我國檢察體制改革面臨的問題與對策
---以刑事訴訟為視角

魏黎明 張霞

(山東政法學院,山東濟南250014)

我國檢察體制改革面臨的問題與對策
---以刑事訴訟為視角

魏黎明 張霞

(山東政法學院,山東濟南250014)

在建設法治國家和推進政治文明的進程中,作為我國政治體制的有機組成部分和刑事訴訟程序的重要參與者的人民檢察院的體制改革勢在必行.當前檢察制度中與憲政體制、訴訟構造以及國際刑事準則不相適應的矛盾和問題仍然比較突出.應在憲政理念的指導下進一步完善我國的檢察制度.

檢察制度;檢察權;訴訟構造;檢察改革

完善檢察制度對我國民主法制建設和司法體制的改革與完善起著舉足輕重的作用.改革開放30多年來,隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深入,我國的檢察制度也發生了重大變化.這種發展與變化,一方面是在總結過去檢察工作的經驗與教訓的基礎上展開的,同時也契合了歷史前進的時代要求.新中國成立以來,我國的檢察制度在外部領導關系及內部職能關系上不斷地進行調整,走過了一個曲折的發展過程.經過改革開放以來30多年的改革和發展,特別是1996刑事訴訟法修改后采取的一系列改革舉措,如取消了檢察機關的免予起訴,改原來的庭審監督為事后監督,普遍推行主訴檢察官制度,有些地方檢察機關推出的證據展示、辯訴協商等改革嘗試,逐步實現偵查階段的同步錄音錄像、司法鑒定的民間化等改革舉措,我國的檢察制度日益完善.但中國檢察制度目前仍存在很多問題,特別是由于體制方面的原因,一些長期以來嚴重影響司法公正和訴訟效率的根本性問題并未得到根本解決.

一、我國現行檢察體制面臨的問題

具體來講,我國現行檢察體制存在的問題主要表現在以下幾個方面:

(一)在制度層面上強化了檢察權的地位而在技術層面上卻削弱了檢察權能.當今世界檢察體制大致有三種模式:一是以美國為代表的英美法系的模式,檢察機關的職能是公訴;二是以德國為代表的大陸法系的模式,檢察機關具有公訴和偵查的職能,且偵查權限強大,可以指揮警察偵查;三是俄式(蘇式),俄羅斯原屬大陸法系傳統,檢察機關設置大致符合德國模式,但具有一個重要區別,即俄國檢察機關是確定的法律監督機關,有權實施一般監督,也就是說俄式檢察機關具有公訴、偵查和監督三大職能.我國檢察機關被定位為法律監督機關源于前蘇聯檢察體制,其理論基礎是列寧的國家法律監督理論.但也有很大區別,即目前我國的檢察機關沒有一般監督權.檢察機關是國家的法律監督機關,這是我國憲法、人民檢察院組織法明確規定的,并強調這種監督是一種國家監督和專門監督.從1954年第一部憲法及人民檢察院組織法到1982年現行憲法及1983年的人民檢察院組織法,有關檢察制度的規定體現出了一個宏觀上加強而微觀上削弱的趨勢.一方面,1982年憲法第一次明文規定了人民檢察院是國家的法律監督機關,提高、強化了檢察機關的法律地位.隨后相應的人民檢察院組織法、1996年修改后的刑事訴訟法多次肯定了檢察機關行使的職權具有刑事司法監督權的性質.檢察機關行使的檢察權中包含有公訴權與法律監督權的雙重內容.從制度層面來看,檢察機關的權力明顯加強.但另一方面,從技術層面來看,1983年的人民檢察院組織法較之1954年的人民檢察院組織法,取消了地方各級人民檢察院的一般監督權與民事、行政案件的法律監督權中相關的大部分內容,僅保留了刑事司法監督權及以偵查、公訴為核心的公訴權能.這種在法律形式上給予國家檢察機關以極其重要的法律地位,而在實際職權上弱化其權力的做法是由于對我國檢察權的法律性質及國家權力結構形式的模糊認識導致的.①洪浩:《檢察權論》,武漢大學出版社2001年版,第175頁.

