美國學前兒童免費營養政策述評

【摘要】美國學前兒童免費營養政策定位準確，是政府通過公共援助方案援助社會的一項綜合政策。大多數州將受益人群明確界定為在公辦教育機構就讀的低收入家庭學前兒童。有效實施學前兒童免費營養政策，既要依靠農業部和財政部共同努力，又有賴于從聯邦政府到州政府到簽約教育機構的縱向合作。美國聯邦政府承擔了實施學前兒童免費營養政策的主要投入責任，建立了規范的資金運行與監管機制。美國的經驗有借鑒價值。

【關鍵詞】美國；學前兒童；免費營養政策；政府部門

【中圖分類號】G619 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2012）07/08-0084-04

免費營養政策是一項針對處境不利兒童的常規政策。近年來，我國部分地區陸續出臺了免費點心或者免費午餐等項目，在改善兒童健康狀況，提高人口質量方面取得了一定成效。由于免費營養政策涉及到跨部門、跨機構的管理與協作，在政策執行過程中難免遇到種種困難。美國政府在制定和實施學前兒童免費營養政策的過程中積累了較豐富的經驗。本文將重點分析美國學前兒童免費營養政策的定位，受益人群，管理架構，資金來源、運作與監管等方面內容，并據此提出建議。

一、政策定位

美國學前兒童免費營養政策出臺于20世紀30年代的經濟大蕭條時代。政策制定的直接動力來自兩個方面。一是大量家庭沒有能力解決孩子的午餐問題。因為失業率的大幅度上升，上百萬學前兒童無法從家長那里得到購買午餐的費用。營養不良威脅著學前兒童的健康，引發了廣泛的社會關注。二是農產品大量剩余。因為經濟大蕭條，人們缺乏購買力，農產品價格雖然一降再降，但是依然大量堆積，農業陷入危機。

為了解決學前兒童營養不良問題，并借此解決農產品剩余問題，創造就業機會，美國政府開始實施免費營養政策。顯然，美國政府當年提出的免費營養政策并不僅僅指向學前兒童健康問題，同時是為了解決一系列經濟大蕭條的問題，是政府通過公共援助方案援助社會的一項綜合政策。

二、受益人群

美國學前兒童免費營養政策的實施范圍很廣，受益人群數量龐大，各州情況也略有不同。發展到今天，大多數州將受益人群限定為在公辦教育機構就讀的低收入家庭學前兒童。各個免費營養項目的申請標準不同，有的項目會根據兒童家庭貧困程度實行分層減免。各個項目的具體申請標準如下。

1.學校午餐計劃

獲得免費午餐的學前兒童為家庭收入小于或等于國家貧困線的1.3倍，或家庭已參與臨時救濟貧困家庭項目（TANF）、食品券計劃（FSP）或印第安保留地食品分配計劃（FDPIR）。獲得減價午餐的學前兒童為家庭收入為國家貧困線的1.3～1.85倍?！?〕例如，2011年7月1日～2012年6月30日，國家貧困線的1.3倍是四口之家的年收入為29055美元，國家貧困線的1.85倍是四口之家的年收入為41348美元?！?〕

2.學校免費早餐計劃

大多數州實行分層減免政策，具體規定為：家庭收入小于或等于國家貧困線1.3倍的學前兒童可以獲得全額免費早餐；家庭收入為國家貧困線1.3～1.85倍的學前兒童可以獲得減價早餐；家庭收入超過國家貧困線1.85倍的學前兒童需要全額支付早餐費用，但是可以享受一定的補貼。目前，部分州（如俄亥俄州、威斯康辛州、佛羅里達州）已經開始為參與學校免費早餐計劃的公辦教育機構中的全部學前兒童提供免費早餐。〔3〕

3.夏季供餐方案

這是學校午餐計劃和學校免費早餐計劃的補充，提高了低收入家庭學前兒童夏季獲得免費早餐和午餐的可能性。

4.特別牛奶計劃

這一計劃是向未參與其他聯邦免費營養項目的低收入家庭的學前兒童提供免費牛奶。〔4〕

目前，已有個別州實施普惠政策，將免費營養政策的受益人群擴大到所有在公辦教育機構就讀的學前兒童。

聯邦政府設立國家食品服務管理學院，為參與學前兒童免費營養政策的教育機構和社區提供營養教育資源、膳食搭配以及餐飲管理等方面的技術支持。許多教育機構成立了營養小組，負責向學前兒童及其家庭提供營養教育資料。

