多元主體參與群體性事件治理的必要性及制度建構

郭曉楨

(山東警察學院治安系,山東濟南250014)

多元主體參與群體性事件治理的必要性及制度建構

郭曉楨

(山東警察學院治安系,山東濟南250014)

群體性事件已經成為影響我國社會和諧穩定的重要因素.如何有效地應對和處置群體性事件是擺在各級政府面前的一個重大課題.群體性事件的實質是多元利益群體間利益矛盾和沖突的一種表達,要想從源頭上阻斷群體性事件的發生,必須實行政府主導下多元主體參與治理群體性事件.

多元主體參與;治理;群體性事件

隨著改革開放的日益深入和社會轉型的加速,我國正進入群體性事件多發的時期.伴隨著社會主體利益迅速分化和社會結構的深刻變化,不斷發生的群體性事件在宣泄和表達相關社會群體因各種原因引發的不滿和怨憤情緒的同時,也沖擊著正常的社會秩序,考驗著各級政府的執政能力.如何有效應對和治理群體性事件,把群體性事件化解在萌芽狀態,把沖突阻斷在爆發之前,已經成為各級政府必須面對的一個重大現實問題.為此,就必須改變過去由黨委政府單打獨斗處置群體性事件的工作模式,吸收多元主體共同參與,在政府組織和主導下,非政府組織及公民參與治理和處置群體性事件.

一、多元主體參與治理群體性事件的必要性

(一)利益主體多元化,利益沖突增多.隨著社會主義市場經濟的發展和城市化的不斷推進,社會整體結構、社會資源結構、社會組織結構及社會身份結構都在發生重大轉變,我國社會階層在迅速分化.隨著市場經濟的發展,個人利益進一步凸顯,并迫使人們在復雜的社會利益關系中尋找個人利益的最佳位置.①林建華、周文升:《論市場經濟下的觀念沖突》,《山東社會科學》1994年第6期.過去那種簡單劃一的利益主體已不復存在,取而代之的是各種各樣與特定的經濟關系相聯系的不同利益主體.在社會主義初級階段,由于社會生產的發展尚不能充分滿足人民日益增長的物質文化的需要,而現在的改革也從增益型的改革轉變為利益調整型的改革.②吳忠民:《走向公正的中國社會》,山東人民出版社2008年版,第291頁.一個群體利益的增進就意味著另外一個群體利益的損失.利益主體多元并存,導致利益矛盾沖突增多.

(二)群體性事件的發生涉及領域廣泛,主體成分多元化.伴隨著階層、群體和組織的分化,不同社會群體和階層的利益意識勢必會不斷地被喚醒和強化.③陳家喜、黃文龍:《階層分化與執政黨維穩能力建設》,《理論探討》2012年第3期.在社會資源有限的前提下,多元化的利益群體不可避免地會發生沖突.從群體性事件的主體來看,過去參與群體性事件的多是農民、廠礦企業的下崗職工等所謂的社會弱勢群體,而現在參與的人員越來越復雜,有各種職業、不同社會身份的人參加,有國有企業的下崗失業職工、私營企業和外資企業的權益受損職工、失地農民、農民工、拆遷居民、庫區移民、軍轉干部、出租車司機、環境污染受害者、非法集資參與人員、無業游民、教師、學生、公務員甚至警察等各階層人員等等.從涉及社會面看,近年發生的群體性事件已遍及全國各個省、自治區和直轄市,涉及城市、農村、廠礦企業、機關、學校等眾多行業,涉及到經濟、社會保障、生態環境、醫療衛生、工程建設、交通運輸等諸多領域,在處置上涉及的部門和單位增多,早期預測難度加大,不易掌握,難以控制.

