和諧社會視域中公共政策價值維度的考察

張親培 梅順達

(吉林大學行政學院，吉林 長春 130012)

和諧社會視域中公共政策價值維度的考察

張親培 梅順達

(吉林大學行政學院，吉林 長春 130012)

隨著改革開放和市場經濟的深入發展，利益多元化、沖突普通化趨勢不斷強化。在此情勢下，我國提出了構建和諧社會，為此，需要以調配社會公共資源、協調社會主體間利益關系為己任的公共政策有良好的價值指引。和諧社會視域中公共政策的價值維度不是單一的、凝固的、封閉的體系，而是多元的、動態的、開放的價值系統，將這一價值體系系統集成，才是建構我國公共政策的正確價值指引。

公共政策;價值維度;和諧社會

一、公共政策價值界說

關于公共政策及其價值，學界研究成果頗豐。現代行政學之父伍德羅·威爾遜(Thomas Woodrow W ilson)認為，公共政策是一種含有目標、價值和策略的大型計劃。托馬斯·戴伊(Thomas R．Dye)則提出:凡是政策決定做或不做某件事的行為就是公共政策。羅伯特·艾思頓(Robert Eyestone)與戴維·伊斯頓(David Easton)指出，公共政策表明了政府機構與其周圍環境之間的關系，它是政府對全社會價值作有權威的分配的過程。由此可以看出，研究者們都看到了公共政策的公共性，即公共政策涉及公眾利益、承載公共目標。不僅如此，以上學者還強調了政府之于公共政策的能動作用與功能，或制定法律、法規，或“為或不為”某種行為，或作用于周邊環境，或進行價值分配。但是，以上學者對于公共政策的界定仍然存在許多局限，如伍德羅·威爾遜將參與公共政策活動的人員囿于政治家，這就人為地縮小了公共政策活動主體的范圍。戴伊僅僅強調了“公共政策是政府做或不做某事”的行為，忽視了社會公眾在其中的能動作用。顯然公共政策的內容遠不止遵循政府的行為。筆者認為，有關公共政策的本質，只有從根由與邏輯起點探尋方可準確把握。縱觀人類發展的歷史，公共政策作為政府的系統輸出，其功能在于解決社會的公共問題。其基本徑路主要集中于二點:其一是減少公眾的主觀差距，采取妥適的方式緩和公眾的不滿情緒;其二則是減少客觀差距，即著眼于社會利益關系的調整，直面解決公共問題的挑戰。

在公共政策研究領域中引入價值維度，是公共政策本質屬性決定的，正如馬克思所言:人的全部活動都是在追求著某種價值目標，價值目標越大，人們所激發的潛能也就越大。倘若公共政策失去價值導向，它就會立即失去存在的理由而僅僅停留于文本的形式。而確保這一價值導向不缺失，需要遵循以下原則:首先，公共政策價值取向合規律與合目的相統一原則，即主體需求的尺度與客觀世界的尺度相契合，而非偏離甚至沖突;其次，實現社會統一與個人選擇相統一的原則，避免片面追求個體需求價值或公共政策價值，實現價值追求的調適與融合;其三，實現兼顧與急需相統一的原則，基于階層差異、貧富差異、地區差異等諸多差異，使得公共政策的制定與實施出現輕重緩急，從而確定重點、兼顧一般成為必須。應當承認，以上原則往往是技術性的而非根本性的。公共政策價值的把握與公共價值維度的厘定有著更為緊密的聯系，只有對價值取向作出理性與優化的選擇，方可有效解決社會公共問題。

二、公共政策價值維度的演進

公共政策價值維度是公共政策最本質的規定性，其價值維度問題也是公共政策的基本問題。基于不同民族、不同歷史時期及不同文化及民族性格的差異，中國和西方在公共政策價值維度上存在較大差異。對中西公共政策價值維度的歷史回溯有利于現階段構建社會主義和諧社會背景下我國公共政策基本價值的確立。

