發展學前教育需要“政府主導”

趙雄輝 李紅婷

近些年來，學前教育得到政府的高度重視，許多政府管理人員和老領導積極開展專題調研，主動撰寫文章和出版專著呼吁政府承擔更多的發展學前教育的責任，實現學前教育由“市場主導”向“政府主導”的轉變。湖南省人民政府顧問,湖南省民辦教育協會會長唐之享先生的新作《人生的奠基石：湖南學前教育發展戰略研究》（2011年6月由海南南方出版社出版）就是研究學前教育發展對策和促進學前教育發展的給力之作。

唐之享先生從2009年開始，組織課題組成員利用近兩年時間，在湖南省范圍內，按照不同的經濟發展水平，抽樣調查了長沙、常德、郴州、婁底、益陽、吉首等6個地區12個縣9個區的學前教育情況，查閱了湖南省教育廳有關文件及信息中心文獻和數據；在此基礎上利用綜合分析與比較研究等方法，最終完成這本20多萬字的著作。

全書在總結湖南學前教育發展的歷史經驗的基礎上，分析了湖南現階段學前教育發展面臨的機遇和挑戰、形勢與任務、成績與經驗、問題與根源，重新審視了湖南學前教育的地位、重點、布局和發展措施。從增強政府責任意識、建立公平公正的競爭機制、繼續深化辦學體制改革、完善管理模式、加強師資隊伍建設等方面，回答了為什么發展學前教育、發展什么樣的學前教育、怎樣發展學前教育等重大理論和實踐問題，探索了“后普九時代”湖南學前教育事業發展的新思路，讓人讀來感受良多。在此結合自己對學前教育發展政策的一些學習體會，談三點看法。

一、學前教育發展不能總“被”市場化

改革開放以來，國家政策提出：“發展學前教育必須堅持‘兩條腿走路的方針，農村應以群眾集體辦園為主，充分調動社（鄉）、隊（村）的積極性，同時要積極恢復和發展教育部門辦的幼兒園。”正是因為實行了“群眾集體辦園與教育部門辦園兩條腿走路”的方針，明確了教育行政部門對農村學前教育的責任與權力，我國農村學前教育事業得以不斷發展。同時，針對我國社會主義初級階段生產力水平不高，國家財力有限，在農村地區尚無法普及學前三年教育的實際情況，認為舉辦一年制的學前班是當前發展農村學前教育的最佳途徑。為此，1986年6月，教育部印發了《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》，大力推動農村學前班的發展，并使得學前班在過去20多年中成為農村學前教育的傳統辦學模式。

從20世紀90年代后半期開始，中國開始進入社會主義市場經濟時代。在社會主義市場經濟的沖擊下，教育產業化、教育市場化的呼聲一浪高過一浪。在學前教育市場化、社會化觀念的沖擊下，從20世紀90年代末開始了幼兒園辦園體制和管理體制的改革。1996年頒布的《幼兒園工作規程》中一個十分顯著的變化就是淡化學前教育的福利性，強調學前教育具有群眾性、地方性和社會性等特點，允許集體性、民辦性幼兒園自負盈虧辦學。1997年，國家教委發布的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》再次強調：“幼兒教育屬于非義務教育，發展這項事業應堅持政府撥款，主辦單位和個人投入、幼兒家長繳費、社會廣泛捐助和幼兒園自籌等多種渠道解決。”文件同時明確指出：“家長送子女入園應當承擔費用。”從而實現了所謂“由單位福利到多元化供給”的轉變，政府逐步退出學前教育領域。2003年3月4日，國務院辦公廳轉發《教育部等部門關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》（國辦發[2003]13號文件）進一步將學前教育推向市場化。

同時，有關農村的稅費改革實施以后，地方政府的財政能力普遍下降，許多貧困的鄉、區政府幾乎沒有財政收入。加上“九五”期間，正是中國義務教育“普九”的關鍵時期，農村學前教育在普及義務教育的壓力下，許多地方政府為了甩包袱，片面理解甚至歪曲政府出臺的有關學前教育的政策與文件。部分鄉鎮仿效城市幼兒園改制的做法，將教育部門和集體創辦的一些幼兒園出售或承包給個體經營，也有一些地方政府在中小學布局調整中完全漠視了農村學前教育的需要，調整中如果鄉鎮中心幼兒園不在合并的鄉鎮政府所在地，不管是否需要，隨即被撤銷。還有部分地區為確保“兩基”達標，任意侵占幼兒園或學前班的校舍。因此，十五期間農村學前教育事業出現嚴重滑坡現象。據統計，2005年，集體辦的幼兒園在整個學前教育事業中所占的比例已經由1995年的63%下降到19%，在園幼兒人數由52%下降到了11%；同年，全國農村幼兒園由1995年的10.67萬所下降到6.0221萬所，減少43.56%；在園幼兒人數也由1995年的1624.90萬人下降到1016.9235萬人，減少37.42%。與此同時，我國農村民辦幼兒園在此陣痛中得到催生與發展。以湖南農村幼兒園為例，2009年，湖南農村教育部門辦的幼兒園只有269所，占湖南農村幼兒園總數的11%；集體辦的只有55所，比例僅有2%；而社會力量辦園的所數為2146所，占湖南農村幼兒園總數的87%。但這些農村民辦幼兒園的發展基本上處于自發、自為狀態，在園幼兒安全隱患普遍存在，未注冊的幼兒園也比較多。

