憲政規則下的社會秩序構建與公共預算改革

陳旭東

(天津財經大學經濟學院,天津300222)

憲政規則下的社會秩序構建與公共預算改革

陳旭東

(天津財經大學經濟學院,天津300222)

公共預算作為社會公眾監督政府的重要載體,其本質是從制度層面對政府行為進行有效約束,是對"政府和政府官員的非暴力的制度控制方法".憲政的核心內涵是限制和約束政府行為,其本質是"限政",這也是憲政經濟學的靈魂,其目的是要通過最高層次的規則性約束對政府的權力(尤其是政府干預自由市場經濟的權力)加以限制.現代公共預算的決策過程必須在憲政規則的總體框架下實施.其制定過程也是現代政府政治行為與經濟行為共同發揮作用的過程.因此,在憲政規則的作用下,社會和諧秩序得以構建,同時也為政府公共預算的改革確立了"源規則".

憲政規則;社會秩序;公共預算

公共預算作為社會公眾監督政府的重要載體,其本質是從制度層面對政府行為進行有效約束,是對"政府和政府官員非暴力的制度控制方法".①王紹光:《美國進步時代的啟示》,北京:中國財政經濟出版社2002年6月版.作為政府履行自身職能的根本前提,公共預算的制定過程既是政府對公共財政資金的分配過程,也是代議機構對政府及其行為制約的博弈過程.從憲政經濟學的角度講,憲政規則是一切政府行為(包括政府對公共資金的分配行為)的最高準則.因此,在對政府行為的約束方面,憲政規則與公共預算具有高度的目標一致性.

一、憲政規則視角下的經濟學范式

"憲政"是來自法學和政治學的概念,它是指以憲法來明確國家體制、政權結構,并據此明確政府和社會公眾之間的權力和義務的關系,從而使政府和社會公眾在憲法所確定的規則體系下,享有應享有的權利,承擔應承擔的義務.憲法在國家政治體制中擁有至高無上的權威,任何組織(包括政府自身)和個人都不能違反或超越憲政規則而自由行動.憲政是以憲法為法律基礎,并由此形成的治理國家的基本準則,它是建立在社會契約基礎之上的現代政治體制.

上世紀60年代以來,以詹姆斯.布坎南為代表的公共選擇學派主張把政治因素納入到經濟分析之中,強調規則和制度對經濟發展的重要性,從而形成了憲政規則視角下的經濟學研究范式,并創立了"憲政經濟學".該研究范式認為,規則是一個立體結構,它分為若干層次,憲政規則是出于這個立體結構最上端,即最高層次的規則.它是生成制度的制度,制定規則的規則,是源規則.這就區分了規則間的選擇與規則下的選擇,這是兩個層次的選擇問題.對憲政規則的選擇是一種規則間的選擇,由此來確定制定其它較低層次規則的規則.而較低層次規則的選擇是一種規則下的選擇,是在最高層次憲政規則的框架下進行的選擇.基于上述觀點,我們認為,政府公共政策的決策過程應該有兩個階段:一個是確定"源規則"的決策階段,即"立憲"階段;另一個是政府執行層面的決策階段.前一階段是對憲法這一最高規則的決策和選擇(真正的憲法就是全體社會公眾共同參與并認可的社會契約),后一階段則是在最高規則框架下的決策,是事后對既定規則的執行.

