論道德內化視域下地方政府公信力建設

楊 靜，李 祺，郭 靜

(1.成都中醫藥大學，成都610072;2.北京中醫藥大學，北京100029)

一、政府公信力與政治道德內化的概述

(一)政府公信力的含義

隨著經濟、社會等領域改革的深化與發展，黨和政府越來越重視各級政府的公信力建設。黨的十七大強調要進一步“提高政府工作透明度和公信力”，中央關于制定“十二五”規劃的建議也把提高政府公信力作為轉變政府職能和推進行政體制改革的落腳點。學術界從不同角度對政府公信力的內涵進行了界定。龔培興(2003)等人認為政府公信力是指政府依據自身的信用所獲得的社會公眾的信任度［1］。唐鐵漢(2005)等人側重于政府與公眾互動，認為政府公信力是政府的影響力和號召力，既是政府行政能力的客觀體現又是人民群眾對政府的評價，并可用公式表示為:政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度［2］。高衛星(2005)解釋政府公信力是政府在其公共行政活動中依據自身的道德狀況所表現出來的與社會公眾建立自愿的穩定的并能在緊急狀態下外化為物質力量的信任關系的能力［3］。張旭霞(2006)則認為公信力是“政府的信用能力，它反映了公眾在何種程度上對政府行為持信任態度”，“這種信任程度依賴于政府所擁有的信用資源，它包括意識形態上的(如公眾對政府的政治合法性的信仰，公眾對政府制度及其公共政策過程的公正性、合理性的認可程度;等等)、物質上的(如政府的財力)，也包括政府及其行政人員在公眾心目中的具體形象(行政人員的率先垂范性、服務性、效率性)等”［4］。國家行政學院薄貴利教授(2010)定義政府公信力是政府通過自己行為得到社會公眾信任和認可的能力，它反映了人民群眾對政府的信任度和滿意度［5］。

筆者認為，公信力建設涉及的信任力、支持率等傾向性意識和行為，是社會成員對政府行為及形象的一種心理反應和主觀價值判斷，表現為社會成員對政府某方面工作滿意的程度或者信任的程度等，或者與之相反的質疑程度、抵觸程度、漠然程度。可以說，公信力就是政府行政理念及行為產生的社會公共信譽及其在社會成員中形成的心理反應，而這一心理反應從意識上取決于政府行為主體的道德意識、道德內化與行為自覺狀況，在實踐中取決于政府及其公務員在進行行政行為的過程中所產生的行政效果，而使民眾對其進行一種信任程度的評價。

(二)政治道德內化的概念界定

“道德是調整人和人之間關系的一種特殊的行為規范的總和。”［6］而政治道德可以從廣義和狹義兩個角度分析。從廣義上說，亞里士多德認為，人是天生的政治動物，注定要過國家生活，如果說調節人與人之間關系的準則是道德的話，那么調節個人與政黨、國家、社會關系的準則就是政治道德。從狹義上說，政治道德主要是指政黨及其政府各級基層組織主體及其成員的為政之德，它和國家公職人員的職業道德以及各級領導干部的“官德”相通［7］。是“針對政治活動主體即國家、集體以及與政治活動相關的階級、集團中的政治成員而言的，并且主要是對這樣的政治主體進行道德的約束和制約?！保?］本文所講的道德是狹義的政治道德。

政治道德內化是執政黨實現政治理念的基本途徑，也是政府提高公信力建設的重要途徑。德國古典哲學創始人伊曼努爾·康德(Immanuel Kant)曾說過:“有兩樣東西，越是經常而持久地對它們進行反復思考，它們就越是使心靈充滿常新而日益增長的驚贊和敬畏:在我頭上的星空和居我心中的道德法則?！笨档略谶@里指出的道德律，就是指道德的法則和規律，體現出它是至高無上、斬釘截鐵的、必須執行的規律與要求。由此，道德內化成為了一種“應當包含著能夠”的思想，“應當表達了某種必然性，以及那種在整個自然中本來并不出現的與諸種根據的連結?！薄坝谑沁@個應當就表達了一種可能的行動?！保?］在實現行為者從“應當做”到“能夠做”或者“自覺做”的過程與路徑，可以謂之為道德內化，即將一定社會的思想、政治、道德要求轉化為自身需要與自覺的過程。作為實現執政黨政治理念和提高公信力的政治道德內化，至少可以分為兩個層面:一個層面各級政府在制定政策與制度中，要充分體現制度蘊含的倫理取向及倫理精神;另一個層面各級、各類行政人員的政治道德內化，就是要將“為政”的道德標準轉化為個人品德的過程，實現入耳、入腦、入心，從而變成自己的自覺與行動。

