社會救助的程序法治
——價值、原則與制度構建

楊思斌

(中國勞動關系學院，北京 100048)

社會救助的程序法治
——價值、原則與制度構建

楊思斌

(中國勞動關系學院，北京 100048)

程序在社會救助法中具有重要價值，社會救助法的程序制度應該遵循正當程序原則、與實體法相配合以及第三方參與原則。我國社會救助法(草案)關于社會救助程序的規定比較粗疏，而且多為一些辦事流程性規定。為保障社會救助對象的合法權利，提高社會救助法的實施效果，社會救助法應該規定啟動程序、審查程序、說明理由程序、聽證程序與監督程序制度。

社會救助;程序法治;價值;原則;制度構建

隨著我國社會主義法治建設的不斷推進，程序法治成為法治內涵的重要方面已經成為法學界的共識，單行的行政程序法規陸續出臺，統一的行政程序法典也在積極醞釀中。但是，“從行政程序法制之長期的發展方向看，針對個別領域之特質而健全個別行政領域行政程序法制，應是最重要之課題。”①蔡秀卿:《現代國家與行政法》，臺灣學林文化事業有限公司2003年版，第249頁。屬于給付行政之領域的社會救助法中的程序法制也是如此。社會救助程序是對社會救助過程中行政自由權行為的抑制，是公民社會救助權實現的合法方式和必要條件。社會救助程序是社會救助立法中的重要內容，沒有一定的程序，不僅社會救助工作無法正常進行，而且會減損社會救助法的立法價值。從國外的社會救助法律制度看，幾乎所有的成文法國家都對社會救助程序作了較為詳細的規定。如日本的《生活保護法》規定，要想獲得必要的生活保護，就必須由申請人、撫養義務人或者居住在一起的親屬提出申請，經過必要的審查合格后才能獲得批準。從法律行為的角度看，社會救助一般是一種依申請而進行的行政給付行為，在社會救助的申請和發放過程中，相關工作人員的自由裁量權很容易被濫用。如何設置社會救助中的程序，保障公民的社會救助權的實現，防止權力的濫用，是社會救助立法不得不面對的重要課題。

一、程序在社會救助法中的價值

程序是行政主體實施行政行為時所應遵循的方式、步驟、時限和順序，在行政法發展的早期階段，行政程序對于行政實體法的實現僅僅具有工具價值。隨著行政權的擴張和行政法調整范圍的擴大，行政程序對于約束行政自由裁量權、控制行政權的擴張與肆意意義增大。行政程序作為規范行政權、體現法治形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提，而行政程序發達與否，是衡量一國行政法治程度的重要標尺。因此，現代行政法中行政程序具有極其重要的法律地位。社會救助是為了保障公民能夠維持基本的生活，而由政府對社會貧困者提供生活救助和其他方式，以保障公民的生存權的制度安排。從政府實施社會救助行為的角度看，社會救助是一種行政給付行為或授益行政行為，這不僅是一項專業性極強的工作，更是一種涉及公民權益、公共資源分配和社會公平的行政行為，正當、合理的程序設置對于保證社會救助的正當性、合法性具有非常重要的意義。

第一，社會救助本質上屬于給付行政，，自然會受到給付行政法的調整，“在從給付行政走向給付行政法的過程中，不能只局限于實體上的法律關系構成要件，還應注重實體問題的程序法操控，實現實體法與程序法的結合?！雹賱⑺?《給付行政的法律特質——以《社會救助法(草案)為示例》，《河北法學》2010年第11期。程序與給付行政之間存在著緊密的聯系。日本學者大橋羊認為，給付行政與程序兩者之間具有“特殊的親和性”，②［日］大橋樣一:《行政法學的結構性變革》，呂艷濱譯，中國人民大學出版社2008年版，第164頁。美國“Goldberg v．Kelly”一案的律師斯伯爾在該案中指出“實體性福利權是伴隨著程序性保護的?！雹酆魸?《福利權研究》，法律出版社2008年版，第101頁。社會救助屬于授益行政行為，而授益行政行為是行政主體對社會資源的配置方式，是一種社會經濟資源的再分配。它以行政主體的強制性干預來實現這種社會動態平衡，要實現授益行政行為的預期目標，只能犧牲一部分人的權利和資源來滿足另一部門人的需求和利益。為維護資源分配的合理性、實現社會公平，防止旨在維護社會公平的社會救助制度不至于在其運行的過程中產生新的不公平，社會救助需要設置正當程序，使社會救助行為的過程處于程序的控制之下，實現資源的合理配置，真正做到把“有限的資源用到最需要救助的人身上”。