在憲政規則的確立方面,憲政經濟學接納了霍布斯的社會契約論.契約主義憲政規則的建構有一個最基本的前提:完全從人類個體的角度定位價值.個人是惟一的意識單位,一切價值評估都是以此為起點.②布坎南:《憲政經濟學》,馮克利譯,北京:中國社會科學出版社2004年版,第25頁.從這個前提中可以推導出一種有關集體秩序的契約主義"解釋":"個人按照他們對各種前景的評估,通過一項得到一致同意的協議,組建一個集體或政體,由它履行特定的職能,這首先包括提供保護性的或最小國家的服務,其次是提供真正由集體消費的服務."因此,按照契約主義的假定,人類為組成一個共同體(政府)而和平生存,不得不把一些權利讓渡于它,借以換取"文明秩序的存在",從而擺脫霍布斯式的無政府狀態.但是當政府或政府的代理人,采取獨立行動修改或改變個人擁有的權利,勢必違反契約精神.以契約主義的視角理解憲政規則問題可以把它看作一個交易范式.這個范式最初來源于自由市場的交易過程---市場交換就是一個達成契約的過程.而這個交易過程有兩個前提:其一,個人意識進行價值評估;其二,雙方一致同意并遵循相關規則.因此,從契約主義出發,憲政規則是個人出于自身偏好和利益與政府進行的交易(從而獲取安全、秩序以及其它公共物品)中所形成的雙方一致同意并必須遵循的最高規則.所以,"在這樣的交易中,每個參與者都從秩序中獲益,從而減少了把資源用于防范的需要.作為交換,每個參與者都如契約性協議中所規定的那樣,放棄自己對他人財產和人身進行剝奪的行動自由."

二、憲政的最核心理念是對政府行為的制度約束

應該說,政府或政府的代理人最有可能利用手中的權力違背憲政規則.其一,大多數規則(憲政規則下的規則)從根本上講是一種公共物品,而公共物品的提供者主要是政府;其二,從個人主義價值觀出發,政府也是由"經濟人"組成,在政府中的人也有個人利益和價值理念;其三,在契約主義的交易范式中,個人在建立政治體制時把強制性權力授予了政府,政府存在利用強制性權力違背憲政規則的可能.

因此,憲政的核心內涵是限制和約束政府行為,其本質是"限政",這也是憲政經濟學的靈魂,其目的是要通過最高層次的規則性約束對政府的權力(尤其是政府干預自由市場經濟的權力)加以限制.美國華盛頓大學教授丹.萊夫指出,"憲政意指法律化的政治秩序,即限制和鉗制政治權力的公共規則和制度.憲政的出現與約束國家和官員相關".卡爾.J.弗里德希則強調,"憲政是對政府最高權威加以約束的各種規則的發展."①周葉中:《憲法》,北京:高等教育出版社2000年版,第176-177頁.

現代市場經濟條件下政府的角色已經從亞當.斯密時代單純的"守夜人"變為一國政治穩定、經濟繁榮、社會發展的主導力量,政府的職能也從一個相對比較狹小和有限的空間拓展到幾乎無處不在的各個領域.誰也不能否認市場機制在資源配置和經濟發展中所發揮的基礎性作用,但同樣也不能否認政府在社會發展全局中的主導性作用.可以說,在現代市場經濟條件下,政府與市場到底應當保持怎樣的關系以及政府自身權力范圍的界定是一個非常復雜的問題,而且在不同的發展模式和發展階段有不同的結論,但我們仍然可以達成兩點共識:一是市場機制("看不見的手")必須發揮資源配置的基礎性作用,政府力量("看得見的手")的存在是和諧發展的必須條件,但其作用的發揮只能在有限的領域;二是有限的政府權力應當接受憲政規則的監督和約束.威廉.尼斯卡寧(1998)曾指出,"憲法的目標是在個人權利的汪洋大海中界定政府權力之島."哈耶克也在其《自由憲章》中表達出對于政府行為的憂慮,他因此希望設計出一種"一般性"規則對政府以及立法機構加以制約.

