促進戰略新興產業發展的財政政策研究

楊林馬順

(中國海洋大學 經濟學院，山東青島 266101)

促進戰略新興產業發展的財政政策研究

楊林馬順

(中國海洋大學 經濟學院，山東青島 266101)

戰略新興產業初期高投入、高風險的特征，需要強有力、系統性的財稅政策支持。財政支出政策是戰略新興產業發展的內在根基，財政收入政策是戰略新興產業發展的外在牽引。當前財政政策支持戰略性新興產業發展存在的主要問題:財政投入力度不足;政府采購政策效果不明顯;稅收優惠政策缺乏統一性和規劃性。財政政策進一步助推戰略新興產業發展的對策:建立規范的財政長效投入增長機制;提高政府采購的政策效率;形成專門、系統的戰略新興產業發展的稅收優惠政策。

戰略新興產業;財政政策;內在機理

一、問題的提出

2010年10月，國務院下發《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，明確將從財稅金融等方面出臺一攬子政策加快培育和發展戰略性新興產業，決定指出到2015年，戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重要力爭達到8%左右。我國做出這一戰略決定，是由國內和國際兩方面背景決定的。

一方面，我國正處于經濟社會發展的戰略轉型期和全面建設小康社會的關鍵時期，工業化城鎮化加速發展，面臨著日趨緊迫的人口、資源、環境壓力，現有發展方式的局限性、經濟結構狀況以及資源環境矛盾也越來越突出。2009年，我國生產粗鋼5．68億噸，水泥16．5億噸，分別約占世界總產量的43%和52%;一次能源消耗達31億噸標準煤，是世界能源消費總量的17．5%。而同期我國的GDP只有34萬億元，約合4．7萬億美元，這種依靠大量消耗資源支撐發展的方式是難以為繼的。另外，我國人口到2030年將接近15億，人均耕地面積將在目前1．38畝的水平上減少10%以上，保障糧食安全的壓力不斷增大。盡管我國近年來對節能環保高度重視，也取得了巨大成績，但2009年全國七大水系劣質水質斷面比例仍達18．4%，我國二氧化硫排放量、二氧化碳排放量均居世界前列，各類污染問題仍很嚴峻。因此，要保持經濟社會可持續發展，緩解資源環境瓶頸制約，促進產業結構升級和經濟發展方式轉變、增強國際競爭優勢，必須把握世界新科技革命和產業革命的歷史機遇，加快培育戰略性新興產業。

另一方面，國際金融危機后，發達國家對于戰略新興產業的投入和發展強化了我國加快培育發展戰略性新興產業的緊迫性。一些主要發達國家為振興經濟、獲取發展新優勢，紛紛制定新的國家發展戰略，加大投入支持，加速重大科技成果轉化，培育危機后引領全球經濟的新能源、新材料、生物技術、寬帶網絡、節能環保等新興產業，努力搶占新一輪科技經濟競爭制高點。因此，加快培育發展戰略性新興產業，不僅能夠有效緩解全球日趨嚴峻的資源、環境等問題，也將決定一個國家在經濟全球化過程中的作用和地位。

戰略新興產業初期高投入、高風險的特征，需要強有力、系統性的財稅政策支持。本文擬在梳理財政政策與戰略新興產業相關性的內在機理的基礎上，分析我國推動戰略新興產業發展的財稅政策，發現其中存在的問題，并提出相應的財政對策。

二、財政政策助推戰略新興產業發展的內在機理

(一)財政政策助推戰略新興產業發展的理論基礎

馮赫(2010)對戰略性新興產業的內涵概括為:在經濟發展的特定階段，以科技重大突破為前提，以新興技術和新興產業深度融合為基礎，能夠引致社會新需求、帶動產業結構調整和經濟發展方式轉變，并能在一段時期內成長為對國家綜合實力和社會進步具有重大影響力的主導產業、先導產業或支柱產業的行業和部門。①馮赫:《關于戰略性新興產業發展的若干思考》，《經濟研究參考》2010年第43期。根據戰略新興產業的內涵，由于具有知識技術密集、綜合效益高等特點，在其發展過程中，具有較強的擴散作用。②東北財經大學產業組織與企業組織研究中心:《發展戰略、產業升級與戰略性新興產業選擇》，《財經問題研究》2010年第8期。這種擴散作用會產生正的外部性，即戰略新興產業發展的社會效益要大于私人效益，在這種情況下，產生收益的部門所創造的正的外部效應得不到補償，就會盡量減少生產，從而導致社會資源的配置無法達到帕累托最優的狀態。庇古曾提出，對于正外部性的生產者，政府應提供相當于外部收益的財政補償，以使其收益接近社會收益，鼓勵其將產出量擴大到社會最大效率水平。因此，在戰略新興產業發展過程中，政府應該通過財政補貼、稅收優惠等方式增強企業發展的動力，使資源配置達到帕累托最優。