第二，正當程序是社會救助相對人弱勢地位，平衡行政權力和相對人權利的法律手段。社會救助法律關系主要是行政法律關系，在此法律關系中，行政相對人處于弱勢地位，他們所擁有的能力和占有的資源與社會救助管理主體即社會救助機關不可同日而語，只有足夠的程序保障才能使得國家和社會給予他們的生存照顧與人本關懷落到實處，而不是可望而不可即的餡餅。

第三，社會救助專業性、技術性較強，且與金錢、實物給付密切相關，社會救助管理機關及其工作人員由此擁有較大的自由裁量權，即行政主體在一定職權范圍內根據一定原則可以自由行使權力，它能夠考慮社會救助個案差異彌補社會救助政策的局限性，克服社會救助政策的抽象性問題。但是，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止?！雹埽鄯ǎ菝系滤锅F:《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。如果缺少強有力的程序制約，救助多少或怎樣救助都由救助機關自行決定，就有可能導致社會救助機關的“權力尋租”，甚至還會導致社會救助方面的腐敗行為，影響政府的公信力和形象。由于公開公正程序的缺失，導致我國的城鄉最低生活保障制度和各項專項救助制度并沒有完全瞄準救助目標，實現社會救助制度的功能;救助對象的不公正選擇，救助程序的非規范化操作，履行時限的任意拖延等濫用自由裁量權的行為嚴重地浪費了社會救助資源，損害了政府的公信力，影響了社會穩定與和諧發展。

總之，程序問題是社會救助立法需要直面的重要問題，只有正當、科學的程序制度，發揮程序制度的效能，才能通過程序正義實現實體正義，有效地保障相對人的合法權益。有人認為，我國正在制定適用于所有行政行為的統一的《行政程序法》，社會救助可以適用其規定，沒有必要專門規定程序。這種觀點是值得商榷的，且不說統一的《行政程序法》的出臺尚待時日，更重要的是統一的行政程序法只能為行政程序提供一個最低的普適性標準，它無法解決具體法律部門或具體行政行為的一切問題。因此，僅僅寄希望于未來制定統一的行政程序法典來解決社會救助程序問題的想法是不切實際的。社會救助法應該就社會救助程序問題作出專門規定，在構建程序時注重與實體規范的結合，唯有如此，社會救助機關才能在實體上處理復雜的社會救助事務時插上程序正義的翅膀，實現社會救助的制度正義。

二、社會救助程序制度構建的原則

所謂社會救助程序制度構建的原則是社會救助程序設置各方面和各環節應該遵循的根本規則和要求，它體現了社會救助程序構建的價值追求和程序制度的基本精神。社會救助法中的程序制度設置應該遵循以下幾個原則:

(一)正當程序原則

正當的法律程序可以權力的濫用，保證理性的溝通。在美國，1970年的古克德伯訴凱利一案將程序問題引入社會保障行政中。自此，美國的法律發生了“正當法律程序的革命”，正當行政程序保護的原則開始廣泛應用于社會保障行政案件中⑤高秦偉:《論社會保障行政中的正當程序》，《比較法研究》2005年第4期。。依據美國的“新財產”理論，包括社會救助在內的社會福利是類似于財產的個人權利，受到法律正當程序的保護，政府在剝奪前必須經過公正程序。①張千帆:《憲法學導論》，法律出版社2004年版，第597頁。自20世紀90年代以來，在行政法中確立正當程序觀念已成為我國行政法學界的普遍共識。正當程序體現了現代社會對一個富有理性和權威的政府的迫切要求。是否遵守正當程序應當成為權力型政府與權威型政府、任性政府與理性政府、專制政府與民主政府的直接分水嶺。正當程序是預防和制約權力濫用的有效措施，是保障公民社會救助權的最有選擇，也是提高社會救助監管效率的有力保障。正當程序的基本理念是:程序應當是中立的，沒有偏袒的;程序應當是公開的、透明的;程序應當是公正的、符合形式理性的，排除一切可能造成不平等的因素;程序應當有效率的。正當程序基本理念在社會救助法中體現為:第一，社會救助活動公開。社會救助直接涉及貧困人權基本生活保障和社會救助權利的實現，需要貫徹公開原則，這既是公民知情權在社會救助程序設置中的具體體現，也是為了增加社會救助工作的透明度以防止腐敗。第二，社會救助公平、公正。社會救助機構應平等地對待一切當事人，憑借正義的道德觀念來權衡不同救助者之間的利益關系，以作出合理的和無偏袒的社會救助行為，實現社會救助對象之間的平等。在確立社會救助標準時，應區分不同情況，合理地分配救助資源，以使有不同社會救助需求的人分別達到相應的救助。社會救助機構及其工作人員在辦理社會救助過程中，必須符合“任何人不能做自己的法官”這一基本要求，當社會救助活動涉及其利害關系人時，應該有回避制度來保證社會救助的公正。第三，社會救助工作及時，包括遵守時限制度、設立簡易程序和先予執行制度。②楊思斌:《中國社會救助立法研究》，中國工人出版社2009年版，第113頁。