應該說,現代市場經濟運行機制的某些缺陷為政府行為和政府干預提供了充分的理由.②比較公認的市場機制的缺陷包括:競爭的不完全性、外部效應、交易成本、偏好不合理、信息不對稱、經濟波動、收入差距等.多數情況下,政府行為的出發點是基于資源配置、公平分配和穩定經濟的.然而,政府是執政者領導的多個部門和個體的"組合體",政府部門中工作的"人"(包括官員和一般工作人員)也是在既定約束條件下追求自身利益最大化的"經濟人".當政府人員利用手中的公共權力盲目的,甚至是不擇手段的擴大自身利益,侵占社會公共利益時,政府失靈便不可避免,而這最終也將使政府行為的目標無法實現.因此,憲政經濟學者認為,現實社會需要某種正式的,涉及經濟和政治活動的憲法規則對政府行為加以約束和限制,對政府行為加以監督,從而使政府在實現自身行為目標的過程中保證公共利益得以實現.

三、憲政規則與社會秩序構建

憲政規則往往來自于一定的社會秩序,并服從和服務于一定的社會秩序.如果一定的社會規則的表述,能夠與其相應的社會秩序達到較為全面、具體和基本準確的對應或吻合,那么無疑,推行或遵循這樣的規則也就是在實現或保持相應的社會秩序.進一步講,社會經濟生活中的制度規則對于社會秩序的作用和意義,主要在于通過其對一定的經濟事務或經濟交往之內容、條件、過程與結果等方面的表述、規定和宣示,使相應的經濟事務或經濟交往得到具體而明確的指引、規范甚或強制,從而也就有助于經濟發展中實現和保持某些可以預期的、穩定和確定的經濟關系和經濟利益.因此,社會秩序是一定規則下人們主觀追求各自利益的結果.

然而,人類要獲得這種制度規則保障下的社會經濟秩序,進而取得穩定的、可以預期的經濟發展和經濟收益,其本身是要付出一定代價的.那就是"規則限制著每個人對他人的行為可以采取的方式",③布坎南:《憲政經濟學》,馮克利譯,中國社會科學出版社2004年版.個人行為要受到制度規則的某種約束,其個體自由要受到相關規則的制約.然而,相對于生活在無政府狀態下的"骯臟、野蠻和貧困",人類行為的規則約束似乎真的不算什么.當人們認識到個人行為的一定約束能夠交換到長期穩定的經濟收益甚至精神收益時,沒有人會去懷疑這樣做的理由.人類社會的文明就此開始.因此,有理性的行為人總是在給定的約束條件下追求自身利益的最大化,無約束的行為必定會加劇交易活動的不確定性,增加交易成本.這種約束條件從廣義上來說就是行為人共同遵循的契約關系或交易規則.制度恰恰提供了人類相互影響的框架,確立了競爭與協作的秩序."制度是為約束在財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則."④諾思:《經濟史上的結構與變革》,北京:商務印書館1998年版.可以說,憲政規則基本上表明了一種雙向互動的制約關系,即憲政規則是人類行為的結果,但人類行為也受憲政規則的約束.

當我們探尋憲政規則與社會秩序的邏輯關系時,我們有必要引入憲政經濟學對人類社會秩序的劃分.布坎南在論述規則的理由時,將社會規則分為市場秩序的規則和政治秩序的規則.

首先,就市場秩序而言,市場經濟是市場機制在社會資源配置中起基礎作用的一種經濟體制,其作用的發揮必須以健全、有序的市場秩序作為條件,市場秩序是市場經濟的核心與靈魂.沒有完善的市場秩序,人們追求資源配置優化的目標將難以實現.完善的市場秩序必須建立在完善的市場規則的基礎上,它是參與市場活動的各方必須共同遵守的一系列行為準則,包括一系列維護財產權利、公平交易和自由競爭的法律、法規、契約或公約.市場規則可以有效地約束和規范市場主體的市場行為,保證市場博弈各方的權利公平、機會均等和利益共贏.可以說,沒有一個好的市場規則,市場秩序就無從建立,市場也難以發揮它在資源配置中的基礎性作用.當然,市場規則必須得到社會公眾的普遍認同,并成為微觀經濟行為主體的行為習慣和價值取向時,市場秩序才真正得以形成,市場規則作為制度資源的價值才真正得以實現.總之,市場經濟是根據一套"博弈規則"來起作用的,這套規則使得資源配置上的某些錯誤能在這個制度以內自行糾正,從而實現經濟長期、穩定的增長.這些規則(財產權利、自由交易和公平競爭)也會被設想為自覺的人類計劃(如在具體的立法中和憲法設計中)的產物.

