購行為的進展，更可以從根本上提高采購行為的績效。相關(guān)部門應(yīng)該盡快完善采購活動的信息庫和信息渠道，將政府采購信息通過專門采購網(wǎng)站對社會公布，公開征集供應(yīng)商。這樣，更多的供應(yīng)商能夠及時得到政府采購的信息，加入到競標的行列，促進了政府監(jiān)督體制下的市場競爭，使得政府采購活動可以公平、公正、公開地進行。這樣一來，既能準確按照市場行情進行交易、減少尋租活動的發(fā)生、節(jié)省成本，又可以簡化采購程序，提高采購活動績效。

（四）加強政府采購預(yù)算管理、強化采購隊伍素質(zhì)

推行預(yù)算編制制度，要求政府部門根據(jù)歷史數(shù)據(jù)調(diào)整編制采購預(yù)算，由上級部門統(tǒng)一控制收入支出的限額，可以有效控制相關(guān)部門的支出活動、減少隨意增加項目支出的幾率。這樣一來，采購活動中的尋租機會減少，從根本上減小了尋租行為對整個政府采購績效的影響。

另外，需要對政府采購隊伍進行定期培訓(xùn)，一方面增強他們的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，提高采購人員的采購技巧，促進政府采購績效的提高；另一方面進行職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)及相關(guān)法律的繼續(xù)教育和培訓(xùn)，定期監(jiān)督尋租行為的發(fā)生。

四、結(jié)束語

政府采購規(guī)模在不斷擴大，社會公眾對政府采購活動進展和成效越來越重視，相關(guān)政府部門必須做好采購活動的監(jiān)督和評價工作，接受公眾的監(jiān)督，才能更好地促進社會的和諧穩(wěn)定。

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（作者單位：太原市西山林區(qū)管護站）