(二)檢察機關機構設置不夠科學合理,檢察權行政權化傾向突出,檢察隊伍管理公務員化,弱化了檢察機關的職業特色.檢察機關的管理方式采用行政機關指令管理的模式,下級長期依賴于行政指令工作,許多職權都是通過行政性文件和工作會議定調行使,造成下級檢察院唯上級檢察院命令是從,不能獨立執法.主訴、主辦責任制趨于形式化,無實質獨立辦案的機制,造成定案者不辦案,辦案者不定案,不利于案件的監督,影響案件的公正處理.

根據1993年《公務員暫行條例》的規定,檢察官不屬于公務員,但是,檢察隊伍的管理方式基本上是國家行政機關公務員模式,檢察官的職級評定與行政級別相對應.所實行的檢察官等級制度的確立也趨于形式化,并未與責權利相統一.而且對檢察機關內部的非法律工作人員,對其任職條件、資格,按照從事法律工作人員同等對待,這樣既不公正,也不利于檢察隊伍整體素質的提高.更令人遺憾的是,2005年頒布2006年1月1日實施的《公務員法》明確地將初任檢察官、法官列入了公務員的序列,這就使檢察官和法官的管理行政化有了具體明確的法律依據,為行政干預檢察和司法創造了法律條件,對人民檢察院和人民法院獨立行使檢察權和司法權造成了更大的障礙.

(三)檢察機關的領導體制不順,檢察制度中雙重領導關系的確立妨礙了檢察一體原則的實施.業務領導與權力實現上歸上級檢察機關并集中于最高人民檢察院,而地方各級檢察機關的人事權及財政權歸于地方各級權力機關及人民政府,檢察機關的這種雙重領導原則使檢察機關在組織與體系上處于半司法、半行政的境地.當地方利益甚至地方主義抬頭從而影響到檢察權的實施的時候,必然會影響到中央政策的執行與貫徹.這種責、權、利分離的雙重領導原則的實施,要么使檢察權的實現屈從于地方主義的需要,要么使檢察權的實現陷入空談.那種既使中央政策得以暢通貫徹,又使地方民主有生動活潑局面的想法,只不過是法律虛無主義者的理想而已.②洪浩:《檢察權論》,武漢大學出版社2001年版,第173頁.隨著政治體制改革的推進,在國家行政機關的一些重要系統,如海關、工商、技術監督、質檢、稅務等系統,陸續實行了垂直領導體制并取得了很好的成效,所以,很有必要重新審視和研究檢察機關的領導體制問題.為了檢察機關更好地履行法律監督或公訴職能,應以獨立、統一的檢察系統與檢察制度為基礎,因此,必須確立檢察一體原則.

(四)實踐中的一些具體做法違背了刑事程序的基本原則和規律,使刑事訴訟的懲罰犯罪與保障人權的兩大目的失衡.隨著國家懲治腐敗力度的加大,從數量上來講,被查辦的高官不少,但具體到查辦的程序來看,往往是紀檢監察部門查辦之后才進入司法程序,檢察機關偵查工作的滯后留給我們更多的思考.從查辦行為上來看,紀檢辦案的手段與偵查部門無異,但辦案的期限卻超越了現行刑事訴訟法的基本規定,這種超越刑訴法的權力運行模式在一定程度上會給人以權力上孰大孰小的印象---紀檢(黨委)大于檢察(司法),背離了司法獨立的基本理念,對當事人的權利也必然造成一定的損害.另外,檢察機關辦案指標任務化,在一定程度上加劇了刑訊逼供和超期羈押案件的發生."運動式"辦案風格依然存在,"嚴打"和專項治理以及快捕、快訴、快判等"運動式"的辦案風格并行,不可避免地會出現對一些犯罪嫌疑人或被告人的訴訟權利保障不足,甚至一味地追求辦案速度而導致錯案.