(三)政府職能轉變尚不到位,社會管理創新亟需加強.伴隨著現代社會利益多元化和信念的急劇分散化,關涉群眾切身利益的公共事務日益龐雜和難以治理."在現代社會,任何一個行動者,不論是公共的還是私人的,都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行動者有充分的行動潛力去單獨地主導(一種特定的管理活動)."當今社會是個多元化的、社會結構呈網絡狀的社會,它打破了單一線性結構,加之在公共服務中面臨資源的缺乏,因而迫切要求多元社會力量參與共同治理.深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法"三項重點工作",是黨中央準確把握我國經濟發展階段性特征,為有效解決影響社會穩定的源頭性、根本性、基礎性問題而作出的重大戰略部署.加強和創新社會管理,事關鞏固黨的執政地位,事關國家長治久安,事關人民安居樂業.市場經濟的發展使我國傳統的單位體制已發生根本變化,戶籍制度改革加速,城市化進程快速推進,流動人口規模日益龐大,新的社會事務大量產生,新的社會問題大量出現.與此同時,原來絕對一元化的管理模式解體,政府職能開始發生轉變,但這種轉變至今仍不徹底,該退出的領域至今仍未推出,應該由政府承擔的職能卻沒有承擔好.在市場經濟條件下,傳統的計劃經濟時期的全能政府已不適應社會發展的需要了,隨著政府對社會控制的放松,各種非政府組織大量涌現,進而形成多元化的社會管理模式.要緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標,牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求,積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創新,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,建設中國特色社會主義社會管理體系.完善"社會協同、公眾參與",讓民間組織、社會團體、行業協會、企業和事業單位充分發揮化解矛盾、維護穩定的調節功能,要求各級黨委和政府必須轉變社會管理觀念,積極吸收各種社會力量參與群體性事件的預防和處置,充分發揮他們的作用,這是社會管理創新的重要內容.①魯鵬:《論政治現代化視閾中的社會管理創新》,《山東社會科學》2012年第3期.

二、多元主體參與治理群體性事件的積極作用

多元主體參與群體性事件治理的作用顯著,能從源頭上有效預防和阻斷群體性事件的發生.

第一,有利于形成、完善和強化民主決策、民主管理和民主監督機制.當前我國社會正由單一性社會向多元化社會轉型.在單一性社會里,國家權力高度集中,國家控制所有社會資源,社會成員之間的收入差距不大,整個社會效率不足,社會整合較為容易.而在多元社會里,社會分化日益嚴重,社會成員收入差距日趨明顯,階層貧富差距不斷拉大,整個社會的運作效率提高但公平嚴重不足,社會矛盾加劇.②孫立平等:《改革開放以來中國社會結構的變遷》,《中國社會科學》1994年第2期.社會結構的本質是社會利益分配格局,改革的實質就是調整各利益主體之間利益關系、優化社會整體利益格局.一切利益沖突都與利益主體的分化和利益失衡有關.③王慶功:《關于社會弱勢群體與群體性事件問題之思考》,《山東社會科學》2006年第10期.為了將利益沖突控制在一定范圍和秩序結構之內,需要各級黨委政府在制定政策、決策時吸收多元主體共同參與,形成、完善和強化民主決策、民主管理和民主監督機制,以及時了解民情、反映民意,從而及時解決群眾最關心的最直接的最現實的利益問題,以實現社會的公平、公正和高效.

第二,有利于暢通利益表達機制,形成相對均衡的利益分配格局.實現公民理性地表達利益訴求,預防公民以過激方式表達利益訴求而引發的群體性事件.④昌業云、馬曉黎:《協商民主在預防和處置群體性事件中的功能》,《山東社會科學》2011年第9期.利益表達是公民的法定權利,是公民實現自己利益的前提條件.任何缺乏暢通利益表達機制的社會都不可能成為和諧社會.大部分重大群體性事件發生都有其矛盾積累---心理共鳴---情緒宣泄的醞釀爆發的過程,⑤黃順康:《重大群體性事件沖突阻斷機制探析》,《貴州社會科學》2009年第1期.無論是直接利益沖突引發的還是非直接利益沖突引發的,都有一個共同的情緒基礎,即一種強烈的怨氣.這種怨氣既有大量的直接利益沖突未能有效解決形成的積怨,也有"仇富、仇官、仇不公"的情緒,但最重要的還是由于缺乏有效的利益表達機制,使"民怨"得不到及時有效的化解和宣泄,合法權益得不到正常的維護.因此,建立正常的利益表達機制是化解矛盾解決沖突的第一步.要加強公民政治認同的培養,要積極推進政治體制改革,建立和完善體現民主和憲政精神的政治體制,要建立真正公平、公正的社會體制,讓多元利益主體真正參與到民主決策中來,讓社會各階層共享經濟社會發展的成果.社會公平最重要的是經濟、政治和其他利益在社會成員中的公平合理的分配,而利益均衡就是要協調處理好不同社會群體之間的利益關系,特別是必須保持強勢群體與弱勢群體之間的利益相對均衡.只有做到機會均等、分配合理,使社會全體人民心情舒暢,充分發揮其積極性和主動性,才能促進社會的和諧穩定和又好又快發展.為此就應建立開放式的有利于社會不同群體利益表達的機制,使社會各個利益群體都能有自己的利益表達組織,如各種行業協會、商會、工會等等,只有在多元化、社會各階層的參與下,才能形成相對均衡的利益分配格局.這樣才能從根本上化解矛盾,進而有效地從源頭上阻斷群體性事件的發生.