(三)地方政府公信力的特殊性

地方政府公信力建設就是要將執政黨特定的道德約束和制約，將以人為本、全心全意為人民服務、科學發展等充滿德治精神的理念，通過道德內化的功能與作用，引入政府行使公共權力、治理社會、開展公共服務的全過程，并在這一過程中主動接受政治道德規范的自律，使政府的公共權力在法治的規范中閃耀德治的智慧，從而在政府與社會成員之間建立恒久的信任關系，促進政府—公眾關系的“情感認可”、信任合作與“主動態度”。

地方政府作為黨和政府執政和行政的組織基礎，其公信力建設相對中央政府公信力建設將面臨更多問題和困難，因此更值得我們深思和研究。從內涵角度看，地方政府公信力因其外延上要小于政府公信力，它是相對于中央政府公信力而存在的，其含義可以理解為地方政府及其公務員在進行行政行為過程中所產生的行政效果，而使民眾對本地政府進行一種信任程度的評價。相對于中央政府而言，地方政府與公眾的關系更為密切，當然其作用影響也更直接和強烈。

二、基于道德內化的地方政府公信力現狀分析

(一)地方政府公信力建設取得的成就

自1978年12月中國共產黨召開十一屆三中全會后，我國社會主義事業進入了一個嶄新的發展階段，地方政府公信力建設也取得了偉大的成就，經濟、社會、政治、文化發展不斷提高，人民的生活水平顯著提升，社會生活環境和諧穩定，地方政府的公信力在社會成員中得到不斷的提升。

地方基層政府也加大力度建設政府公信力，主要著力于以下幾個方面:努力改善民生，建設新農村;基層政府行政權力逐步納入法治化軌道;反腐倡廉，成效明顯;招商引資，發展經濟;推進農村合作醫療制度的建設;全面加強義務教育建設;積極開展文化建設;政務公開，信息公開等。以上舉措贏得了社會公眾的好評和信任，增強了地方政府公信力。

(二)地方政府公信力建設存在弱化現象的道德內化分析

1.弱化現象

雖然近年來我國政府公信力不斷增強，但仍然有一些地方政府部門對政府公信力問題認識不清晰，其一，隨意行使政府權力，甚至在行使公共利益職權時不考慮信用問題，導致地方政府的服務質量和意識與民眾的期待還有一定的差距。其二，多種非理性行政行為的存在，很大程度地降低了行政效率，致使地方政府的行政能力與公眾日益增長的行政需求和期待之間形成了較為突出的矛盾。其三，地方政府的偏好行政、違法行政等行為，“透支”了政府的公信。這些行為損害著地方政府在公眾心中的形象，導致了地方政府公信力的下降。

2.弱化原因分析

地方政府公信力弱化主要包括了政府和社會兩方面因素:

從政府因素的角度分析，一是政府行政行為不當。一些政府部門的行政執法人員的不當行政行為，從根本上講，就是政府職能的轉變滯后于社會發展的步伐，與建設法治社會，服務型政府的目標存在差距，如果地方政府不能及時地轉變職能，那么地方政府的公信力將會無限下降，甚至可能出現公眾不信任政府。二是行政人員的道德素質不高。對于地方政府行政人員的錄用和考核，鮮有包含道德素質的考核，并非所有的行政人員都具有很高的道德素質。當政府行政人員腐敗墮落，同時又行使著各項公共權力時，是難以讓公眾信服的，就導致了地方政府公信力的降低。三是地方政府的制度不健全。就目前來看，一些地方政府制度還不健全，這導致了行政人員的責任意識和法律意識淡化，行政效率不高，形式主義和腐敗問題突出，同時也削弱了地方政府權威性，降低了地方政府的公信力。

從社會因素的角度分析，一是網絡公共領域的影響。自互聯網誕生，普通公眾尤其是弱勢群體對于獲取政府信息的能力也在逐漸增強。但是目前，我國的網絡交流平臺正處在發展階段，尚未形成健全的規制，也未達到井然有序的狀態。所以，一旦政府行為出現偏差，網絡上就很容易形成公眾對政府的批判意見，甚至出現網絡謠言擴散問題。這是導致地方政府公信力下降的一個重要原因。二是貧富差距加大的影響。我國在社會發展中積累了一些諸如貧富差距、區域差距和城鄉差距的社會矛盾。一部分群眾認為這些差距的拉大是由地方政府政策的偏差和經濟管理能力的欠缺導致的，繼而對政府管理產生質疑。處于社會最底層的弱勢群體，也非常容易喪失對政府的信任，如若他們的基本生活難以保障，極可能會出現反政府情緒，這也會影響地方政府的公信力。

