政府編制績效評估機制:棱柱構架及雙價值向度

徐 剛，劉明廣

(華南師范大學 公共管理學院，廣州510006)

盡管政府體制改革正循序推進，但是其組織轉變的訴求亟待作為政府機構管理“母管理”的編制管理難題的疏解，力避改革理想預期與現實強烈反差將一切問題拉回原點。在編制實情調查、方案制定、規劃報批、編制決策、績效評估等一系列的管理環節中，評估反饋作為機構編制管理程式的終點以及管理提升的新起點尤其具有檢視意義。為此，在正向思維與逆向邏輯有機結合的理路下，有必要充分認知現階段政府編制管理的績效現狀，對現階段人員額度、領導職數以及結構比例予以系統分析和評價，檢舉和糾正擅自“擴編”、“挪編”、“混編”等現象，并為整體行政改革提供動態性管理依據［1］。

一、政府編制績效評估的全景分析

(一)政府編制績效評估的現狀概覽

作為政府編制管理關鍵一環的政府編制績效評估由于起步較晚，目前發展并不成熟，主要表現為在全國范圍內初步形成了一套督查制度及事前、事中和事后的督查機制。

首先，出臺了編制管理監督檢查規定。目前中央機構編制委員會辦公室和政府監察部已經頒發《機構編制監督檢查工作暫行規定》，為機構編制監督工作提供了法律依據和指導性政策。同時，全國各地也相繼積極結合其機構編制監督檢查工作，研究制定了符合當地實際的有關制度和法規，如河南、河北、湖北、山東、重慶等省市自2006年起陸續出臺了《機構編制監督檢查辦法》和《機構編制監督檢查工作辦法》，確保機構編制管理的監督工作有章可循、有法可依，也為監督檢查工作的各種發展嘗試提供了制度依據。

其次，形成了編制管理跟蹤檢查機制。目前在政府編制管理上已經建立了投訴舉報制度和日常、定期和重點監督檢查制度及監督檢查報告制度等，如在邢臺、烏魯木齊、青島、大慶、張家界等城市，都明確要求及時對政府機構編制改革方案的實施及其成果予以跟蹤檢查，并了解改革過程的實際情況。同時也建立了簡單的機構編制、財政和人事等部門之間相互制約機制，在絕大多數地方政府部門中，都充分強調地方政府組織的人員增減、調配及相應財政撥款應受到機構編制約束，并基本形成以編制為依據的運行狀態。

再次，完善了編制管理責任追究制度。目前政府部門已經全面實行機構編制“三個一”制度和“一把手”負責制，尤其是寧夏、山東等省區在構建責任追究制度體系方面成效顯著。在此基礎上，部分省區正積極探索和建立健全機構編制管理審計制度，把機構編制管理審批納入領導干部任期責任審計和離任責任審計之中，甚至在湖北恩施、孝感及湖南懷化等地已取得了寶貴經驗。

(二)政府編制績效評估的問題呈現

盡管政府部門在編制績效評估上呈現出監管制度不斷加強、監管手段日益豐富、監管方式逐步規范的發展趨勢，但是其標志的仍是政府管理“重審批、輕監管”的傳統工作模式，其問題如下:

其一，基本停留于監督檢查階段。我國政府機構編制評估盡管強調和重申違反機構編制紀律應予以嚴肅處理，但關于處理方式及處罰程度，卻沒有相應的法律和制度規定，致使諸多編制的違法違紀行為并不能得到應有的懲處和糾正。尤為重要的是，編制管理機關目前對于機構編制管理沒有統一的評價標準體系，因此績效評估只能判斷編制規劃是否按規定實行，而無法對該規劃的實際效能和業績作出評判，也無法為進一步完善機構編制管理提供實際數據依據。

其二，缺乏基本理論和政策支撐。在國外，政府機構編制歸屬于人事管理并包含在職位分類管理過程之中，因而對于人員編制的約束更多是通過政府財政預算理論來予以規劃指導。盡管我國因管理模式和約束機制差異可發展符合實際國情的編制評估模式，但目前國內更多的相關研究只涉及監督檢查方面，專門性的政府機構編制評估方面的理論探討尚付之闕如，而現行的機構編制的政策性文件由于缺乏編制管理理論的支撐，也在后續的實際運用中難以形成實質性實踐指導。

其三，暫無編制績效評估體系。正因為政府機構編制績效評估停留于監督檢查階段且缺乏基本理論和政策支撐，所以目前其理論和實踐僅表現為監督檢查層面的規范和體系，而缺乏針對編制管理績效層面的完整評估體系。評估體系的缺失使得政府機構編制管理只能停留在對編制計劃的執行上，無法對管理過程進行客觀評價并形成完整的反饋系統，以為管理過程提供效績依據和改善建議。

(三)政府編制績效評估問題的機制歸因

政府機構編制評估存在問題，并非偶然現象，是多方因素共同作用的結果。類同于編制管理層面問題，編制績效評估同樣也可歸因于編制管理部門處于弱勢地位、缺乏領導高度關注、缺乏專業評估隊伍、缺乏糾偏法制手段等組織、領導、人事及法律等體制因素。然而，超越體制視角的理性探討，也可在機制層面的經驗歸納中發現編制績效評估的諸多原因。