第三,有利于形成通過協商、對話方式有效緩解不同利益群體之間矛盾的矛盾化解機制.把協商民主納入公共決策體制,可以化解不同利益群體在體制外以過激方式表達利益訴求的社會風險,從而起到預防群體性事件的作用.①昌業云、馬曉黎:《協商民主在預防和處置群體性事件中的功能》,《山東社會科學》2011年第9期.當前,中國日益復雜的社會環境和多元利益格局對政府公共治理能力提出了更高的要求,在此背景下,如何平衡多元利益群體的利益訴求、有效整合不同利益群體的共識、為改革發展提供穩定的環境和深厚動力,都在考驗著政府的執政智慧和能力.只有為多元的社會力量參與群體性事件治理提供制度性溝通渠道,使得公共責任與個人責任、公共利益與私人利益的共同實現,才能克服以往政府單一治理模式存在的不足,建立起多元主體積極參與基礎上的相互溝通、消除誤解、有效互動的新型群體性事件預防和處置的新機制.②王美文:《和諧社會視閾下公共治理主體多樣化互動模式探析》,《中國行政管理》2009年第3期.

總之,多元主體協同參與治理,可以充分發揮各自的優勢和創造性,充分利用彼此的智慧,通過各種利益群體之間的協商、對話、協調、合作,最大限度地動員和利用各種資源化解矛盾,從源頭上阻斷重大群體性事件的發生,進而實現社會穩定和可持續發展.

三、多元主體參與治理群體性事件的制度建構

(一)政府要與非政府組織和公民建立合作關系,加強彼此之間的對話協商和信息共享.一方面要建立互信,構建政府與非政府組織、公民個人之間以信任為紐帶的新型社會關系.信任是政府與非政府組織和公民展開對話協商的基礎.在群體性事件治理中,政府要以開放的胸襟增強自身的包容性,給予非政府組織充分的發揮其參與公共事務治理的機會和空間,這有助于政府在預防和處置群體性中取得他們的支持和配合.另一方面,搭建協商民主的制度平臺.協商民主的理論核心是公共協商,是指"政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程",③[美]喬治.M.瓦拉德茲:《協商民主》,《馬克思主義與現實》2004年第3期.亦即政府在制定政策的過程中要保證其他治理主體對于政策內容的知情權和異議權,并以協商的姿態對政策的每一個細節加以解釋和詳細說明,以聽取相關利益群體的的意見和建議.在預防和處置群體性事件過程中,包括政府在內的多元主體利用這個平臺,可以充分發表自己對相關問題的看法和主張,這將有助于政府擴大信息來源渠道,全面客觀地認識和分析事情的真相,從而在法律和政策的框架內,在充分照顧各方面關切的基礎上,盡可能妥善地處理問題.

(二)加強非政府組織自身建設,培育公民精神,增強多元主體參與治理群體性事件的意識.非政府組織作為傳統治理主體之外存在的社會治理力量,是培育公民意識、民主精神和政治文化的重要載體,其自身的合理發展,非但不會威脅政府的合法性地位,相反作為公民結社的產物和公民社團的組織形式,將有助于"民主政府的效率和穩定".④史杰:《多中心視閾下的群體性事件治理模式轉型》,《甘肅行政學院學報》2011年第5期.一方面,非政府組織參與社會治理工作會產生積極的影響,特別是對于社會成員的民主、秩序等良好社會理念和價值的教育,培養成員的合作和團結的習慣和公共精神,提升公民的自治能力和素質方面具有重要意義.另一方面,通過提高非政府組織為弱勢群體、利益受損群體進行利益代言和訴求的能力,可以"增進利益表達和利益集結"的效果,⑤羅伯特.D.帕特南:《使民主運轉起來---現代意大利的公民傳統》,王列等譯,江西人民出版社2001年版,第102-103頁.也就是說,公民以組織化的形式參與可以促進利益的選擇、整合、處理,以提高利益訴求的合理性、表達的合法性和維護合法權益的有效性,同時還可以通過非政府組織協調以盡可能緩和與其他群體之間的利益沖突.面對當今紛紜復雜的國際國內形勢,發展始終是中國的第一要務,而要發展穩定是前提.社會動蕩于國于民有百害而無一利,無論是歷史還是現實、國際還是國內的事實都證明了這是一條硬道理,這是多元主體參與治理群體性事件時應該堅持的一個共同的價值觀念,從這一共同的價值觀念出發,就有利于整合政府、非政府組織和公民力量,強化社會各階層的危機意識,從實現中華民族偉大復興這一整體利益著眼,共同維護改革發展的大局.