三、基于政治道德內化視域下提升地方政府公信力建設的對策

地方政府的公信力建設是一個系統過程，絕非一蹴而就的。這需要地方政府在政治道德內化的視域下長期地進行自身建設。

(一)樹立正確的政治道德觀

政治道德觀是一種價值觀，它本身就意味著一種價值取向，在行政實踐中具有重要的導向作用。恩格斯所闡述的“理想的意圖”、“理想的力量”［8］是確立政治道德觀念的重要向導，在行政活動中引導著行政人員的行為選擇。樹立正確的政治道德觀，行政人員就要牢固樹立正確的權力觀，全心全意服務人民。同時，行政人員要珍惜人民賦予的權力，在任何時候和任何情況下，都要為人民服務，不能利用手中的行政權力搞特權，以權謀私。

(二)基于政治道德內化下加快政府職能轉變

改革開放以來，在地方政府機構改革過程中，政府職能有了一定的轉變，但由于經濟迅速地發展，導致某些地方政府的行政法律法規明顯落后于時代，這就會為政府及其行政人員行政執法的選擇性和不規范性留下“合理存在”的空間。因此地方政府及其行政人員要在保持穩定的前提下，適當加快政府職能的轉變，使之適應當今的社會和經濟發展的步伐。這就提高了對地方政府和行政人員的政治道德內化的要求。地方政府和行政人員必須提高自控能力和政治道德水平，要在政治道德的指引下，理性的行使公共權力，協助政府職能的順利轉變，打造誠信的、服務的、高效的地方政府。

(三)基于政治道德內化下完善制度規范

要建立健全地方政府制度法規制定、實施的民主參與機制，增強公眾對公共制度法規的信任度。要改善地方政府的決策機制，加強政府內部學習，提高政府決策的科學化，從而確保政府決策的持久性。此外，地方政府還要建立健全政府的信用制度，完善地方政府的責任追究機制，有效的監督機制，大力推進信息公開制度。

(四)基于道德內化下加強網絡管理

地方政府應該辯證地看待網絡問政，一方面充分利用網絡輿論和網絡參政的作用，了解和疏導民意、安撫民眾;另一方面也要看到網絡問政存在的弊端，加強對網絡參政的監督與管理。地方政府應及時有效地對網絡民意檢查、吸納和反饋，對網絡問政有序引導，讓網絡問政規范、科學地發展，充分發揮這一新興政治參與方式的優點，從而提升民眾中的政府公信力。

(五)基于政治道德內化下關注弱勢群體

地方政府政策的制定要全面、公平地對待各利益主體，并且利益分配要對弱勢群體傾斜，照顧其現實的利益需求。因為，在利益獲得的過程中弱勢群體總是處在弱勢地位，平衡各方利益，這就決定著我們需要改變原有的思維方式和分配方式，對弱勢群體要本著解決現實困難和滿足基本利益需求的原則，通過多種渠道、多種方式、多重政策來加大對弱勢群體的幫扶，以保證地方政府的權威性和公信力，保持社會的穩定。

［1］龔培興，陳洪生.政府公信力:理念、行為與效率的視角［J］.中共中央黨校學報，2003，(8):43.

［2］唐鐵漢.提高政府公信力 建設信用政府［J］.中國行政管理，2005，(3):8-10.

［3］高衛星.試論地方政府公信力的流失與重塑［J］.中國行政管理，2005，(7):61.

［4］張旭霞.試論政府公信力的提升路徑［J］.南京社會科學，2006，(7):62.

［5］薄貴利.論提高政府的公信力和執行力［J］.武漢科技大學學報:社會科學版，2010，(5):20-23.

［6］羅國杰.倫理學［M］.北京:人民出版社，1997:7.

［7］李 承.加強官員政治道德建設［J］.黨政論壇，2011，(12):27-29.

［8］康 德.純粹理性批判［M］.北京:人民出版社，2004:442.

［9］王鳳志.中國政府以人為本執政倫理觀探微［J］.遼寧工程技術大學學報:社會科學版.2011，(5):240-243.

［10］馬克思恩格斯選集:第4卷［M］.北京:人民出版社，1995:232.