(二)財政支出政策:戰略新興產業發展的內在根基

推動戰略新興產業發展的財政支出政策工具主要有財政投資、財政補貼、政府采購。

1．財政直接投資。

戰略性新興產業的發展需要政府給予全方位的支持，特別是產品研發的前端和推廣應用的后端。一方面戰略性新興產業的發展，離不開科技的引領作用。而這方面的技術研發基本屬于前沿性、關鍵性、基礎性和共性技術研究，需要政府的直接投入。研發成功后，產業化的過程也需要政府的財力支持。另一方面，戰略新興產業屬于高風險產業，需要政府的財政投入使其進入正常的成長期。如2008年以來美國為應對金融危機，將發展戰略新興產業作為新的經濟增長點，其將189億美元投入能源輸配和替代能源研究、218億美元投入節能產業、200億美元用于電動汽車的研發和推廣，投入7．77億美元支持建立46個能源前沿研究中心。2009年，德國聯邦政府在納米技術領域的公共研發經費投入了4．4億歐元，目前投入生產應用的納米技術成果已經覆蓋了化工產業、電子電器產業、生物制藥產業、汽車制造產業及資源環境產業等等。

2．財政補貼。

財政補貼能夠影響相對價格結構，從而改變資源配置結構、供給結構、需求結構的政府無償支出。現行的財政補貼主要包括各種價格補貼、企業虧損補貼等，涉及到戰略新興產業的生產、流通、消費等環節。財政補貼一般與相對價格的變動聯系在一起，政府通過財政補貼影響產品的相對價格，緩解企業風險，從而影響戰略新興產業技術、產品、人力資源的供給，使企業擴大生產，投入更多技術，發展更多人力資源，從而調整資源配置結構，最終影響戰略新興產業的布局，促使產業結構升級。它對于改變資源配置結構、供給結構和需求結構具有一定的影響。

3．政府采購。

政府采購作為財政政策的一種有效手段，已經被許多市場經濟國家廣泛采用。一方面戰略新興產業由于其本身的復雜性和高風險性，在發展的初期階段需要政府的扶持;另一方面，也要限制某些對國家安全性有影響的科技成果的擴散。因此，政府采購在支持國家中長期經濟社會發展及產業結構調整中，甚至比其他財政手段更有比較優勢。政府采購可以直接擴大或縮小社會總需求，影響需求結構，并且較高的需求量使得企業可以產生規模效益。就戰略新興產業而言，政府采購行為為其發展提供了較好的運營環境，直接降低企業的營銷成本與交易成本，帶來規模效益，增強了企業投資的積極性。

(三)財政收入政策:戰略新興產業發展的外在牽引

財政收入政策對科技進步與發展的促進作用是通過政策引導間接實現的，它有利于按照市場規律引導資源的配置，而不是扭曲資源的配置。財政收入政策主要通過稅收政策引導企業發展戰略新興產業。稅收作用機理在于平滑不同時期的風險和收益，降低企業的經營成本與經營風險。

從戰略新興產業的發展流程來看，其涉及的稅種主要有增值稅、營業稅、關稅、企業所得稅、房產稅和城鎮土地使用稅等等，如對上述環節實施減稅或者免收政策，將減輕企業的經營成本，提高企業的利潤水平，從而誘導企業從事這一領域的消費與投資，通過市場機制改變供需結構，促使資源向戰略新興產業轉移，進而發揮稅收杠桿促進產業結構優化升級的作用。同時，由于新興產業的研發人員很多屬于從事高精尖技術研發的專家，降低研發人員的個人所得稅稅負，有助于他們增加勞動供給。另外，戰略新興產業發展需要大量融資，若政府通過稅收優惠降低商業銀行從事新興產業融資的稅收負擔，進而提高其稅后收益，也將鼓勵資金流入戰略新興產業，從而為該產業發展提供優良的融資環境。

