論中國檢察機關的憲法地位與作用

葉 海 波

(深圳大學 a.法學院;b.港澳基本法研究中心，廣東深圳518060)

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》。該法開啟了新中國檢察機關的建制之門，歷經(jīng)六十年的變遷和實踐，形成當下的檢察制度。六十年來，中國法治不昌，檢察機關時常面臨指責，檢察改革的言論隨處可拾。關于檢察機關憲法地位理論分析的常見邏輯是，先定性檢察權，進而定位檢察機關，檢察機關或者被歸屬于行政機關，或者被歸屬于司法機關，或者被認為是獨立的法律監(jiān)督機關。這些研究旨在回答檢察機關和檢察權“應該是什么”的問題，且多以西方三權分立理論為背景，對中國檢察機關在現(xiàn)行憲政體制下的地位問題多是一帶而過，未有深入研究。本文試圖聚焦檢察機關“是什么”的問題，從規(guī)范的層面解讀中國檢察機關的憲法地位、權力及其實際作用。

一、檢察機關的憲法地位——憲法權力機關

1953年，中央人民政府制定《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》。1954年9月15日，第一屆全國人大召開。同年9月20日，全國人大制定1954年憲法，其第2條、第21條和第22條分別規(guī)定一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人大和地方各級人大，全國人大是最高國家權力機關，是行使國家立法權的唯一機關。中國立憲實踐與多數(shù)國家的情形有別:制定憲法的全國人大作為立憲機構在制定憲法后并未宣告解散，而是經(jīng)由自身制定的憲法的確認，成為一個常設機關。同時，全國人大具有最高國家權力機關(第21條)和立法機關(第22條)的雙重身份。最高國家權力機關即為主權機關，行使主權性權力，先于憲法而存在，為創(chuàng)制憲法的機關。立法機關行使憲法授予的立法權，由憲法設立，是憲法創(chuàng)制的機關。全國人大的雙重身份，蘊涵著中國憲法確立的特殊權力配置。

關于權力配置與劃分，三權分立理論具有支配性的地位，但中國憲法并未追隨此一原則，而是代之以人大主權和機關分工的憲政構架，將所有國家權力交由全國人大行使[1]。全國人大總攬全部國家權力，是唯一的“國家權力機關”。包括1954年憲法在內(nèi)的四部憲法列舉全國人大的職權時，均置有兜底條款——全國人大享有其“認為應當由它行使的其他權力”。①參見1954年憲法第27條、1975年憲法第17條、1978年憲法第22條和1982年憲法第62條。這一兜底條款是全國人大作為主權機關的必然要求。不過，四部憲法的規(guī)定有一明顯的變化:前三部憲法的規(guī)定均為“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”，現(xiàn)行憲法則規(guī)定“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。這一用語上的變化并非隨意而為，恰是中國憲法確立的人大主權和機關分工原則的必然要求。基于全國人大的雙重身份，“全國人民代表大會”既可指中國的主權機關，亦可能指立法機關，前者具有無限的權力，可以行使其“認為應當由它行使的其他權力”，后者的權力由憲法確定，權力憲定。現(xiàn)行憲法將既往三部憲法中的“全國人民代表大會”一語改為“最高國家權力機關”，更為準確和嚴謹，亦揭示了中國憲法確立主權機關與憲法機關的二層結構。

具體而言，全國人大是主權機關，享有全部國家權力。其中，全國人大作為立憲機構是最高國家權力機關，行使全部國家權力，這是第一層權力結構，第二層權力結構是中國憲法典依分工原則確立的立法、行政、軍事、審判和檢察機關，它們分別行使憲法授予的權力，均屬憲法權力機關，包括作為立法機關的全國人大及其常委會，作為最高行政機關的國務院，作為軍事機關的中央軍委，作為最高審判機構的最高人民法院，作為最高檢察機關的最高人民檢察院。相對于全國人大和憲法典，中國憲法確立的立法機構、行政機構、軍事機構、審判機構和檢察機關同根同源，均由憲法創(chuàng)制，地位平等，各自獨立，互不隸屬;各機關分別享有憲法賦予的權力，分工負責，同屬憲法權力機關，均須對最高國家權力機關負責(全國人大常委會亦要報告工作)。