(一)西方國家公共政策價值維度的演進

一般認為，政府的價值選擇往往會決定公共政策的價值維度，而公共政策的價值維度直接反映了政府的公共政策的價值取向。縱觀西方近一個世紀以來公共政策的演進可以看出，西方公共政策經歷了傳統公共政策與現代公共政策兩個階段，相應地，其公共政策價值維度也經歷了從傳統價值維度向現代價值維度的演進。在前一個階段，西方國家公共政策的價值追求是效率至上，并將效率原則視為公共政策的核心價值。在傳統公共政策發端的19世紀末20世紀初，西方公共政策的理論基礎主要是泰羅的科學管理理論和韋伯的官僚制理論。這兩種理論認為，理性的人是懶惰的、欺詐的、自私自利的，也不能被信任。在物質匱乏、生產方式日益革新、生產能力日益擴大的情勢下，應當最大限度地追求“技術效率”與“生產效率”，反映到公共政策上，該理論必須回應兩個基本問題，即我們怎樣才能夠利用可以利用的資源來提供更多更好的服務以及我們怎樣才能夠花費更少的資金來保證我們的服務水平。①杰伊·M·沙夫利茲、阿爾伯特·C·海德:《公共行政學經典》，(美國)多爾西出版社1987年版，第426頁。前者事關效率，后者事關經濟，并成為此一時期政府公共政策的出發點和終極目標。20世紀70年代以后，西方主要資本主義國家相繼出現“滯脹”的經濟局面，以往片面追求效率至上的公共政策使得社會分化嚴重，甚至導致政府面臨合法性危機。在這種情勢下，新公共行政理論應運而生，它秉持迥異于傳統公共政策的價值維度，其主要特點表現在以下兩個方面:一是新公共政策理論提出了社會公平的價值維度。1971年，美國學者羅爾斯出版了影響西方思想界與學術界的大成之作《正義論》，在羅爾斯看來，公平的自由處于高于一切的地位，他強調，公平不僅僅指法律的公平，其內涵更應包括事實上的結果公平，為此需要對最少受惠者以必要的補償。而實現正義的維度，政府具有不可推卸的責任。羅爾斯有關社會正義的思想為新公共行政學派所吸收，以至于他們的代表弗雷德里克森這樣說道:“社會公平強調政府提供服務的平等性，強調公共管理在決策和組織推行過程中的責任與義務……總之，倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持處于劣勢境地的人們。”②弗雷德里克森:《新公共行政學》，(美國)亞拉巴馬大學出版社1980年英文版，第6－7頁。二是新公共行政學理論對社會公正價值維度的追求并不表明他們舍棄了對傳統的效率價值維度的偏愛。在西方現代公共政策理論看來，公共政策公平地運行，可以實現公平與效率的辯證統一，因為公平環境的創設有利于人盡其才、才盡其用。

通過以上分析我們可以發現，西方公共政策價值維度歷經了以效率為取向的傳統公共價值維度階段和以公平、效率協調統一為取向的現代公共政策價值維度階段。這種價值維度的演進不僅克服了傳統公共政策偏愛效率而導致長遠發展不效率、欲速而不達的情形，而且也反映出西方公共政策理論研究的敏銳眼光，其將社會公平理念寓于政府公共政策制定與實施的各個環節之中，保障了現代西方社會經濟的持續發展。

(二)我國公共政策價值維度的歷史演進

我國公共政策價值維度的歷史演進可以分兩種社會四個階段來研究。兩種社會是指封建社會與社會主義社會，四個階段則是指封建社會的封建社會階段與半殖民地半封建社會階段，以及社會主義時期改革開放前后兩個階段。在封建社會階段，我國經濟是自給自足的小農經濟，其主要經營方式是小農個體經營;在土地所有制方面，實行封建國家土地所有制、地主土地所有制以及小自耕農土地所有制。期間，基于長期以來封建統治的經驗與教訓，統治階級在公共政策的制定過程中提出并體現了“民本”思想，但在“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的君臣統治理念下，其“民本”的價值取向只不過是維護其專制統治的一種手段。在半殖民地半封建社會階段，自然經濟逐漸解體，政治上封建勢力與外國資本主義相勾結，同時民族資本主義得到一定的發展。為了維護行將沒落的封建統治，統治者也以民本為價值指引進行了一系列的變法革新，但由于私有制的生產關系及腐朽的政治體制沒有實質性變化，其民本的實質仍無異于以少數剝削者為本，其公共政策也沒有實質地普惠及民眾。