(五)從訴訟構造來看,一些檢察權能的設置和行使與國際上的通行做法不一致,尤其是與《公民權利與政治權利國際公約》的有些規定相沖突.譬如自偵案件的自行決定逮捕,雖然實踐中進行了改革,由上一級人民檢察院批準決定逮捕,并在新修改后的刑事訴訟法中有了立法體現,但這與《公民權利與政治權利國際公約》中所規定的審前程序的司法審查制度尚有著根本的區別.鑒于此,一直被沿用的傳統管理模式、工作方法、辦案制度和運行機制,已經不適應新形勢新任務的需要,有的甚至已經成為制約檢察工作發展的因素.檢察改革勢在必行,更須深化.

二、我國檢察體制改革的對策

檢察體制的改革與刑事訴訟法的再修改聯系緊密,至于采取何種進路,綜合刑事訴訟法學界的觀點大致有三種,一種是小改,即在現有的組織法以及程序法的范圍內,進行小范圍的技術性改造,不觸及現有的制度和原則.二種是中改,即在憲法的框架之內,進行制度創新和技術修改,有可能會觸及到組織法和程序法的修改,其中尤其是檢察院組織法、刑事訴訟法的修改.三是大改,即在憲政思想的指導之下,進行一系列的全面的改革,這種改革會涉及到我們國家現行憲法、程序法、組織法的修改,使我們的法律體系和司法制度更加科學、合理、規范、嚴謹.①該三種修改模式歸納于:陳光中主編《中華人民共和國刑事訴訟法再修改專家建議稿與論證》,中國法制出版社2006年版;徐靜村(項目主持人)《中國刑事訴訟法(第二修正案)學者擬制稿及立法理由》,法律出版社2005年版;陳衛東主編《模范刑事訴訟法典》,中國人民大學出版社2005年版.不可否認,第三種改革是比較激進的,也是比較徹底的,從應然的層面上,筆者認可這種模式的合理性.考慮到我國的具體國情和法律文化背景,筆者傾向于第二種改革思路,即采取一種漸進的改革.

(一)在憲政視野下重新審視檢察機關的法律地位,正確理解檢察權在國家權力體系中的歸屬.我國憲法規定,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,人民代表大會擁有決策權、行政權與司法權,是人民權力的集中與體現,是其他再分配權力的源泉.由人大產生并受其領導的政府、人民法院、人民檢察院處于平等的法律地位,他們分工負責,互相制約,以達到公正、公平地貫徹實施各自權力的目的.而不應像現行的刑事司法模式中構建出檢察、法院與政府的公安、司法行政機關之間的所謂分工制約關系,因為它明顯違背了國家權力結構的基本模式,從而在制度中與實踐上形成了"大公安、小法院、可有可無檢察院"的尷尬局面.人民代表大會領導下的"一府兩院"模式是符合當今民主發展趨勢的權力結構形式,我們必須堅持這樣一種權力結構形式.這一根植于廣泛民主基礎上的"議行合一"的權力結構形式必須保持對其下級機關的領導與監督,方能使其決策與法律得以貫徹執行.而在其領導之下的權力機構之間,因處于平等的地位,則必須建立嚴格的分權制約關系,方能保證權力的貫徹與執行.因此,在政府、法院、檢察院之間,必須建立起平等、分權、制約的新型平衡制約關系.