通過梳理中國憲法確立的二層權力配置結構，可知檢察機關處于第二系列，是由處于第一系列的主權機關全國人大制憲設立、獨立行使憲法權力[2]的機關。

二、檢察機關的憲法權力——對一般監(jiān)督權的分析

檢察機關為憲法設置、行使憲法權力的國家機關。學說上一般認為當下憲法規(guī)定的檢察權即法律監(jiān)督權，且限于專門監(jiān)督權，并不包括一般監(jiān)督權——對政府制定政策、法規(guī)、規(guī)章等抽象行政行為，行政審批、市場監(jiān)管、強制措施等具體行政行為合法性的監(jiān)督和對公民、法人或者其他組織守法情況的監(jiān)督。我們認為，這一觀點不符合憲法原意，未能準確認知檢察機關的憲法權力。

回顧憲法和檢察法制的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行憲法并未剝奪檢察機關的一般監(jiān)督權。1949年《中央人民政府組織法》第28條——“最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”，開創(chuàng)了檢察機關性質(zhì)和基本職責規(guī)定的統(tǒng)一表述方式，其后的多部檢察機關組織法及1954年、1978年憲法②參 見1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條、1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第2條和第3條第1項、1954年憲法第81條、1951年《各級地方人民檢察署組織通則》第2條第1項、1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》第3條和第4條第1項和1978年憲法第43條。莫不如經(jīng)，只有個別措詞的區(qū)別。這一表述方式的拋棄始于1979年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》(下稱人民檢察院組織法)。該法第1條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”同時，該法第5條在列舉各級檢察院行使的職權時，未有“對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督”的規(guī)定。③參見《中華人民共和國人民檢察院組織法》(1979年)第5條。此后，學界和實務界基本上認為中國檢察機關已經(jīng)告別“一般監(jiān)督”時代，步入專門監(jiān)督時期，檢察機關成為專門的法律監(jiān)督機關。現(xiàn)行憲法重復了1979年人民檢察院組織法第1條的規(guī)定，同時，現(xiàn)行《中華人民共和國人民檢察院組織法》并非在廢除1979年人民檢察院組織法后重新制定，而是對該法的多次修訂，且第1條和第5條從未修訂，故一般認為，現(xiàn)行憲法確認了1979年人民檢察院組織法對檢察機關為專門的法律監(jiān)督機關的定性及職權規(guī)定。

重溫1979年人民檢察院組織法的規(guī)定，有助于我們準確地認識現(xiàn)行憲法對檢察機關性質(zhì)的規(guī)定。1978年憲法第43條規(guī)定，“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。”在1949年至1954年期間制定的法律如《中華人民共和國人民檢察院組織法》中，凡是“檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權”之類的規(guī)定，均被解讀為檢察機關“對于國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督”，即檢察機關當然享有一般監(jiān)督權。對1978年憲法第43條，理應作相同的理解。

關于檢察機關職權法律規(guī)定的文本變化始于1979年人民檢察院組織法。該法第1條未重復1978年憲法第43條的規(guī)定，其第5條亦未將“對于國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督”規(guī)定為檢察機關的一項職權。因此有人認為，1979年人民檢察院組織法第1條和第5條的規(guī)定縮減了檢察機關的權限，檢察機關不再享有一般監(jiān)督權。①將檢察機關的權限限于專門監(jiān)督，可能源于彭真對《中華人民共和國人民檢察院組織法(草案)》的說明。參見彭真《關于七個法律草案的說明》，載于《人民日報》1979年7月1日。顯然，這與1978年憲法第43條的規(guī)定明顯抵觸。鑒于普通立法不得違背憲法，且全國人大從未宣布1979年人民檢察院組織法抵觸憲法，故1979年人民檢察院組織法合憲。我們應當依據(jù)憲法的規(guī)定解釋1979年人民檢察院組織法第1條的含義。

認為1979年人民檢察院組織法剝奪檢察機關一般監(jiān)督權的觀點，實際上認為該法第1條和第5條之間是遞進關系。質(zhì)言之，這一觀點認為第5條是對第1條的解釋，即第1條只是抽象地規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，故第5條對檢察機關權限加以列舉。鑒于第5條未授權檢察機關“對于國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督”，故檢察機關的一般監(jiān)督權被剝奪。這一解釋除了與1978年憲法第43條的規(guī)定明顯不一致外，亦將法律監(jiān)督權和檢察權混為一談。中國檢察機關的權限時有變遷，除了各類監(jiān)督權之外，還有公益訴訟權、偵查權、公訴權等。檢察權是一個“權力束”，既含有監(jiān)督權的內(nèi)容，亦包括公訴權等其他內(nèi)容。1979年人民檢察院組織法第5條的規(guī)定，既包括法律監(jiān)督權的一部分，亦包括以公訴權為主的其他檢察權。將之視為對第1條的進一步解釋，實質(zhì)上是將檢察權等同于法律監(jiān)督權。在當下，持此觀點的人士和機關并不少見。依此觀點，所有行使偵查權和公訴權的機關均為法律監(jiān)督機關，其謬誤之處十分明顯。