(二)與實體法相配合原則

我國傳統的法律文化存在重實體輕程序的傾向，改革開放以來我國法制建設的快速發展帶來了法治理念的重大變遷，在程序和實體的關系方面，強調程序的獨立價值已經成為學界的共識?，F代法治對行政的規制包括實體法和程序法兩方面。實體法規范的健全與完善是基本與前提，同時，隨著行政自由權的日益擴張，對其進行實體性控制的難度較大，通過程序控制權力、保障權利便成為法治的一個重要方面。社會救助法應是實體法和程序法的統一體。在社會救助方面，程序問題必須與實體問題相結合，才能更為有效地發揮程序正義的效能，有效地保障相對人的合法權益。例如，信賴利益保護本是現代行政法的一項基本原則，它是指政府對自己作出的給付決定和給付行為時恪守信用，不得隨意變更，不得反復無常。如果因為情況變化，確實需要變更基準或者變更、撤銷已經作出的給付行為時，應該進行利益的考量，認定新的基準或對已經作出的給付行為的變更、撤銷、廢止所產生的利益確實大于相對人因此損失的利益時，方得為之。社會救助對于被救助的人來說，是一種授益行政行為，其變更、撤銷和廢止的程序設置就需要和實體法中的信賴利益保護原則相配套，受到嚴格的限制。再如，我國各地農村最低生活保障制度規定程序制度在實踐中往往流于形式的現象，不僅反映了農村社會救助制度中正當程序的缺失，而且折射出缺失的程序本身內含的某些實體性因素的匱乏。信息公開的不到位，其實是與各地農村最低生活保障的文件沒有規定救助標準的確定原則和方法密切相關，而審批監督程序的弱化則是農村社會救助管理體制機制的不健全所導致的結果。為避免實體性因素制約程序法治的實現，社會救助程序制度的建構必須遵循與實體法相配合的原則。

(三)第三方參與原則

西方國家社會救助制度大都比較重視公民參與，比如，在美國，1935年的《社會保障法》專門規定了救助聽證制度，1964年的社會保障法案將受領者的聽證權利確認為每個州福利計劃中最為基本和首要的要求。1984年美國《殘疾福利改革法案》則規定了殘疾補助中的當面聽訊會制度。第三方的參與有利于將社會救助機構的活動置于社會公眾監督之下，防止社會救助機構的權力濫用和工作人員的腐敗現象，避免行政偏私，維護救助對象的合法權益;有利于提高被救助者對社會救助機構權力行使的認同感，進而增進信任與合作;有助于從制度上保障社會救助立法宗旨的實現。有學者指出:目前我國的城鄉居民申請低保只有申請人和政府參與其中，至于申請人是否真的符合低保標準，有無低保必要，獲得低保后的實際社會效果等沒有第三者了解，這樣類似“暗箱操作”的工作流程很難讓人信服。③孫麗巖:《授益行政行為研究》，法律出版社2007年版，第15頁。缺乏第三方參與是導致社會救助款物的發放出現不公平，那些最需要救助的得不到救助，而得到救助的卻又有其他隱性的收入，利用國家政策缺陷成為“吃低保”的“蛀蟲”的不正常現象的重要原因之一。因此，確立社會救助法的第三方參與原則是構建社會救助法律程序必不可少的原則。

三、我國社會救助程序制度的構建

社會救助中的正當的程序是防止救助機關權力異化、提高社會救助監管效率的有效保障，還是滿足受助對象的基本需求，實現他們社會救助權目標的最優路徑。我國社會救助法草案(2008年公開征求意見稿)關于社會救助程序的規定比較粗疏，主要集中為各項救助事務的申請、審查、調查、公示等，而且多為一些辦事流程性規定。為保障受助人的合法權利，我國社會救助法應該規定以下程序制度。

