論高等學校學生管理法治化

高等學校學生管理法治化是指依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，合理配置學生管理權(quán)并對其運行予以有效的規(guī)范，同時建立健全高校學生管理制度，用以調(diào)整相關(guān)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，用法治的理念處理學生管理工作中的各項事務(wù)，使具有公權(quán)性質(zhì)的管理權(quán)和受法律保護的學生私權(quán)實現(xiàn)良性的互動，進而實現(xiàn)高校學生管理工作的民主化、規(guī)范化和科學化。近年來，隨著高等教育改革的逐步深入，國家法治建設(shè)的穩(wěn)步推進，高等學校學生的思想觀念、價值取向等均發(fā)生了重大變化，學生的依法維權(quán)意識不斷增強，高等學校的學生管理工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，如何推進高等學校學生管理的法治化進程，已成為高等教育管理方面研究的熱點問題。

一、高等學校學生管理法治化的意義

第一，是依法治國治校的客觀要求。1997年十五大政治報告首次明確提出“建設(shè)社會主義法治國家”；1999年全國人民代表大會把法治目標寫進了憲法的規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”；社會主義和諧社會的提出也把法治置于至關(guān)重要的戰(zhàn)略地位，提出和諧社會必須是法治社會。2003年教育部頒布的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》中指出“實行依法治校，把教育管理和辦學活動納入法治軌道，是深化教育改革，推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容，也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障”。高等學校作為為社會培養(yǎng)人才的重要陣地，學生管理工作作為高等學校工作的重要組成部分，理應(yīng)實行法治化。

第二，是理順學校與學生關(guān)系、維護學生合法權(quán)益的迫切要求。學校與學生的關(guān)系既是特殊的行政關(guān)系，又具有平等的民事法律關(guān)系，由于受傳統(tǒng)的管理觀念、管理模式的影響，目前學生處于弱勢地位。近年來隨著高校侵犯學生的受教育權(quán)、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、名譽權(quán)等案件的發(fā)生，越來越多的高校被自己培養(yǎng)的學生告上了法庭，因此，為維護學生的合法權(quán)益，實行高校學生管理法治化迫在眉睫。

第三，是創(chuàng)新高校學生管理工作模式的內(nèi)在要求。現(xiàn)階段的高校學生管理工作者將大部分的時間與精力用于調(diào)解和預(yù)防各類矛盾和問題，作了大量重復(fù)工作，但效果欠佳。因此，將學生管理納入法治化軌道，用法律法規(guī)及相關(guān)的規(guī)章制度來調(diào)整大學生的行為，將有利于提高學生管理工作的效率與質(zhì)量，并能確保高校學生管理行為的合法性，避免和減少管理者主觀意志對學生管理活動的影響。

二、當前高校學生管理法治化進程中存在的問題

隨著依法治國、依法治教、依法治校等理念的提出，我國高教領(lǐng)域相繼出臺了《高等教育法》、《學位條例》、《普通高校學生管理規(guī)定》等法律法規(guī)，按理說在我國高等教育領(lǐng)域已基本做到了有法可依，但在高校管理實際中，情況不容樂觀，隨著大學生狀告母校案件的相繼出現(xiàn)，高等學校學生管理方面存在的矛盾和問題日益暴露。綜合相關(guān)學者的論述，其主要問題存在于以下幾個方面：