三、我國財政政策支持戰略新興產業發展的現狀及其存在的主要問題

(一)我國財政政策支持戰略新興產業發展的現狀

1．財政支出政策。

首先，財政直接投資。我國對于戰略新興產業的投入很大一部分是撥款給研發新技術的企業或高校，從而促進戰略新興產業的發展。2008年，中央為自主創新和結構調整安排了3700億資金，加快推進了新增中央投資安排的176個高技術產業化項目和146個產業技術進步項目。2001－2009年我國R＆D投入情況:政府投入分別為656．4億、776．2億、839．3 億、985．5 億、645．4 億、742．1 億、913．5 億、1088．9 億、1329．8 億;企業投入分別為 1458．4 億、1676．7 億、2053．5億、2771．8 億、1642．5 億、2073．7 億、2611．0 億、3311．5 億、4120．6億;占 GDP 比重分別為 1．07%、1．23%、1．31%、1．44%、1．32%、1．39%、1．40%、1．47%、1．70%。①數據來源:2002－2009年《中國統計年鑒》。其次，政府采購。在國家“十一五”規劃中，政府采購被明確為財稅、金融外的另一種重要的宏觀調控手段，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》、《節能減排綜合性工作方案》等國家重大戰略規劃中，都將政府采購列為重要的扶持政策。目前，我國的政府采購政策功能正從支持節能減排、環境保護、信息安全向扶持中小企業、鼓勵科技創新等方面推進。再次，財政貼息。財政貼息為發展戰略新興產業的企業或項目承擔了市場風險，間接的促進了戰略新興產業的發展。2011年6月22日，財政部印發《基本建設貸款中央財政貼息資金管理辦法》，明確指出對于西部地區國家級高新技術開發區、戰略性新興產業集聚和自主創新能力強的國家級高新技術開發區，給予重點貼息支持。貼息率由財政部根據年度貼息資金預算控制指標和當年貼息資金申報需求等因素一年一定(國務院有明確規定的項目除外)，原則上不高于3%。貼息期限原則上按項目建設期限貼息。除特大型項目外，其他項目一律不超過5年。

2．財政收入政策。

稅收是我國當前促進戰略新興產業發展的主要財政收入政策。根據《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，現階段我國對重點發展的七大戰略新興產業的稅收優惠政策見表1。

表1 我國發展七大戰略新興產業的稅收優惠政策

(二)當前財政政策支持戰略性新興產業發展存在的主要問題

1．財政投入力度不足。

財政投入對于增強國家的自主創新能力、發展戰略新興產業具有極其重要的作用。近兩年來，雖然中央財政對于戰略新興產業的投入有了較大幅度的增長，但是，相較于戰略新興產業發展所需和發達國家的水平仍存在差距。如表1所示，對于研發和試驗部門的投入在2009年之前占GDP的比重，均低于1．5%，即使2009年，也低于世界其他國家的水平。如美國在《美國創新戰略:推動可持續增長和高質量就業》中計劃僅投入到替代能源、電動汽車等的研究和推廣費用達到700多億元;日本在《未來開拓戰略》中，提出日本要建成世界領先的環保節能國家，將新能源研發和利用的預算，由原來的882億元增加到1156億元;德國政府批準了總額為5億歐元的電動汽車研發計劃預算，計劃在2011年實現鋰電池的產業化生產，推動電動汽車產業發展。①龐躍慶、伍鐵林:《連云港發展戰略性新興產業的幾點思考》，《經濟研究導刊》2010年第28期。

2．政府采購政策效果不明顯。

政府采購創造的市場需求是國內需求的重要組成部分。在一項新技術或一個新興產業的發展初期，政府采購可以極大地縮短創新成果被廣大消費者接納的過程。我國目前關于戰略新興產業的政府采購政策未達到預期目標，主要在于政府采購的效率問題:第一，政府采購的行政效率較低。由于政府采購本身存在的預算性差，采購程序繁瑣，采購信息不規范等原因導致政府采購的行政效率較低;第二，政府采購對于戰略新興產業的規模效率較低。政府采購的作用在于其產生的巨大需求，而我國目前對于戰略新興產業的政府采購比例較低，沒有形成規模效應;第三，政府采購對于戰略新興產業發展的市場效率較低。政府采購戰略新興產業相關產品的過程中，一些領域存在地方保護和市場分割的情況，地區間信息發布不透明，沒有形成全國性的競爭環境，導致市場效率較低。①宗志娟:《我國政府采購的問題及其對策建議》，《湖南工程學院學報》2011年第6期。