其次,就政治秩序而言,政治"選擇"也是從一定規則之下的個人之間的互動關系中產生的,政治秩序的規則同樣與經濟發展有著某種程度的互動關系.從經濟學的角度分析政治秩序規則對于經濟發展的重要意義,其分析的邏輯起點便是公共產品理論.從公共產品供給的角度看,首先面臨的是投入多少數量的公共資金能夠滿足社會公眾對公共產品的需求,這便需要政治市場的決策和權衡,同時又受制于政府行為的效率和成本.然而,傳統的主流經濟學并不研究政治領域的成本和效益.例如,著名的科斯定理僅僅從法律和經濟的角度分析了交易成本問題,忽視了政治秩序的構建對于產權交易的影響.諾斯則認為,如果政治領域的交易成本較低,并且政府行為有既定且準確的模式(包括公共政策的決策、執行、監督等環節),那么將會產生有效率的產權;反之,則有可能產生無效產權.這就是所謂的"政治的科斯定理"---給定政治權力分配,例如投票權、院外游說權等,在既定憲法框架下,如果沒有政治的交易成本,則會得到最優制度的結果,并且這個結果不依賴于政治權力分配.①張建偉:《"變法"模式與政治穩定性---中國經驗及其法律經濟學含義》,《中國社會科學》2003年第1期.上述所指的"給定政治權力分配"以及"既定的憲法框架"就是政治秩序的規則.在此規則下可以實現政治交易成本的最小化,從而使公共產品的提供實現效率最大化.由此可知,公共預算中對于財政資金的分配同樣適用上述定理.

四、基于憲政規則的公共預算改革

上世紀90年代以來,以美國績效預算實施為重要標志的公共預算改革開始在世界各國廣泛開展.雖然各國的具體形式可能有所差別,但是我們看到了一個共同點,即公共預算的改革已經不是單純的一種預算方法的改變,而且是整個政府管理理念的一次革命.可以說,在這一輪公共預算的改革浪潮中,憲政規則是政府推行公共預算改革的外部約束,而新型和諧的社會秩序的構建則是新型公共預算制度實施的社會環境.由此,"憲政規則+社會秩序"的模式成為大多數國家公共預算改革取得成功的必要條件.

(一)公共預算中的憲政思維

前文我們已經指出,在對政府行為的監督和約束方面,憲政規則與公共預算找到了最佳的"契合點".公共預算制度一直是憲政規則下的一項重要制度,其本質上反映了公民財產權與政府財政權的互動.同時,由于公共預算作為社會公共資金的收支計劃表明了政府對公共性財產的統籌和支配能力,并明確了政府活動的范圍和方向.因此,公共預算中所體現的"限政"思想也意味著一切政府行為被放入了"透明的玻璃口袋"中,從而使社會公眾對于政府行為的實質性監督成為可能.在法律范疇上,公共預算是政府對于代議機構的承諾,經過表決程序后就成為具有強制性的法律文書.因此,公共預算本質上解決的是政府和社會公眾的財產分配關系問題,這是一國重要的憲法關系.