第一，思想觀念層面。首先是高校管理者“人治”思想根深蒂固。因長期以來囿于傳統(tǒng)觀念、舊的思維慣性，在高校學生管理的法律規(guī)定及其實踐中仍存在較為濃厚的“人治”色彩。具體表現(xiàn)為管理者的價值導(dǎo)向仍是以如何有效規(guī)范和維護正常的學校教學秩序為主，而對于如何以人為本、維護學生的合法權(quán)益重視不夠；對學生的評價標準錯位，道德評價代替法律評價；管理者認為自己的學生管理權(quán)力享有絕對的合理性，法律意識較為淡薄，日常管理中較多事務(wù)缺乏法律依據(jù)，縱使有些管理有悖于法律，學生也應(yīng)當接受和服從這樣的管理；過多地強調(diào)學生的義務(wù)而忽視其權(quán)利；某些高校學生管理者為轉(zhuǎn)變校風、學風、考風，相繼出臺了一系列管理制度，其人治色彩較為濃厚，以處罰性條款為典型。其次是高校學生的法律意識淡薄。一項針對某高校三年級學生的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：多數(shù)人對訴訟持懷疑態(tài)度、不相信“法律面前人人平等”、缺乏權(quán)利觀念、以消極的態(tài)度對待法律。一項針對大學生法律意識狀況的問卷調(diào)查也顯示：在大學生中普遍存在重道德輕法律、認同法制觀念但缺少法律信仰、權(quán)利觀念不強等現(xiàn)象。這些研究表明：在當代大學生中還缺乏健康的法律心理、成熟的法制觀念、穩(wěn)固的法律信仰。

第二，規(guī)章制度層面。目前盡管我國已經(jīng)制定了一系列規(guī)范高校行為的法律法規(guī)，給高等教育管理法治化奠定了基礎(chǔ)，但隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，教育體制改革的深化，相關(guān)法律制度因為滯后而顯示出來的硬傷已經(jīng)嚴重影響到依法治校，如高校對學生管理的權(quán)限、雙方的權(quán)利與義務(wù)，以及糾紛的解決方式等內(nèi)容未作全面規(guī)定，大多主要是關(guān)于學生義務(wù)性規(guī)范與禁止性規(guī)范的羅列等。即使是2005年教育部頒發(fā)的《普通高等學校學生管理規(guī)定》，雖然在一定程度上解決了高校與學生之間的沖突，但是作為部委規(guī)章，操作性并不強，與此同時，各高校紛紛根據(jù)這個規(guī)定出臺了自身的各項規(guī)定，但存在諸多缺陷，如制度的不完整、不健全，在學生教育和管理的全過程中仍有許多空白點，以至于無章可循；臨時性、應(yīng)急性的“通知、辦法”與規(guī)章制度并存，朝令夕改難以避免，制度的嚴肅性、連續(xù)性和持久性不能保證；由于規(guī)章制度本身不嚴密和人為因素的干擾，規(guī)章制度缺乏應(yīng)有的權(quán)威性；出于對法律、法規(guī)理解上的差異和自身情況的不同，各高校甚至制定了與上位法相沖突的規(guī)則等等。上述這些法律法規(guī)存在的缺陷，實質(zhì)上會造成無法可依、有法難依的現(xiàn)象。

第三，管理程序?qū)用妗．斍案咝W生管理過程中，“重實體，輕程序”的傾向明顯，忽視對學生程序性權(quán)利的保護。首先，在學校規(guī)章制度制定程序方面，缺乏嚴格的程序規(guī)定。如一些與大學生切身利益密切相關(guān)的校紀校規(guī)都是由學生主管部門醞釀擬定，基本上不征求學生意見，缺乏民主性；在頒布前缺乏公示性，透明度不夠，很多還沒有為廣大學生所了解，仍然處于內(nèi)部掌握狀態(tài)，只有當學生違反了，這些以文件形式保存的校規(guī)校紀才現(xiàn)身發(fā)揮其規(guī)范作用；一些學校頒布校規(guī)校紀后不按規(guī)定向教育行政部門備案等。以上情況均違反了學校制度制定過程中的“程序正義”原則，使學生的權(quán)益得不到程序的保障。其次，在學校規(guī)章制度執(zhí)行程序方面，存在明顯的程序缺陷。因一些管理人員缺乏相應(yīng)的程序意識，使管理顯得過于主觀隨意，如在涉及到勒令退學、開除學籍等較重的處罰時，高校往往忽略了學生的知情權(quán)、辯護權(quán)以及申訴權(quán)等，常常導(dǎo)致學生以此作為狀告學校的理由。再次，在學生權(quán)利救濟方面，存在嚴重的程序瑕疵。當學生的權(quán)益受到侵害后，其救濟途徑主要是申訴、行政復(fù)議、行政訴訟，但因為大部分高校的申訴制度并不完善，如沒有申訴機構(gòu)或申訴機構(gòu)不能正常運轉(zhuǎn)；行政復(fù)議因教育行政復(fù)議機關(guān)的種種顧慮，很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用；行政訴訟也由于受案范圍的爭議，難以得到司法救濟，加之訴訟耗費大量的時間、精力和財力，學生不會輕易選擇它。因此，高校學生權(quán)利救助程序的忽略或簡單化處理現(xiàn)象普遍存在。