基于檢察權與法律監(jiān)督權在權力性質(zhì)、內(nèi)容上的明顯區(qū)別，1979年人民檢察院組織法第1條和第5條的關系并非僅是后者解釋前者那么簡單。我們認為，第1條和第5條均是對檢察機關的授權。第1條授予檢察機關法律監(jiān)督權。這是對建國以后一直視檢察機關主要為監(jiān)督機關的法制實踐的確認。與第1條專門規(guī)定檢察機關為法律監(jiān)督機關不同，第5條規(guī)定既包括法律監(jiān)督權的一部分，亦包括公訴權等其他權力，具有補充授權和強調(diào)的功能，即第5條既是授權檢察機關法律監(jiān)督權之外的其他權力，亦是對檢察機關應當重點行使的法律監(jiān)督權的強調(diào)。因此，第1條與第5條之間既存在并列關系，亦存在遞進關系。作為并列關系，二者共同確定檢察權的范疇。僅以第5條確定檢察權的范圍，顯屬謬誤。作為遞進關系，第5條強調(diào)了檢察機關應當重點行使的法律監(jiān)督權。因此，1979年人民檢察院組織法并未取消檢察機關的一般監(jiān)督權，②1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》依舊規(guī)定了檢察機關對公職人員的職務犯罪進行偵查和查處，這正是一般監(jiān)督權的內(nèi)容之一，故認為檢察機關一般監(jiān)督權被全部取消的觀點不符合立法實際。檢察機關仍享有一般監(jiān)督權，工作重點是監(jiān)督國家機關及其工作人員破壞法制統(tǒng)一的重大犯罪行為，③《 中華人民共和國刑法》第九章“瀆職罪”和第四章“侵犯公民人身權利、民主權利罪”中規(guī)定了國家工作人員的瀆職犯罪和國家機關工作人員的侵權犯罪。《刑事訴訟法》第18條第2款規(guī)定:“國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。”至于國家機關及其工作人員的其他違法行為，檢察機關的一般監(jiān)督權是“備而不用”。

在1958年以前，檢察機關一直探索一般監(jiān)督方式，并意圖將一般監(jiān)督工作向前快速推進。④這一點從《高克林關于過去檢察工作的總結和今后檢察工作方針任務的報告》(1954年3月17日)、《第二屆全國檢察會議決議》(1954年4月10日)、《最高人民檢察署黨組關于檢察業(yè)務工作會議情況和今后工作意見向中央的報告》(1955年1月16日)和《1956—1957檢察工作規(guī)劃》等報告和工作規(guī)劃中可見。參見最高人民檢察院研究室的《檢察制度參考資料(第三編)》，1980年版。但1958年后，風向大變。最高人民檢察院作出嚴厲的自我批評，認為片面強調(diào)對國家機關和工作人員的“一般監(jiān)督”，是主次不分，放棄了專政的首要任務。但即便如此，仍堅持檢察機關具有一般監(jiān)督的權力，只是“備而待用”。當國家工作人員發(fā)生抗拒領導、嚴重違法的時候，方行使一般監(jiān)督權，從法律上來維護國家法律的統(tǒng)一。檢察機關享有一般監(jiān)督權，但專政職能為先。1979年人民檢察院組織法的制定，顯然受到這一觀念的影響。該法第5條一改以往的法制傳統(tǒng)，規(guī)定檢察機關“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權”，特別強調(diào)檢察機關的專政職能和對國家機關工作人員嚴重違法行為的監(jiān)督權。因此，不能依此簡單否定檢察機關的一般監(jiān)督權(包括一般違法監(jiān)督權和嚴重犯罪行為監(jiān)督權)。我們認為，1979年人民檢察院組織法一改既往多部檢察機關組織法的傳統(tǒng)，未明確概括規(guī)定檢察機關的一般監(jiān)督權，只列舉其部分內(nèi)容，其意非否定，而是強調(diào)。這一結論對理解現(xiàn)行憲法關于檢察機關的規(guī)定具有實質(zhì)意義。