憲政規則是規范國家財政預算分配權的必要條件.政府和市場的利益博弈是憲政產生和發展的基礎,也是現代法治國家憲政制度的重要內容.因此,盡管"政府是以個人成員的共同利益為基礎并且要反映這種共同利益的契約性組織",②Buchanan,James M.&Musgrave,Richard A.:Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State.MIT Press,1999.但沒有政府的存在,社會必將陷入"公地的悲劇".然而,當政府行為不受制約,特別是財政分配權不受制約時,私人財產權將有可能遭到侵犯,因此,國家的財政分配權和私人財產所有權都需要由憲政規則加以規定和保護.甚至可以說,沒有私有財產所有權,國家財政分配權就無法存在.正如童之偉(2001)所言:"物質財富首先是以公民勞動成果的形式存在的,然后才有國家這個公共機構加以提取.也就是說,公民權利是公民勞動成果的轉化或派生形式,國家權力則是國家以稅收等法定形式抽取自公民社會的物質財富的轉化形式."③童之偉:《法權與憲政》,濟南:山東人民出版社2001年版.

政府失靈的存在決定其進行公共財政資金的分配活動中存在缺陷,它包括有限的資源、有限的信息和有限的理性.由此,使得微觀個體(政府官員或雇員)的理性并不能必然實現集體決策的理性.因此,現代公共預算的決策過程必須在憲政規則的總體框架下實施.此外,公共預算改革也必須遵循憲政規則下的法律程序,并最終建立符合社會公共利益的表達機制.

就公共預算本身而言,它是政府實施財政政策,履行自身職能的基本工具,政府主導性是公共預算的應有之意.然而,政府主導并不意味著其不受制約與監督,否則公共預算便違背了其民主監督的本質屬性.在人類社會發展的歷史上,財政模式經歷了王室財政、政府財政到公共財政的變化過程.每一個階段發展變化的過程實際上是代議機構逐漸確立其預算監督權的過程,也是憲政規則逐漸發揮效力的過程.公共預算就是在代議機構監督國王的財政征收權的過程中產生的,議會最終實現對財政分配權的控制,現代意義的政府公共預算制度才得以確立.

公共預算的憲政思維是指在公共預算過程中的每個利益主體,包括個人、民眾代表和政府都應當主動了解憲法規則,并在預算編制、執行和監督中自覺尊重憲法、維護憲法.總之,就是使憲政規則成為執政者的執政理念和所要實現的政治秩序,成為社會公眾最基本的價值觀和思維方式.

(二)憲政規則是公共預算的"源規則"

憲政規則為公共預算改革提供了基本的法律框架和規則體系.憲政規則與公共預算是一種互動關系.一方面公共預算改革的宗旨和目標要符合憲政的原則和精神,要置于憲政的最高規則之下;另一方面,公共預算實施的過程也是實踐憲政的過程,它是憲政規則得以遵守的重要手段.可以說,一切預算改革的出發點都是提高公共資金的使用效率和效益,有效的約束政府行為,進而加強政府公共管理水平,為社會公眾提供更多更好的公共產品和公共服務.作為公共資金的分配使用問題,所有公共預算行為與預算改革都必須建立在法律制度的整體框架下,而一切法律制度制定的基礎便是憲政規則.前面我們已經講過,規則是一個立體結構,它分為若干層次,憲政規則是出于這個立體結構最上端,即最高層次的規則.憲政規則的具體體現就是憲法,它是一個國家的根本大法,是制定其他法律的基礎,是制定規則的規則,其他具體法律(包括預算法)的制訂和修改都要遵從憲法,服從憲法所確立的規則.因此,現代法治的核心部分,是要有一套法律體系,要建立一個法律框架.一切人的行為不服從任何其他的權威,只服從法律.法律也應當符合公認的正義,首先就是規范政府的行為和保護人民的基本權利,比如不能侵犯他人的產權、規則要透明、政府的財政支出要公開等等.這些都是公認的正義,也可以說是人類長期歷史形成的、屬于政治文明的最重要的準則.這些最重要的準則應該體現在一個國家的憲法之中,使憲法符合這些公認的正義.只有在這些基本共識的理念基礎上,才能進行諸如公共預算改革之類的具體立法行為.從世界各國的公共預算改革實踐中看,憲政和立法先行的思維意識是非常強的. OECD預算與公共支出局副局長喬.布隆迪曾經說過:"績效預算是一種決策規則,即績效信息決定預算決策".而這種決策規則正是以最根源的憲政規則所決定的.