三、實現(xiàn)高校學生管理法治化的對策

第一，切實增強師生的法治意識。高校管理者和教師應(yīng)當加強相關(guān)法律法規(guī)的學習，深刻理解國家對學生管理的要求，準確把握法治的精神實質(zhì)，認真研究大學生的基本權(quán)利，依法辦事依法管理，把學生當作平等主體對待，平等交流，這是法治的基本要求，也是做好高校學生管理工作，保護學生合法權(quán)益的前提。另外，通過各種途徑加強大學生法制教育，強化其法治意識，使其清楚地知道作為公民、作為學生所享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)，養(yǎng)成良好的學法、守法和執(zhí)法的習慣，將法治的觀念貫穿于學生的求學生涯。

第二，牢固樹立以人為本理念。“以人為本”是科學發(fā)展觀的核心內(nèi)容，在高等學校學生管理方面體現(xiàn)為“一切為了學生，為了學生的一切，為了一切學生”，因此高校管理者應(yīng)改變過去從以“管理”為目的到以“服務(wù)”為宗旨的轉(zhuǎn)變，擯棄傳統(tǒng)的人治觀念，在制定學校的規(guī)章制度及其相應(yīng)的懲戒措施時，應(yīng)突出“以人為本”的要求，尊重學生個性發(fā)展和學生權(quán)益，體現(xiàn)法治精神對人的尊重與關(guān)懷。

第三，不斷健全學生管理法規(guī)體系。首先，在國家層面，要加快完善我國教育法律法規(guī)體系。要通過廢、立、改工作，加快完善高校學生管理的法律制度體系，加強整個教育法律法規(guī)體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，使高校學生管理活動有法可依。通過完善的法律體系來規(guī)范高校的權(quán)益，保障學生應(yīng)該享有的權(quán)利，形成高校辦學自主權(quán)與學生的權(quán)益保護之間在法律上的平衡。教育主管部門要進一步轉(zhuǎn)變職能，迅速建立起以法治化、規(guī)范化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代教育行政決策和管理體制，從根本上防止侵犯高校依法享有的治校權(quán)；同時，還要依法加強對高校完善內(nèi)部自我約束機制的行政指導(dǎo)力度，并且通過司法審查形成對高校權(quán)力強有力的外部監(jiān)督。其次，在學校層面，要制定合法科學的學生管理規(guī)章制度。高等學校在制定規(guī)章制度等下位法時，要遵循法制統(tǒng)一原則，不得與現(xiàn)行法律法規(guī)及有關(guān)部門的政策性文件相抵觸，應(yīng)當符合學校學生管理工作的實際情況，既能保障學生的權(quán)利得到合法維護，又能保障學校的教育教學秩序正常進行；在內(nèi)容方面應(yīng)注重其可操作性，貫徹平等與公平原則、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，保證學生應(yīng)有的權(quán)益；在措詞方面必須使用規(guī)范、準確的法律術(shù)語，語言表述要清晰，不能使用模棱兩可或容易產(chǎn)生歧義的詞語；還要注意內(nèi)部制度的現(xiàn)實性與前瞻性之間的關(guān)系，制度的建立既要考慮到目前的實際工作，又要具有一定的前瞻性，對將來有可能發(fā)生的事情加以預(yù)測與規(guī)范。