實踐證明，市場化解決不了學前教育發展的問題。過去十年我省學前教育發展滯后的事實證明，過度依賴社會和市場的辦園體制無法體現學前教育作為公共服務體系的基本性質，也無法滿足最廣大人民群眾對學前教育的需求。

二、學前教育發展亟需“政府主導”

促進學前教育發展，關鍵是要解決由誰發展學前教育、采取何種措施促進學前教育發展的問題。在《人生的奠基石：湖南學前教育發展戰略研究》一書中，作者對未來湖南學前教育的發展進行了規劃與設計，并明確提出湖南學前教育跨越式發展目標。作者指出，湖南學前教育要實現跨越式發展，必須堅持公辦為主、公益性為主，政府投入為主，堅持政府主導、社會參與、公共財政支撐、多渠道投入相結合的學前教育發展機制。

回顧國際學前教育發展的歷史可知，學前教育在20世紀逐漸發展成為公眾性的責任。特別是1989年聯合國頒布《兒童權利公約》以來，許多國家紛紛采用立法的形式確立學前教育的地位。國家通過制定政策、加強管理介入學前教育成為一個世界性的發展趨勢，公共財政支持是國家介入學前教育的重要方式。例如，英國將普及幼兒教育當做政府的一項重要政策，英國3～5歲幼兒的公共教育由各地方教育當局負責提供。法國的幼兒學校不論公立、私立，都由法國教育部管轄，并且是免費的。歐洲經濟合作組織（OECD）的國家主要是通過公共財政來支持學前教育。

目前，湖南正處于工業化、城市化、國際化、市場化加速時期。經濟社會發展進入黃金發展期，社會對教育的支撐能力逐步增強，人民群眾對教育特別是優質教育的需求不斷增長，為實現教育多層次、多樣化發展提供了難得的歷史機遇。一方面，出于對人力資源的解放，學前教育需求持續升溫；另一方面，重視、加強和發展學齡前兒童教育是社會發展的必然要求，同時也是教育自身建設、發展的結果。

基于國際上發展學期教育的經驗和湖南省經濟社會發展實際，唐之享先生認為促進學前教育跨越式發展的關鍵：要堅持政府投入為主，逐步提高學前教育經費在財政性經費中的比重；要大力發展普惠性幼兒園，保障弱勢社會群體接受學前教育的機會與權力；要建立專項建設資金、專項補助和獎勵基金，加強示范幼兒園、鄉鎮中心幼兒園、農村合格幼兒園建設；還要制定和完善地方法規，提供必需的學前教育資源。政府主要是通過財力、物力、人力資源的提供和法規標準的制定來保證學前教育能以高標準、高質量實施。這些觀點是負責任的，對政府決策和教育管理是有價值的，值得認真思考和對待。

三、學前教育需要公辦教育和民辦教育共同發展

在學前教育“政府主導”的背景下，民辦幼兒園怎樣管，管到什么程度，成為困擾政府部門的一個新問題。即使下階段逐步加大財政投入，由于之前欠賬太多，積累下來的問題太多，以政府當前的財力，不可能一下子解決學前教育的所有問題。

政府主導不代表政府主辦和包攬整個學前教育發展。一個健全的學前教育發展格局，應該由公辦和民辦兩部分組成，二者不可相互替代，卻是相輔相成。在《湖南省建設教育強省規劃綱要（2010-2020年）》中，把加快普及學前教育作為戰略重點，并明確指出：“加大政府統籌力度，堅持學前教育的公益性和普惠性，落實以縣為主、縣鄉共管的幼兒教育管理體制，建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園格局。”在《人生的奠基石：湖南學前教育發展戰略研究》一書中，唐之享先生也指出：考慮到湖南當前財力、經濟發展趨勢，以及民間資本的潛力與積極性，下階段湖南學前教育的跨越式發展，需要的社會參與不是更少而是更多，需要營造的環境不是更苛刻而是更寬松。既要充分體現政府的主導作用和辦園導向，又要有利于最大限度地廣泛動員與利用社會各方面力量共同辦園。

當然，政府主導背景下，政府對民辦教育的管理主要是進行宏觀管理和監控。要規范民辦幼兒園的準入制度，規范民辦幼兒園收費管理，保障民辦園的合法權益，落實民辦幼兒園和公辦幼兒園的平等法律地位，在業務培訓、職稱評定、表彰獎勵等方面，讓民辦幼兒園依法享有與公辦幼兒園同等的權利，在財政許可范圍內加大對民辦幼兒園的經費扶持，縮小公辦和民辦幼兒園之間的差距。

實踐證明，市場化解決不了學前教育發展的問題，但通過引進市場機制，吸納社會資金投向學前教育，突破國家發展學前教育資金不足的瓶頸，具有極其重要的積極意義。市場機制有利于滿足不同層面需求，擴大家長的教育選擇權，也會提高辦園的責任意識、服務意識和競爭、進取意識。因此，在我省發展學前教育的過程中，繼續支持社會力量參與辦學，努力建構公辦、民辦共同發展的學前教育辦學格局是時代所需，也是社會所需。

（作者單位：湖南省教育科學研究院）