現(xiàn)行憲法關于檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關及檢察權獨立的規(guī)定，源于1979年人民檢察院組織法。對1979年人民檢察院組織法的錯誤理解，直接套用在現(xiàn)行憲法的上述條款上。同時，現(xiàn)行憲法制定后，并未專門制定一部檢察機關組織法(這與1954年憲法和1978年憲法制定后的情形不同)，而是選擇修訂1979年人民檢察院組織法，且諸多關鍵性條款未有任何修訂。認為檢察機關不享有一般監(jiān)督權的觀點因此在現(xiàn)行憲法下得到了強化。根據(jù)上文的分析，這是一種錯誤的觀點，不符合1978年憲法的規(guī)定，也不是現(xiàn)行憲法的真實含義，更忽視了現(xiàn)行憲法修改的歷史特殊之處。

依據(jù)憲法修改的一般理論和程序，憲法修改應當是對正發(fā)生效力的憲法文本的修訂。在理論上，1982年憲法應該以1978年憲法的文本為基礎進行修改。但事實，1982年憲法修改是以1954年憲法為基礎[3]。其原因，如彭真所言，“一九五四年的憲法比較完善。”[4]1982年憲法關于檢察機關的規(guī)定，自然參考了1954年憲法的經(jīng)驗——1954年憲法和《中華人民共和國人民檢察院組織法》皆承認檢察機關的一般監(jiān)督權。現(xiàn)行憲法在相關條款的表述上與1954年憲法固然有別，但只是新瓶裝舊酒。

事實上，1979年人民檢察院組織法之后，多部法律進一步明確了檢察機關的一般監(jiān)督權。如2000年《中華人民共和國立法法》第90條規(guī)定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。上述規(guī)定授權檢察機關提出審查法規(guī)要求的權力，一定程度上回歸了1954年憲法時代檢察機關對國家機關制定的規(guī)定享有抗議權的傳統(tǒng)。此外，《中華人民共和國人民警察法》第42條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第114條第2款、《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條、《勞動教養(yǎng)試行辦法》第6條及《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等法律和規(guī)定，進一步具體化了檢察機關的一般監(jiān)督權。

綜上所述，我們認為，1979年人民檢察院組織法，并未剝奪檢察機關的一般監(jiān)督權，現(xiàn)行憲法

亦是如此。檢察機關享有完整的法律監(jiān)督權。

三、檢察機關的實際作用——對最高人民檢察院工作報告的分析

(一)檢察機關的三大作用

檢察機關是法律監(jiān)督機關，其首要職責和功能自然在于維護法制統(tǒng)一，依此推論，其實際作用應為維護法律秩序。但在實際工作中，檢察機關的作用更為多樣化，主要是執(zhí)行政策決議，打擊各類犯罪，實施專門監(jiān)督，具有維護政治秩序、社會秩序和法律秩序的作用和功能。

1.維護政治秩序

長期以來，中國公檢法機關被視為人民民主專政、維護政治秩序的工具。無論是在新中國建立的初期，還是當下，檢察機關的職權之一便是打擊危害國家安全犯罪，如1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定最高人民檢察署受中央人民政府委員會之直轄，直接行使并領導下級檢察署“對反革命及其他刑事案件，實行檢察，提起公訴”。1951年的《各級地方人民檢察署組織通則》亦相應地規(guī)定各級地方人民檢察署“對反革命及其他刑事案件，實行檢察，提起公訴”。受“文化大革命”影響，1975年憲法甚至將檢察機關的職權并歸各級公安機關行使，并強調(diào)對于重大的反革命刑事案件，要發(fā)動群眾討論和批判。1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》未特別強調(diào)檢察機關檢察反革命等犯罪的職能，但1979年人民檢察院組織法基本上回歸1951年的傳統(tǒng)，且更為具體地強調(diào)檢察機關對“叛國案、分裂國家案”行使檢察權。可以說，自中國檢察機關創(chuàng)立以來，便一直承擔著維護政權、保障政治秩序的政治任務。

檢察機關不但在重大的“政治時刻”承擔著政治案件的檢察工作，亦是重大政治決定的執(zhí)行者，因而具有鮮明的政治性。如1981年，最高人民檢察院根據(jù)《關于成立最高人民檢察院特別檢察廳和最高人民法院特別法庭檢察、審判林彪、江青反革命集團案主犯的決定》，成立了特別檢察廳，積極參加對林彪、江青反革命集團案主犯的審判工作。2008年，檢察機關維護北京社會治安，確保北京奧運會、殘奧會安全順利舉辦;同時參與處理發(fā)生在拉薩等地的打砸搶燒嚴重暴力犯罪案件，等等。