(三)完善多元主體參與治理群體性事件的法律法規,進一步明確各自的職責權限.盡管《憲法》、《突發事件應對法》、《集會游行示威法》及公安機關內部的相關文件對處置群體性事件作了相應的規定,但這些法律和規定主要規定了政府在處置群體性事件中的職責和權力以及行使權利的程序,很少對其他主體參與群體性事件的治理作出規定,這不利于發揮他們參與治理的積極性.科學而完善的法律是多元主體參與治理群體性事件的制度和體制保障,盡快改變參與主體無法可依的局面.由于各主體在群體性事件處置中所處的地位不同,享有的權力不同,所承擔的責任也就不同,所以應通過立法明確多元參與主體在群體性事件治理中的各自地位及行為規則,明確多元主體參與治理群體性事件的權責.

(四)建立多元主體參與治理群體性事件的制度化的互動銜接運作機制.隨著我國政府職能的轉變,社會自治空間逐步擴大,因而要加強、引導、規范社會中介組織建設,構建社會中介機制和傳導溝通機制,使之發揮理順關系、處理矛盾、保障社會安全運行的積極作用.①王慶功:《關于社會弱勢群體與群體性事件問題之思考》,《山東社會科學》2006年第10期.構建多元主體參與治理群體性事件機制,就要在政府和公民社會之間建立起制度化的溝通、協商和互動機制.第一,建立多元主體參與治理群體性事件的溝通機制.要實現多元主體在參與治理群體性事件時的有效溝通,就要實現多元主體之間的信息共享.準確及時的信息傳遞有利于對群體性事件的預防和處置.其中,政府組織之間的溝通應盡量減少信息傳遞的層級,以便迅速展開對群體性事件的治理.為加強和實現政府組織與其他多元主體之間的有效溝通,政府可在其他社會參與主體的幫助下建立信息溝通平臺,完善政府的公共危機信息系統.第二,建立多元主體參與治理群體性事件的協商、對話、談判機制.建立有利于公民自主表達、自主維護、自主實現的暢通有效的協商、談判機制,是公民維護權利和利益最有效的手段.在信息共享、有效溝通的基礎上,代表各自利益的主體相互之間要進行協商、對話、談判,找到相互的利益平衡點,進而化解矛盾、解決沖突.第三,實現組織網絡、工作制度建設和技術平臺的銜接.政府部門應參照公民社會扁平化、網絡化的要求,改革政府組織網絡.而公民社會也應借鑒政府組織網絡管理的有效性,重塑公民社會組織網絡和社會結構,促進公民社會同政府組織網絡的有效銜接.多元治理主體應建立相同或相似的工作制度及績效考評制度,運用電子政務技術搭建起政府與其他多元主體協同治理群體性事件的制度和技術平臺,以實現信息資源的共享和及時有效的溝通.各級黨委政府應該充分認識到,在信息化和開放的時代,提高運用和應對媒體特別是互聯網、手機短信等新興媒體的能力和水平,牢牢掌握輿論引導的主動權,對于預防和處置群體性事件具有特殊重要的意義.②張傳鶴:《我國群體性事件的最新發展態勢、成因及對策研究》,《山東社會科學》2010年第5期.

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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1003-4145[2012]08-0185-04

2012-02-18

郭曉楨,山東警察學院治安系副教授.

本文是山東省社會科學規劃研究一般項目"重大群體性事件源頭阻斷機制研究"(項目號:11CZZJ09)的階段性成果.