3．稅收優惠政策缺乏統一性和規劃性。

稅收優惠政策通過市場規律引導資源的配置，是調節產業結構的重要杠桿。(1)稅收政策的激勵目標不明確。對于稅收政策支持戰略新興產業發展的具體產業范圍和研發環節沒有明確規范，優惠政策主要是各項稅收優惠措施的簡單羅列，缺乏系統性和規范性，無法達到科學系統地支持戰略新興產業發展的目的。(2)缺乏間接的稅收優惠政策。間接優惠是指通過特定的政策減少應納稅所得額達到少繳稅的一種優惠方式。我國目前針對戰略新興產業的間接稅收優惠方式較少，導致稅收優惠政策存在不穩定性，直接優惠如定期減免、適用低稅率、稅額扣除等，加大了稅收征收成本和納稅成本。第三，對于戰略新興產業風險投資的稅收優惠政策缺失。戰略新興產業在發展的初期風險較大，收益存在不確定性，又亟需資本投入，在這種情況下，風險投資稅收優惠政策就有很重要的意義。我國目前針對這方面的稅收優惠政策還較少，有待于增加。

四、財政政策進一步助推戰略新興產業發展的對策

(一)建立規范的財政長效投入增長機制

在財政支持政策方面，針對當前政府資金使用分散、重點領域投入強度不足、缺乏穩定投入支持機制等問題，應切實加大財政投入力度，發揮中央財政資金引導和調動社會投資積極性的作用，重點在整合現有政策資源和利用現有資金渠道的基礎上，建立穩定的財政投入增長機制，設立戰略性新興產業發展專項資金，大幅度增加中央財政的資金投入，專項集中支持對戰略新興產業發展有帶動作用或有重大創新成果的部門，引導創業投資發展。同時，建立財政扶持考核機制。借鑒江蘇的經驗，可把研發投入占GDP比重列入經濟社會發展預期目標，要求科技財政投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅，作為考核各級政府的重要指標。

(二)提高政府采購的政策效率

要提高政府采購對戰略新興產業的效率，應該統一采購政策和執行管理中、集中采購預算管理、統一政府采購配置標準等方面。首先，完善政府采購預算，將政府購買的信息公開，精簡政府采購的行政程序，提高政府采購的行政效率。其次，提高政府采購對于戰略新興產業的規模效率。改進政府采購評審方法，給予戰略性新興產業新產品優先待遇，建立激勵戰略性新興產業自主創新的政府采購和訂購制度。進而加大對于戰略新興產業的政府采購規模，尤其是單次購買的規模，避免由于重復購買而增加的成本。第三，建立全國范圍的政府采購平臺。加強各地區優勢新興產業的發展，互通有無，通過統一市場，公平競爭，提高戰略新興產業發展的市場效率。

(三)形成專門、系統的戰略新興產業發展的稅收優惠政策

首先，針對我國支持戰略新興產業發展的稅收政策整體性和統一性不足的問題，制定支持戰略新興產業發展的稅收優惠政策目錄。對支持戰略新興產業的部門和環節進行具體細分，將支持稅收優惠的方向由企業轉到產業上來。其次，增加間接稅收優惠的種類。通過加速折舊、費用加計扣除、提取準備金等方法，來降低企業的稅負，促進戰略新興產業發展。間接政策相對穩定，能夠保護納稅人的積極性，時間的差異內容在企業續期內能夠享受，這樣戰略新興產業的發展才能夠保持持續性和穩定性，不會由于政策的不連續性導致發展后勁不足，從而影響發展。②俞繼東:《對擴大稅收間接優惠的思考》，《河北理工大學學報(社科版)》2007年第9期。第三，重視對戰略新興產業風險投資的稅收優惠政策。從企業所得稅、個人所得稅、增值稅幾個稅種進行稅收優惠，提高國內外資本對于我國戰略新興產業發展的風險投資動力，以此促進我國戰略新興產業發展。

F062．9

A

1003－4145［2012］02－0146－04

2011－11－17

楊 林，女，中國海洋大學經濟學院教授。馬 順，女，中國海洋大學經濟學院碩士研究生。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)