第四，著力規(guī)范規(guī)章制度的制定與執(zhí)行程序。高等學校學生管理制度的制定與執(zhí)行程序是否合法正當，直接影響著學生管理法治化的效果。在規(guī)章制度的制定程序方面，參照有關(guān)法律規(guī)定，制定學生管理制度應(yīng)當具備以下四個程序：管理制度議案的提出、管理制度草案的研討、管理制度草案的審議通過、管理制度的公布。高校制定規(guī)章制度應(yīng)深入調(diào)研，充分論證，每個程序都應(yīng)有管理人員、教職員工，尤其是學生代表的參與，使其具有民主性和公開公正性，還應(yīng)邀請法律專家進行咨詢論證，使其具有科學性。在規(guī)章制度的執(zhí)行程序方面，具體包括：事情程序(事先發(fā)布、高知、給予管理相對人足夠的時間準備辯護)、事中程序(說明理由、聽取管理相對人陳述與申辯、聽證、做出決定)、事后程序(送達、高知管理相對人救濟途徑和時效、報教育主管部門備案)。處理學生必須應(yīng)遵循正當程序原則，按照既定程序遞級進行，不能缺失程序環(huán)節(jié)。正當程序體現(xiàn)了對學生權(quán)利的保障和尊重，實現(xiàn)學校利益和學生利益的協(xié)調(diào)。

第五，積極暢通學生權(quán)利救濟渠道。英國法學家韋德指出“有權(quán)利必有救濟”，法治精神和人文關(guān)懷不僅體現(xiàn)在權(quán)利的事前保障，還應(yīng)體現(xiàn)在權(quán)利的事后救濟，因此，積極暢通學生權(quán)利救濟渠道是實現(xiàn)高校學生管理法治化的重要途徑。一是完善學生校內(nèi)申訴制度。學校應(yīng)設(shè)立申訴委員會，受理學生的申訴請求，然后經(jīng)過申訴審查、受理、聽取爭議雙方意見、調(diào)查取證、形成處理意見書、學校批準、做出申訴處理決定等一系列程序，為學生進行權(quán)利救濟，校內(nèi)申訴制度可以有效地把學校管理機構(gòu)或教職員工與學生的糾紛消化在內(nèi)部，方便快捷。二是建立校內(nèi)聽證制度。學校規(guī)章制度的制(修)訂、學校管理中重大事項的決定、對學生的獎懲性管理條例、對學生的懲戒如留校察看、勒令退學、開除學籍等事項均應(yīng)該采取聽證程序，維護學生的陳述權(quán)、申辯權(quán)和質(zhì)證權(quán)。三是建立教育仲裁制度。仲裁機構(gòu)應(yīng)設(shè)置在教育行政主管部門內(nèi)部；仲裁員的組成上應(yīng)由教育行政部門代表、高校代表等組成，并聘任教育界人士、法律界人士擔任兼職仲裁員，從而保證教育仲裁的專業(yè)性和合法性；教育仲裁的受案范圍應(yīng)當與訴訟的受案范圍一致；當學生未能或不愿通過申訴解決糾紛時，可以在申請仲裁和提起訴訟之間選擇，對仲裁裁決不服仍可以提起訴訟。四是保障學生的訴訟請求權(quán)。作為司法救濟的行政訴訟，是公民權(quán)利受到侵犯進行救濟的最后渠道。但長期以來，關(guān)于高校的法律地位以及高校和學生的法律關(guān)系一直沒有厘清，致使學生的訴訟權(quán)沒有得到有效保護，因此為了更好發(fā)揮行政訴訟對學生權(quán)利救濟方面的作用，需要擴大行政訴訟的受案范圍，將教育行政案件明文規(guī)定為行政訴訟的受案范圍之一，并簡化行政訴訟程序，切實保障學生的訴訟請求權(quán)。

總之，高等學校學生管理法治化是一個多方面的系統(tǒng)工程，推進這項工作不僅是建設(shè)法治社會的需要，也是高等教育持續(xù)健康發(fā)展的需要，更是促進人的和諧發(fā)展的需要。

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