社會主義制度建立之初，我公共政策的功能肩負著實現理想社會藍圖的歷史使命。基于此，公共政策遵循“義務論”倫理學，服從為人民服務的意識形態的絕對要求，從而使得公共政策價值取向表現出政治理想主義的色彩。顯然，這種公共政策的價值指引不僅使得以“動機論”決定政策取舍的決策效率低下、監督機制缺失，更造成了人民生活水準長期停滯不前。改革開放以來，我國政府公共政策的制定不再拘泥于意識形態的束縛，其價值觀念發生了深刻的變化，主要表現在以下三方面:其一，從德性論轉向功利論，德性論把人的行為價值方式界定為直線型的、單一的道德評價，功利論追求實實在在的交換價值，而非抽象的精神意識;其二，從義務論轉向契約論，人們更崇尚以幸福交換幸福的契約原則，以義務報答義務，進而促成以平等交換為特征的倫理道德的構建;其三，從工具論轉向主體論，市場經濟的運行，個人不再被淹沒在集體之中，個人意識也不再被集體意識所掩蓋，個體的自主性、獨立性、平等性得以突顯并受到尊重。①任劍濤:《走向開放的道德》，中山大學出版社1994年版，第87－92頁。基于此階段將生產力的發展視為社會主導的價值取向，人們把這一階段的價值取向定義為“功利主義”。盡管在這一價值取向的指引下，我國社會經濟發展迅速，但同時我國前所未有地面臨基尼系數攀升、城鄉差別擴大、收入分配失衡、社會分化嚴重等諸多問題。實踐表明，功利主義的公共政策價值取向并不能帶給我們持久的、均衡的發展與繁榮。隨著我國社會經濟的深刻轉型，人們開始探尋公共政策新的更為可靠的價值維度與價值指引。

三、構建社會主義和諧社會背景下我國公共政策的價值維度分析

2005年，胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話中明確指出:“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”②胡錦濤:《在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話》，人民出版社2005年版，第14頁。社會主義和諧社會具有以下基本特征:(1)整體性，社會是一個整體，社會的和諧是整體與部分辯證統一的和諧，不能割裂;(2)協調性，社會作為一個有機整體，其系統內部相互協調是其存在與發展的基本前提，僅當社會各要素達成整體優化、和諧統一、良性運行與協調發展時，社會才能和諧;(3)可持續性，可持續發展是社會和諧的基礎與保障，其核心是要實現經濟、社會、人口、資源、環境之間的協調發展，這種發展既能夠保障以生態、經濟、社會為要素的復合系統的全面協調發展，又能為未來社會多要素、多結構全面協調發展提供基本的條件，從而實現可持續發展。(4)人本性，人的和諧發展是和諧社會的根本特征之一，沒有人的和諧發展，就談不上促進自然與社會的和諧發展，因此，讓個人擁有充分自由的發展空間對于促進和諧社會建設具有十分重要的意義。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:盡管我國經濟持續快速發展，然而我國社會發展卻明顯滯后于經濟的發展。這種社會發展滯后在公共政策領域則表現為社會發展空間、時間的失衡，以及公共利益與特殊利益的失調。首先是城鄉及區域發展的不均衡。改革開發以來，我國采取了不均衡的發展戰略，在一部分人、一部分地區先富裕起來的同時，貧富差距也在不斷擴大。是任由這種懸殊繼續擴大還是通過公共政策予以適當調整呢?顯然，構建社會主義和諧社會的目標需要公共政策作出調整以實現共同富裕的目標。其次是長期利益與短期利益特別是代際利益的不均衡。就公共政策本身而言，其目標是要實現社會公共利益，而這種利益不僅應包括當前利益，還應包括長遠利益，不僅應包括當代人的利益，還應包括后代人的利益。當前我國公共政策的利益訴求過多地體現在經濟發展上，而忽略資源節約和環境保護。再次，群體、階層間利益的失調。隨著社會的發展，社會分化難以避免，階層間、群體間利益關系呈現復雜化、多樣化的態勢。作為公共政策，應該不為個別利益群體左右而謀求大多數人的利益、整個社會的利益。正如阿倫特所言:事物的世界處于共同擁有這個世界的人之間，就如同一張桌子的周圍坐著許多人一樣，世界像每一個中間事物一樣，都同時將人聯系起來和分離開來。③漢娜·阿倫特:《公共領域和私人領域》，三聯書店1998年版，第57頁。在我國，在階層、群體間的相互作用中占優勢地位的部分成員，使公共政策的制定朝著有利于他們的團體或階層特殊利益的方向發展，使得階層間、群體間的利益日益失調，嚴重影響和制約著社會主義和諧社會的構建進程。