(一)啟動程序

啟動程序可以分為有接受救助者提起的程序和由社會救助提供者發起的程序制度安排。前者表現為接受救助者主動申請救助，體現為社會救助對象的積極權利訴求即接受救助者參照接受救助的資格標準和申請文本樣式，向負責審查資格的機構提交其申請，后者是則表明救助對象被動接受救助，體現為救助提供者的一種積極義務給付。社會救助多數是一種授益性和應申請的行政行為，因此，一般是由需要救助的人向社會救助機關提出申請。申請的形式有口頭和書面兩種形式。采用書面的形式提出救助申請，既有利于受理申請的社會救助機構正確及時地受理、審查、決定和立卷歸檔，又有利于申請人全面、準確、詳盡地表達救助申請，闡述救助的事項及理由。在社會救助對象文化水平低，沒有書寫能力情況下，口頭申請有其存在的合理性，但口頭申請有存在申請內容不易固定、表達不如書面申請準確等問題，所以社會救助申請應該以書面申請為原則，在申請人書面申請確有困難時，才可采用口頭申請。申請人口頭申請的，社會救助機構工作人員應將當事人的基本情況和口述申請內容記錄在案。此外，當緊急事項發生時，如不采取緊急措施將會危及公民的生存權時，社會救助機構可依職權啟動社會救助程序，主動實施社會救助。在社會救助啟動程序中，申請人有陳述權和申辯權以及維護人格尊嚴等人身權利。

(二)審查(審核)程序

審查程序的功能是過濾掉不符合救助條件的申請人，使真正符合條件的人進入實質利益分配的范圍。社會救助機構收到申請人的申請后，應及時對其基本情況進行審查，對符合救助條件的，及時作出批準決定并通知申請人。經審查認為不符合救助條件的，社會救助機關應說明理由并及時通知申請人。

在國外，社會救助的審查主要是家計調查制度。家計調查是使社會救助津貼可以真正用于貧困人口的主要機制。它是社會救助法里應該重點設計的制度，在很大程度上，社會救助制度就是以家計調查制度為特征的。家計調查始終是各國社會救助目標定位中較難操作的環節，如果執行不力，就會形成福利依賴，就會導致“養懶漢”;另一方面，如果執行過頭，就會形成社會排斥，從而違背了社會救助制度實施的初衷。按照我國《城市居民最低生活保障條例》第7條規定的規定，調查核實的手段為限于“入戶調查、鄰里訪問以及信函索證等”，這些手段具有很大的局限性與模糊性。由于民政部門不是權威的執法機構，缺少審查銀行等金融機構賬戶的法律依據。“在實際工作中，工作人員只能依靠入戶調查、定期公示、群眾舉報等原始的、經驗的方式來審核申請人是否具有低保資格。”①李迎生:《轉型時期的社會政策》，中國人民大學出版社2007年版，第368頁。這些審核程序依據的幾乎是感性判斷，存在著許多不可控制的人為因素，這也是“人情低?！狈簽E的原因之一。而且，“目前各地家計調查方法和家計調查內容各不相同，甚至相差甚遠，造同一群體在不同地區享受不同待遇”。②鄭功成:《中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案》，人民出版社2008年版，第249頁。所以，社會救助法應該賦予社會救助管理相應的執法權以調查低保申請人和低保對象的儲蓄狀況和銀行賬戶變更狀況，通過完善的銀行、信用體系，提高社會救助管理部門調查效率來完善家計調查制度。此外，公示制度的實施在很大程度上有助于緩解家計調查困難所帶來的問題，從而在很大程度上減少了低保制度運行的行政成本。公示的做法有不尊重社會救助對象的隱私權的嫌疑并且容易造成社會救助特有的“羞辱效應”，但是，這一做法本身還是受到基層民政工作者以及一般公眾的歡迎。③顧昕，高夢滔:《中國社會救助體系中的目標問題》，《學習與實踐》2007年第4期。慮到中國的國情，社會救助法應該規定公示制度，同時限定公示的事項、范圍、時間等，以在保障低保對象的隱私權與社會公共利益之間尋求平衡。