三、管理架構

作為一項跨部門的政策，學前兒童免費營養政策的運行需要各部門通力合作。美國學前兒童免費營養政策的有效實施，一方面依靠農業部和財政部共同管理的橫向管理模式，另一方面依靠聯邦—州—簽約教育機構的三級縱向管理模式。

1．農業部和財政部共同合作，各司其職

農業部是總管學前兒童免費營養政策的部門，對每年的政策推行情況進行總體指導、監督和評價。農業部對農產品的采購、分配、種類和質量進行宏觀指導。財政部則提前一個財年向農業部提供運作資金，以便農業部及時落實項目資金，分配到各州。各州設立專門的食品服務辦公室（Food Service Office），負責與農業部聯系相關事務，為各州實施免費營養政策提供技術支持。

2．聯邦—州—簽約教育機構的三級管理模式

每個州的教育行政部門負責免費營養政策的具體實施工作。教育行政部門與愿意參與學校午餐計劃、學校免費早餐計劃等免費營養項目的教育機構（包括公辦教育機構與非營利組織）簽訂協議，由簽約教育機構的食品部門負責購買和配送食物。根據聯邦法律規定，各州教育行政部門不得將免費營養項目的供餐撥款用于私立教育機構，參與免費營養項目的教育機構必須是公辦教育機構或非營利組織。

四、資金來源、運作與監管

目前美國學前兒童免費營養政策的資金來源以聯邦政府的資金投入為主，由州政府負責資金的具體運作，由聯邦政府負責監督。

1.資金來源

從資金的來源看，美國學前兒童免費營養政策的最大資金提供者為聯邦政府。例如，近幾年，聯邦政府每年為學校午餐計劃投入約80億美元的資金，以維持其正常運作?！?〕又如，2002年，聯邦政府開展新鮮蔬菜和水果項目，當年共投入600萬美元，為指定教育機構提供免費的新鮮水果和蔬菜?！?〕

2.資金運作與監管

《學校午餐法案》《兒童營養法》及相關修訂案均提到，財政部對免費營養項目的資金投入時間應該是提前一個財年撥款，以便農業部有時間落實項目，將資金分配到各州。只有當財政部與農業部共同確定并核實了分配方案后，農業部才能將款項分配給各州。

各州根據簽約教育機構免費營養餐的具體發放數量，對資金進行再分配。大部分資金用于食品的加工、儲存、配送等，還有部分資金用于支付維持系統正常運轉的行政開支，包括項目培訓、技術支持、核查、監管以及社會宣傳等。各州必須根據實際情況定期向財政部報告資金的支出明細。財政部根據實際情況調整對各州的撥款額度。

五、對我國學前兒童免費營養政策的建議

當前，我國部分地區實施的免費營養項目中存在著監管不力、效率低下等問題。有必要加強免費營養政策的制度設計，以完善其運行模式和執行體系。針對我國學前兒童免費營養政策的實施現狀，結合對美國學前兒童免費營養政策的分析和思考，筆者對我國推行學前兒童免費營養政策提出如下建議。

1．明確政策定位和受益人群

我國學前兒童免費營養政策的定位應該是讓低收入群體的兒童受益，因此，需要明確界定受益人群的申請標準。美國學前兒童免費營養政策將受益對象鎖定為在公辦教育機構就讀的低收入家庭學前兒童，通過設定家庭收入線和就讀機構的性質這一雙重衡量標準，實施分層減免政策。這種教育機構性質和家庭收入相互結合的衡量標準值得借鑒。由于我國城鄉經濟發展不均衡，可以在城鄉采用不同的界定標準。因為農村貧困地區的學前兒童多為低收入人群，所以在農村貧困地區可以以地區專項方式推行免費營養項目，從而既鎖定受益人群，又降低管理成本。在城市，可以利用現有低保體系，以家庭收入為衡量標準，將低保家庭學前兒童納入免費營養項目。