(二)樹立正確的法治理念和人權觀念,注重刑事訴訟的國際化趨勢,重塑科學合理的檢警、檢法關系.檢察改革是刑事司法改革的重要一環,雖然進行了一些改革,但我們的刑事司法仍然帶有突出的職權主義的特點,在職權主義和當事人主義逐漸融合的國際刑事司法改革的大背景下,我們的警檢法的關系,應當順應這種潮流,由"偵查中心主義"向"審判中心主義"轉變.從檢警關系而言,國際上有檢警分離和檢警一體的格局,雖然有些學者極力贊成建立檢警一體的模式,但我們國家目前時機還不太成熟.另外,在偵查過程中,強制措施的運用上也與國際通行的做法相違背,應該建立司法審查機制,對犯罪嫌疑人的人身羈押、隱私權的限制方面由司法機關一家采取.從偵查手段的運用上,對監聽、監控、密取、控制下交付等秘密偵查手段應該進一步立法,使實踐中大量使用的偵查手段合法化.從刑事訴訟而言,在檢法關系的走向上,確立審判中心地位將會是一個不可逆轉的趨勢.檢法關系的主要內容表現為控審關系,檢察院行使控訴權,法院行使審判權.檢法關系中凸顯法院的中心地位,首先是由訴訟的基本特點、規律所決定的.訴訟是由控、辯、審三方構成的結構,審判方超越控、辯方處于結構頂端,對訴訟過程具有權威性作用和決定性影響.從實體方面上看,審判方對案件實體的裁決最終決定起訴和辯護的命運.從程序上看,法官在審判過程中具有訴訟指揮作用.其次,檢法關系中審判中心地位的確立,也是由檢察權行使方式和特點所決定的.檢法互動關系中的檢察權在刑事審判中表現為公訴權和審判監督權兩種權力,在民事、行政審判中表現為單一的審判監督權.從公訴權的性質上看,它是一種控訴請求權,對法院只具有程序性制約作用而沒有實體性制約作用.檢察機關的審判監督權同樣也是一種程序啟動的請求權.因此,不論是公訴權還是審判監督權,檢察機關行使的都是請求權,這種請求權相對于法院的裁決權而言,只能處于從屬地位.因而,檢法關系中確立審判中心地位,是檢、法兩種權力的不同屬性使然.

(三)進一步強化檢察機關的獨立性,建立起既獨立又垂直的檢察領導體制.檢察機關獨立性的增強是當今世界檢察制度發展的共同趨勢.自20世紀60年代以來,各國紛紛采取措施強化檢察機關的獨立性,美國的檢察機關獨立性相對于我國更強.我國雖然在憲法和人民檢察院組織法上明確規定檢察機關獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉.但事實上,檢察機關在實踐中由于經費受制于地方、人事無法獨立等原因,實際上無法完全擺脫行政機關的影響,這也是實踐中檢察機關在某些方面監督乏力的原因所在.我國現行檢察制度中的雙重領導體制顯然存在許多問題.由于檢察權從本質上講屬于行政權,因此檢察機關應秉承檢察一體原則,建立起全國一體、下級檢察院服從上級檢察院、最高人民檢察院只服從全國人民代表大會的檢察系統.同時,由于檢察權與司法權有密切的關系,其所行使的職權具有司法權的色彩,這就要求檢察機關必須獨立行使檢察權.因此,在建立檢察權領導制度時,應堅持檢察一體原則與獨立原則,建立起既垂直又獨立的檢察權領導關系.①洪浩:《檢察權論》,武漢大學出版社2001年版,第183頁.