通過上述分析我們可以看到:一方面，我國公共政策價值維度的厘定應當有利于促進我國社會主義和諧社會目標的實現，具體而言，就是要有利于消除城鄉和區域發展的不均衡、長遠與當前利益特別是代際利益的不均衡以及不同階層、群體間利益的不平衡;另一方面，我們應當認識到，上述目標的實現要求公共政策制定要有正確的價值指引，而這種價值不能是理想化的，也不能是主觀臆定的，它必須符合我國的具體國情:人均國民收入仍處于世界較低水平，發展任務任重道遠;社會公正問題凸顯，如果不解決經濟社會發展過程中利益分配的公正問題，不僅有悖于我們的社會理想，甚至危及政府的合法性;人本關懷問題開始頻繁地進入決策者乃至普通民眾的視域，失卻人本關懷這一主體性的考量，取得的任何成就及秉持的任何理想都會顯得毫無意義。因此，現階段，我國公共政策的價值追求應包括:

第一，效率價值。當今中國的核心問題仍然是社會經濟發展問題，這是因為中國有超過13億的人口，人民對過上更高水平的小康生活充滿期待，在整個社會主義初級階段，我國社會的主要矛盾仍然是社會經濟的發展與人們日益增長的物質文化需求之間的矛盾。當然，這里所說的效率價值，不是對以往效率價值的復制，而是在構建和諧社會背景下賦予其新的價值內涵，包括資源利用效率、環境保護的效率、物質與文化產品生產效率以及給我們帶來的幸福指數。通過效率價值的指引，激勵人們創造更多的社會財富，為實現和諧社會目標奠定物質基礎。

第二，公正價值。將公正納入公共政策的價值取向，不僅因為公正價值具有工具性功用，還因為它可以作為衡量社會財富分配的標尺。如上文所言，即使物質、精神財富再多、再充裕，如果沒有公正的分配機制，社會財富也只會落入少部分人手中，這不僅會挫傷大部分人的積極性，還會加劇兩極分化，造成社會矛盾的激化。另一方面，公正價值具有合目的性特質，在我們所致力于構建的“民主法治、公平正義、成信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會的價值體系中，公正是核心價值，它是貫穿該價值系統的一條主線，只有實現社會公正，民眾才會對我們提出的理想目標予以高度認同，也只有實現社會公正，我們所致力于構建的多元共處、和而不同的新型和諧關系才能得以形成。

第三，人本價值。早在2003年10月，胡錦濤同志就提出:堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。以人為本的提出，體現了科學發展觀對人的主體地位的明確肯定，揭示了人是社會歷史發展中的主體，是一切活動的目的，彰顯了依靠人和為了人的有機統一，是對人的價值的推崇和高揚。將以人為本價值取向作為公共政策的價值指引可以為和諧社會的構建提供強大的支持。首先，“以人為本”價值取向要求我們要以每一個人的發展為本，通過實施公共政策縮小人與人之間、群體與群體之間的發展差距，實現起點的公平和規則的公平，并為社會競爭中的失利者提供充分的保障，這有利于緩和社會沖突及社會矛盾，構建起更為穩定有序的社會結構。其次，以人為本要求以人的自由而全面的發展為本，不僅關注人的物質需求的滿足，更要關注人的精神需要的滿足，這有利于人們理性看待相互間的矛盾和沖突，采取有節制的利益表達方式，構建有效的沖突解決機制。再次，以以人為本的公共政策價值取向為指導，有利于制定一個各方都相對比較滿意的公共政策來協調整合各方利益，有效化解各種利益矛盾和沖突。最后，以人為本的公共政策價值觀能夠體現社會各方利益，充分調動起人們生產與創造的積極性、主動性，做大社會財富的總量，為社會主義和諧社會的構建奠定雄厚的物質基礎。

D6

A

1003－4145［2012］02－0028－04

2011－10－22

張親培，吉林大學行政學院教授、博士生導師，主要研究方向是公共政策、公共財政、城市管理等。梅順達，吉林大學行政學院博士研究生，研究方向是公共治理與公共政策。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)