2．協調從中央到地方各職能部門的工作

作為一項惠及多方的政策，我國學前兒童免費營養政策必然涉及到多級政府、多個部門之間的合作。目前部分地區暴露的一些問題與政策統籌規劃滯后、部門之間協調力度不強等原因有密切關系。美國學前兒童免費營養政策的管理架構可供借鑒。我們可以加強農業部、教育部、衛生部和財政部等相關部門的橫向聯系，明確分工，同時縱向界定各級政府的責任，將項目運行主體鎖定在低收入群體兒童入讀較多的教育機構，建立執行力較強的管理體系，從而保證實現政策目標。在中央，國務院負責制定相關政策，財政部劃撥專項資金，衛生部根據兒童營養需求設計并調整營養膳食方案，農業部根據農產品情況以及營養需求進行政府招標采購，教育部擬定參與項目的地區及教育機構的資格標準。地方政府則設立配送中心，將免費膳食配送到簽約教育機構，并定期公布項目運作情況，同時協調本地區內相關職能部門的合作。

3.規范資金運行與監管制度

作為一項普惠性政策，建立透明、公開的資金運行與監管體系是學前兒童免費營養政策順利實施的保障措施之一。如果缺乏監管，資金流向不明，那么不僅會降低國家財政的使用績效，而且會降低公眾對政府機關、教育機構的信任度。

美國學前兒童免費營養政策設計了一整套規范的資金運行與監管制度。例如，農業部和財政部共同測算核定成本，將財政投入成本精確化，避免不必要的浪費。又如，聯邦政府定期對州政府進行項目評估，并向社會公布相關信息，從而使經費投入和使用更加透明，提高公共財政使用的有效性，同時使納稅人、捐款人等社會各方及時獲得相關信息，既滿足受助者的需要，又尊重捐助者的意愿。

在我國學前兒童免費營養政策的制度設計中，規范資金的運行與監管制度能為政策目標的實現提供保證。資金運行與監管制度的設計不僅需要考慮食品成本，而且需要考慮運行管理成本，包括人員工資以及制作、貯藏、運輸成本等，同時還要建立嚴格的審計制度，定期公開審計報告，使項目運行透明、公正。

4.重視宣傳科學營養觀念

美國學前兒童免費營養政策的運行經驗表明，對學前兒童的營養干預是一項系統工程，需要教育機構、家庭和社會的共同合作。當前，我國農村貧困地區的學前兒童面臨熱能攝入不足、營養不均衡等問題。這些問題的解決不僅有賴于教育機構為學前兒童提供免費的、以熱能提供為主的膳食，而且需要優化兒童和家長的營養觀念。為此，在實施學前兒童免費營養政策時，應將宣傳科學營養觀念列為重要任務之一，重視對家長進行食品營養均衡、兒童生長發育營養需要等方面的教育、宣傳，向家長介紹既經濟實惠又營養均衡的膳食搭配方法，從而使學前兒童獲得均衡的營養，能夠健康成長。

參考文獻：

〔1〕〔5〕KATHERINE RALSTON， CONSTANCE NEWMAN，ANNETTE CLAUSON，et al.The national school lunch program:Background，trends， and issues 〔EB/OL〕.〔2012-03-05〕.http://www.ers.usda.gov.

〔2〕USDA.NSLP fact sheet〔EB/OL〕.〔2012-02-17〕.http://www.fns.usda.gov.

〔3〕USDA.The school breakfast program〔EB/OL〕.〔2012-03-06〕.http://www.fns.usda.gov.

〔4〕USDA.Special milk program〔EB/OL〕.〔2012-03-14〕.http://www.fns.usda.gov.

〔6〕USDA.Fresh fruit vegetable program〔EB/OL〕.〔2012-03-08〕.http://www.fns.usda.gov.

A Review of Free Nutrition Policy for Preschool Children

in the United States

Liu Qian， Li Bijuan

(College of Preschool and Special Education， East China Normal University， Shanghai， 200062)

【Abstract】American free nutrition policy， with its exact orientation， is a comprehensive policy of social aid through public aid plan on the part of government. In most states， the beneficiaries are specifically defined as the disadvantaged children in public kindergartens. The program relies on the coordination of agricultural and financial ministry as well as on that of federal government， state government and educational contractor. The federal government takes the responsibility of financial input for the program and has established financial operation and supervision mechanism. The American experience offers help reference in this area.

【Keywords】the United States; preschool children; free nutrition policy; government department