(四)打破"偵查中心主義的"訴訟構造,構建起以公訴權為核心、訴訟監督并存的檢察制度.②萬毅:《一個尚未完成的機關:底限正義視野下的檢察制度》,中國檢察出版社2008年版,第18頁.從人大領導下的行政權、檢察權、司法權分權制約的關系出發,筆者認為檢察權應包括以下內容:第一,貪瀆等職務犯罪偵查權.除現行對賄賂、瀆職等職務犯罪具有偵查權以外,還應包括所有與職務犯罪相關的其他刑事案件,如勾結走私、勾結偷稅、騙稅等共同進行的犯罪,均應由檢察機關組織偵查.第二,偵查指揮監督權.對一切從事刑事偵查的專門偵查行為均應享有臨場指揮權及偵查決策權,包括對公安機關的刑事偵查行為、安全部門的偵查行為、海關部門的偵查行為、獄政部門的偵查行為以及以后尚可能設立的偵查機關,如稅務、衛生、質量等部門的偵查行為,均享有偵查指揮權(可借鑒法、德兩國的刑事訴訟法典當中的有關規定).③王喆:《我國偵查程序中控辯平等原則的踐行理路》,《求索》2012年第2期.第三,刑事起訴裁量權.即提起公訴、出庭支持公訴、不起訴等的處分權.第四,判決執行監督權.對司法機關已生效裁決的執行進行監督,是檢察權對司法權進行制衡的一種手段,是檢察機關為保障其控訴權的必然要求.第五,公益訴訟權.檢察權作為一項高級的行政權力,自然不應僅限于對刑事違法行為的檢察,還應包括對涉及國家及重大社會利益的民事或行政違法行為的檢察.檢察官作為國家公益代表人可以對民事、行政違法行為,通過提起民事、行政訴訟,參與民事、行政訴訟,提起抗訴等行為,以保護國家的重大民事、行政權益,達到制裁民事、行政違法行為的目的.

(五)強化檢察官的職業屬性,完善我國的檢察官制度.檢察改革應注重資源保護,實施人才戰略,建立公平合理、科學有序的競爭機制和激勵機制.雖然傳統上我國檢察機關是作為司法機關與政府并列的,檢察官法頒布后,檢察官依然由當地組織人事部門考核,雖然自推行司法資格考試制度之后,檢察官的職業資格遠遠高于一般的公務員,但在薪金待遇上,卻與一般的公務員沒有區別.在管理上,檢察官與司法行政人員、書記員混同管理,待遇不加區別.在案件的運行上,則沿襲"承辦人承辦---部門負責人審批---檢察長決定"的行政程序.這種模式帶來的后果是:一方面,不利于調動檢察官的積極性,使其具有高尚的職業自豪感;另一方面,不利于廣招法律賢才加入檢察官隊伍,甚至在經濟欠發達地區,還出現了值得關注的檢察官人才流失現象.由于權利義務的不對等,導致了少數檢察官心理失衡,從而出現了某些檢察官因耐不住清貧而離開檢察機關,有的甚至出現貪污受賄、徇私枉法的情況.因此,在當前的檢察改革中,應當在充分調研的基礎上,貫徹落實檢察官等級制度,強化檢察官的專業屬性;在案件辦理上,應改革案件辦理的行政化模式,積極推行主訴、主辦檢察官制度,強化承辦人的責任感,縮短中間環節;在檢察人員的管理上,宜按照檢察官、檢察事務人員、司法行政人員等不同類別,對檢察人員實行分類管理,并提高檢察官的待遇,使檢察官職業的高要求及其所承擔的職責與其所獲得的報酬相適應,從而使檢察官成為法律人才所追求的高尚職業,進而保障檢察隊伍的穩定性和專業性.

(六)為了保證檢察改革的合法性,應該及時地做好相應的立法工作,解決好改革超前和立法滯后之間的矛盾.近年來,各地檢察機關就一些刑事訴訟模式進行了試驗性的改革,如庭前證據展示、辯訴協商、主訴檢察官制度、暫緩起訴、刑事和解等等,但這種超越現行憲法、刑事程序法和檢察院組織法規定的改革不免有"良性"違憲違法之嫌,要妥善解決檢察改革的正當性和合法性,就必須進行憲法、刑事程序法和檢、法組織法的修改.否則,將會嚴重影響到法律和司法在民眾中的權威.

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

D926.3

A

1003-4145[2012]08-0077-04

2012-02-16

魏黎明,山東政法學院講師,研究方向是刑事司法制度.張霞,山東政法學院副教授、法學博士,研究方向是刑事法學.

本文是山東省高等學校人文社會科學規劃項目"山東省社會管理創新的法治建構研究"(J12WB53)、山東政法學院重大課題"和諧發展語境下少數民族法律文化的現代化"(2010F04B)的研究成果之一.