(三)說明理由程序

說明理由是法治原理在社會救助中的具體體現，法治原理要求社會救助機關的行政行為符合法律規定，同時也必須體現對公民基本權利的尊重和保護。因此，社會救助機關對相對方救助申請的批準或駁回都需要說明理由。要求社會救助機關承擔這種義務，能夠使社會救助機關在做出決定時更加審慎，同時也便于對決定的正確性進行事后的審查和判斷，為相對人申請司法救濟程序打下良好的證據基礎。社會救助機構在實施救助行為時，特別是對救助對象作出不利決定時，應充分說明理由，禁止主觀臆斷。我國《城市居民最低生活保障條例》第8條規定，“縣級人民政府民政部門經審查，對不符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的，應當書面通知申請人，并說明理由?！薄冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》第6條第2款規定，“救助站對屬于救助對象的求助人員，應當及時提供救助，不得拒絕;對不屬于救助對象的求助人員，應當說明不予救助的理由。”我國的社會救助法應該堅持并完善社會救助說明理由制度。社會救助機構在說明理由時，應以最大限度地提高社會救助事實理由的說服力，并通過解釋立法目的和基本原則，闡明選擇運用法律規范的理由，取得社會救助對象的信任、支持與配合。

(四)聽證程序

最低生活保障標準的制定涉及國民收入的分配，“既然最低生活保障標準反映了生存權的具體實現程度，關涉公民的基本權利保障，那么，在最低生活保障標準制定過程中，公民就不能僅僅是具被動性的客體，而且還應是能動性的權利享有者，其有權獲知有關最低生活保障標準制定的各種資料和信息。①韓君玲:《我國最低生活保障標準的法制現狀與完善》，《法學雜志》2008年第1期。所以，社會救助法應該規定最低生活標準制定過程需要聽證程序，這有利于加強公民對公共政策制定的參與和監督，也有利于防止政府的專斷、恣意或推卸責任。在社會救助中，當救助機關作出對申請人不利的決定之前，如拒絕救助、終止救助等，應當告知其決定理由，聽取申請人的意見，接納其提供的證據并綜合判定。在社會救助聽證中，申請人具有得到告之和通知、參加公開聽證、提出證據和進行辯護的以及查閱救助機關制作的聽證筆錄的權利。聽證程序可由民政部門主持，財政部門、勞動部門、接到辦事處或村民委員會人員等工作人員、居民或村民代表及當事人參加，共同審查確定社會救助社會救助是否合乎法律規定。不過，法律并不要求著每一件社會救助都要進行聽證，為保證行政機關考量公共利益而及時行使主導性權力，要盡量避免行政程序上的過分牽制，僅在涉及相對人重大利益時，要求行政機關必須舉行聽證;在其他情況下則由行政機關自由斟酌是否舉行聽證會，還是用說明理由方式來替代。

(五)監督程序

社會救助的宗旨是幫助公民度過危及基本生存的階段，幫助其走出困境，最終能夠融入社會。國家和政府的責任在于保障公民生存權，但是又要避免公民因此而產生依賴心理乃至產生不勞而獲的思想。雖然整體上說接受社會救助對象一般不需要付出相應的對價，但其應然權利一旦變為實然權利，也必須履行一些相應的義務，在程序規范上即表現為接受發放社會救助機構監督的義務。社會救助機構在實施救助行為之后，要跟蹤審查救助對象的經濟狀況是否已經好轉，當危及公民基本生存權的事項已經不存在，或者公民已經能夠維持最低生活標準時，社會救助機構應及時停止救助行為。如果社會救助實施后，不進行不定期的審查監督，使人們“從搖籃到墳墓”都依賴國家和政府，則不利于培養和激勵人的競爭精神和創新能力，甚至會導致被救助者陷入“貧困陷阱”。監督程序有助于建立社會救助的退出機制，也是發現弄虛作假騙取社會救助行為的重要機制。因此，社會救助法應該規定監督程序。除了規定社會救助機關的行政監督外，還應規定社會救助的行政復議和行政訴訟制度，處理并裁決當事人因政府不予發放、較少發放和停止發放社會救助款物的糾紛。

D922．1

A

1003－4145［2012］02－0037－05

2012－01－05

楊思斌(1967—)，男，安徽六安人，法學博士，中國勞動關系學院公共管理系教授，中國人民大學社會保障研究中心博士后，主要從事社會保障法的研究。

本文得到教育部人文社會科學研究規劃基金項目“中國社會救助法的原則、制度和規范的研究”(項目編號:09YJA820078)資助。

(責任編輯:陸影luyinga1203@163．com)