檢察機關的政治功能和作用還體現(xiàn)在對重大政治經(jīng)濟決策的執(zhí)行方面。如1982年工作報告顯示，檢察機關根據(jù)《中共中央緊急通知》、國務院《關于打擊經(jīng)濟領域中嚴重犯罪活動的決定》和人大常委會《關于嚴懲嚴重破壞經(jīng)濟的罪犯的決定》，積極投入了打擊經(jīng)濟犯罪的斗爭，并根據(jù)人大常委會《關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》和《關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》，“穩(wěn)準狠地打擊犯罪分子”(楊易辰《最高人民檢察院工作報告》1984年5月20日)，還根據(jù)《中共中央、國務院關于近期做幾件群眾關心的事的決定》，開展了嚴厲打擊貪污、受賄、投機倒把等犯罪的高潮[5]。其首要目的固然是為解決社會上存在的嚴重問題，但其政治動因則是消除影響政治穩(wěn)定的犯罪現(xiàn)象，實際工作表現(xiàn)出明顯的政治性。

2.維護社會秩序

從建國初到現(xiàn)在，中國檢察機關的職權時有變遷，但其中未變的是對犯罪活動的檢察權。1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》均授權人民檢察機關“對反革命及其他刑事案件，實行檢察，提起公訴”，1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》則籠統(tǒng)地授權檢察機關對“刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴”，現(xiàn)行人民檢察院組織法更為詳細地規(guī)定檢察機關“對于直接受理的刑事案件，進行偵查，對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴、對于刑事案件提起公訴，支持公訴”。現(xiàn)行憲法首次明確規(guī)定檢察機關刑事案件管轄權，規(guī)定人民法院、人民檢察院和公安機關“分工負責”，辦理刑事案件。歷年工作報告顯示，檢察機關忠實地行使了法律賦予的刑事案件管轄權，積極參與打擊刑事犯罪活動，較好地發(fā)揮了維護社會秩序的功能。如在1979年，針對十年動亂導致的社會不穩(wěn)定、犯罪多的現(xiàn)象，檢察機關首先全面擔負起審查決定是否批準逮捕和審查決定是否提起公訴的任務，并且積極開展出席法庭支持公訴的工作，配合公安機關和人民法院，及時打擊各種犯罪活動。在1980年，檢察機關根據(jù)人大的決議，把整頓治安列為檢察工作的中心任務，積極協(xié)同公安機關和人民法院，采取專門機關和群眾路線相結合的方法，及時打擊各種犯罪活動，維護社會秩序的安定。1981年的工作報告顯示，檢察機關在過去幾年重點打擊“經(jīng)濟領域中的嚴重犯罪活動和整頓城鄉(xiāng)社會治安，積極開展各項檢察業(yè)務工作”。在1988年的工作報告中，促進社會秩序的好轉成為過去五年檢察工作的首項成績。1993年，劉復之總結過去五年檢察工作時，強調(diào)“依法從重從快嚴厲打擊嚴重的刑事犯罪活動，開展社會治安綜合治理”仍是檢察機關的重要工作。檢察機關打擊犯罪活動，維護社會秩序，作為一項日常工作，同樣出現(xiàn)在1998年張思卿的工作報告、2003年韓杼濱的工作報告和2008年賈春旺的工作報告的顯要部分。總之，打擊犯罪，維護社會秩序，亦是檢察機關的重要功能。

3.維護法律秩序

檢察機關開展監(jiān)督工作，維護法律秩序，是法律的明確規(guī)定。1979年人民檢察院組織法一改過去的法制傳統(tǒng)，拋棄了關于一般監(jiān)督的概括規(guī)定，只明確列舉檢察機關對特殊犯罪如叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權，以及傳統(tǒng)的專門監(jiān)督權。理論界和實務界幾乎一致認為檢察機關不再享有一般監(jiān)督權。在實際工作中，檢察機關的工作幾乎完全限于專門監(jiān)督，如對公職人員犯罪進行法紀監(jiān)督，對偵查活動、訴訟活動、監(jiān)所進行監(jiān)督。其中，對公職人員的職務犯罪行為進行監(jiān)督一直是工作的重點，查處侵犯公民民主權利和瀆職犯罪案件在1988年和1993年的工作報告中被強調(diào)。除此之外，對偵查、審判等機關的監(jiān)督成為檢察機關日常工作的一部分。但在不同時期，檢察機關亦針對社會現(xiàn)實有重點地開展法律監(jiān)督，如2003年和2008年的工作報告顯示，強化對訴訟的監(jiān)督是過去工作的重點。值得注意的是，近年來，檢察機關根據(jù)法律、法規(guī)等的規(guī)定，開始開展對行政機關若干行為的監(jiān)督，如“推動完善和落實行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的機制，督促行政執(zhí)法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件”。這顯然屬于一般監(jiān)督的領域。當然，1979年人民檢察院組織法將檢察機關定性為法律監(jiān)督機關以來，檢察機關雖嘗試恢復既往的法律監(jiān)督工作，但仍主要限于法紀監(jiān)督、偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督和監(jiān)所監(jiān)督等專門監(jiān)督。雖然檢察機關并未全面開展一般監(jiān)督工作，我國法律、法規(guī)、規(guī)章及決定相互之間沖突現(xiàn)象亦十分嚴重，但顯然，檢察機關查處職務犯罪，監(jiān)督偵查等機關的執(zhí)法和法律適用，有效地保障了法律的實施和遵守，促成良好法律秩序不斷形成，體現(xiàn)了檢察機關維護法律秩序的作用。