(三)憲政規則下構建的社會和諧秩序為公共預算創造了最佳外部環境

安定和諧的政治秩序和穩定的經濟秩序是公共預算改革的最佳外部環境.在"政經穩定"的和諧社會秩序下,公共預算改革成功的幾率大大增強.這一方面是因為在良好的社會秩序中政府的政治權威會獲得極大的提升,為政府主導的預算改革提供了最佳的輿論環境和民眾的支持;另一方面,經濟的穩定發展為公共預算改革提供了完善的市場經濟秩序基礎和改革成本的保障.

然而,"政經穩定"的和諧社會秩序的構建離不開憲政規則的確立.憲政主要以靜態的憲法為存在和發展依據,它力求實現的是政治穩定和可以預期的、合理的社會秩序.憲法是憲政國家的根本法,憲法所規定的是一個國家的根本制度,這些制度性規定鮮有變動,通常要以最高法的形式延續幾十年乃至上百年.憲法為自己規定了非常嚴格的修訂程序,這格外強化了憲法本來的穩定性.憲法的穩定性是憲政的穩定性的基礎,憲政的穩定性在社會方面的體現,就是形成可以預期的社會秩序,這種社會秩序對于一個憲政國家來說是非常必要的.可以說,穩定的制度和規則通過賦予每個人可供預期的秩序從而保證了社會公眾和諧安定的生活.憲政在構建穩定社會秩序方面具有以下突出的特點:

第一,在經濟秩序領域,憲政規則為公民財產權提供最高的法律保障,所謂"有恒產者有恒心,有恒心者有信心",這是保障社會長治久安的基本要素.在現代市場經濟條件下,由于社會資源具有稀缺性,因此微觀經濟主體之間無論是競爭還是合作都必須有一個前提,那就是合理的預期收益.人們在合理的預期下,做出符合自身利益最大化的決策.因此,不管是市場參與者(如壟斷者)利用市場力量還是政府利用政治力量對私人財產的侵占都將破壞市場主體的信心,并減少投資行為.而沒有明晰產權規則的市場,就其作為經濟發展手段而言,功能會受到局限和約束.

第二,在政治秩序領域,憲政規則最大限度的保證了政府的公權力不被濫用.憲政是法治政府的代名詞,它不僅意味著法律對社會利益的保護,同時也意味著社會對政府的一種有效控制.在一個憲政國家里,政府只有權采取為法律所明確規定的行動,而任何人都不得擁有專斷性權力.目前所能找到的對抗破壞性公權的最好武器就是憲政規則.憲政對政府而言是一把"雙刃劍",它既是約束政府的最高規則,同時遵守憲政規則的政府也最易受到民眾的擁護,從而增強政府的公信力.政府公信力是保障和諧政治秩序的基石.

五、結論

綜上所述,一項具體經濟制度和具體的經濟改革方案制定出來能否適應經濟形勢,能否提升經濟效率,能否很好的貫徹實施下去,關鍵是這項制度和改革方案是通過怎樣的規則制定出來的,而制定這些制度和改革方案的規則必須由憲法來加以確定.公共預算的改革也是如此.我國正處于《預算法》修改的關鍵時期,也是公共預算制度改革不斷深入的階段,對于全社會,我們有必要樹立一種憲政的思維方式.這種思維方式首先是對最高規則(憲政規則)的尊重,其次是對政府及其行為的監督意識,也包括社會公眾關心預算改革、參與預算改革的意識.但不管怎樣,我們相信,中國公共預算改革的過程一定是一個憲政規則下的社會秩序重新構建的過程.

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

F810

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1003-4145[2012]07-0140-04

2012-05-10

陳旭東,男,經濟學博士,天津財經大學經濟學院財政系副教授.