(二)檢察機關法律監(jiān)督功能的弱化

檢察機關與公安機關、國家安全機關和人民法院合作，打擊并查處各類犯罪行為(包括國家工作人員的犯罪行為)，對偵查活動、訴訟活動和監(jiān)所活動進行監(jiān)督，雖均具有法律監(jiān)督的效果，但就檢察機關的現(xiàn)實作用而言，法律監(jiān)督的功能未得到彰顯，并似有弱化的現(xiàn)象。這體現(xiàn)在兩個方面:一是在工作內(nèi)容上，檢察機關歷來的工作重心皆在打擊普通公民的一般犯罪行為和國家工作人員的職務犯罪行為，對偵查、審判和監(jiān)所等機關的監(jiān)督位于其次。雖然打擊犯罪具有法紀監(jiān)督和守法監(jiān)督的效果，但法律監(jiān)督權的核心在于檢察機關對其他國家機關的監(jiān)督。檢察機關對偵查、審判和監(jiān)所機關的監(jiān)督，直接體現(xiàn)了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的定位。不過，這項工作并非檢察機關的重點和中心。至于歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的對國家機關的法律、決議和命令的監(jiān)督，則自1979年后從未成為檢察機關工作的一項正式內(nèi)容。總之，在實際工作中，檢察機關行使刑事案件管轄權，與公安機關、國家安全機關和人民法院分工負責，執(zhí)行刑法和刑事訴訟法，才是其工作的中心和重點。檢察機關工作中心和重點的偏移，沖淡了其作為法律監(jiān)督機關的色彩。二是檢察機關政治功能的強化。近年來，檢察機關自視為重大政策執(zhí)行者的趨勢有所強化，進而弱化了檢察機關的法律監(jiān)督功能。經(jīng)濟建設、小康社會、和諧社會，是不同時期中國執(zhí)政黨和政府工作的目標和主要內(nèi)容。近年來的工作報告顯示，檢察機關的工作經(jīng)常主動地追隨各種政治目標，政治功能越來越強化，不自覺地忽略了其作為具體法律維護者的定位。強調(diào)檢察機關為政治目標服務，固然能夠強化檢察機關職權行為的正當性，但同時亦在消解法律的獨立價值。法治作為一種治國方略，具有固定的內(nèi)涵和明確的價值準則，法律作為法治國家的具體化，具有相對的明確性和確定性，其與政策的多變性和情景性具有鮮明的差別。法治國家理應是檢察機關作為法律監(jiān)督機關而存在的最為堅實的價值基礎。檢察機關舍棄法治國家價值的追求，依附隨時勢而變化的政治目標，既強化了法律的工具價值，亦是在毀損自身的獨立價值。同時，將自身正當性置于隨時變化的重大政策之上，無疑是訴求于一種無法控制和把握的外在因素。總之，在憲法確認法治國家的目標之際，檢察機關尚未能充分理解憲法的時代變遷，不自覺地強化自身的政治功能和工作價值，消解其作為法律監(jiān)督機關的獨立地位。法律監(jiān)督功能的弱化和政治功能的強化，是檢察機關作用的現(xiàn)狀。我們認為，回歸憲法典的規(guī)定，切實履行憲法典規(guī)定的法律監(jiān)督職責，是法治國家建設對檢察機關職權行使的必然要求，檢察機關應當清醒地認知自身的憲法地位及權力范圍，自覺地扮演好法律監(jiān)督機關的角色。

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