首先，缺乏綜合約束機制。盡管政府機構編制、人事、財政部門作為處于行政、人員錄用和報償鏈條上密切相關的環節，并存在著編制部門核定編制指標、人事部門辦理錄用和調配手續、財政部門負責核撥工資與經費的明確分工，但政府機構編制責任卻基本上只限囿于機構編制部門。因之，編制管理部門獨立擔負嚴格控制機構編制和財政供養人員增長的職能，并在職能責任增大的情況下權力卻并無變化，從而導致原本相對弱勢的編制部門必然難以制衡人事、財政等強勢部門，不能在缺少剛性約束力的情況下形成利益相關者之間的相互約束機制。

其次，缺乏動態約束機制。盡管政府機構編制評估強調只有通過動態的管理過程才能獲得變化的評估結果，進而把評估結果反作用于管理過程以不斷完善管理模式及推動編制改革，然而我國現行機構編制管理體制歷來強調統一領導、分級管理，要求地方各級黨政機關的行政編制由中央編制委員會辦公室統一核定再逐級往下下達，地方各級有權在中央下達的編制總數內分配和調劑使用，但是無權增加行政編制數額，突破中央核定下達的行政編制總數［2］。因而，計劃特色的模式導致政府機構編制處于固定管理狀態，相應地也使評估過程及對象處于靜態不變狀態，難以形成彈性化的政府機構編制績效評估機制。

再次，缺乏成本約束機制。按照行政管理的效率理念，行政管理不能只管行政功能性產出、不管行政投入。但在現行編制績效評估中，由于缺乏成本意識，通常在確定機構編制需求上，較少考慮財政支出和納稅人負擔而給出嚴密的人力成本預算，只是在強調部門工作重要性的利益驅使下，利用既定行政權力盲目擴大人員編制，甚至形成“吃空餉”、“吃飯財政”現象，進而導致編制管理過程缺乏效率及編制績效評估缺乏效果。

二、棱柱模型:編制績效評估機制的優勢選擇

(一)績效棱柱模型的優勢分析

績效管理經歷了從側重于結果管理逐漸過渡到側重于過程管理，并最終將二者有機結合并與公司長期發展融合的演進過程，也經歷了從只關心股東和客戶等少數利益相關者到關心更多利益相關者的演進過程［3］。在過去相當長的時間內，平衡計分卡、作業成本、質量成本、標桿管理等績效評估框架及方法都是組織績效研究的焦點，盡管也為企業和政府帶來巨大利益，但其只解決某一層次或方面問題，并不能全面而又合理地解決組織績效問題。

基于對股東中心理論的質疑和創新，利益相關者理論在西方得以興起和發展。英國克蘭菲爾德大學管理學院的安迪·尼利和埃森哲咨詢公司的克里斯·亞當斯等，以利益相關者理論為基礎，在既有績效評估框架及方法的基礎上，首先提出績效棱柱管理新框架，通過創新和整合，構設出更具全面性和靈活性的績效管理體系來彌補既有方法的局限，以更好地為企業管理服務。

績效棱柱作為以利益相關者為中心的三維框架模型，有三個基本前提起理論支撐作用。其一，對于組織而言，如果希望長期生存和繁榮，則僅把注意力置于一兩個利益相關者即股東和顧客身上不可取，甚至也不可行。其二，組織及利益相關者應該認識到相互關系的互惠性，如果利益相關者期望從組織獲取利益，也應該為組織貢獻自身力量。其三，如果組織想處于最佳位置，將真正價值分享給股東，則在強調結果的同時必須考慮過程，并在長遠發展角度下對其戰略、流程及能力進行排列整合。

績效棱柱五個關聯層面所構成的嚴密的三維體系的邏輯關系為:致力于獲得長期生存和繁榮的組織必須清楚了解誰是主要利益相關者及其愿望和要求。為滿足其愿望和要求，組織可從利益相關者那里獲取貢獻來發展和提供服務。同時，為保證滿足利益相關者的愿望和要求，組織必須明確采取相關戰略，并考慮如何通過流程實現戰略，如何通過人力、實踐、技術能力支撐流程，從而形成具有全面性、靈活性和嚴謹性，以及更符合組織長期發展要求的績效評估框架體系，見圖1。

圖1 績效棱柱模型邏輯關系圖

(二)編制評估中績效棱柱模型契入的動因分析

1．應然性動因

盡管績效棱柱模型起源于企業，但在目前的政策取向和職能導向下，由于政府機構編制績效評估與企業編制評估有類同的組織構架和流程要求，因而應用績效棱柱模型具有同樣的契合度。

首先，棱柱模型基于利益相關者理論而關注多方面評估主體，可以避免政府編制評估主體單一和評估視角片面性問題。鑒于現階段機構編制的監督檢查存在著政府既是“運動員”又是裁判員的畸形狀態，從而導致政府及其成員基于評估負面影響的擔憂通常會設法阻礙甚至影響評估過程和結果的狀況，有必要制定以能更好地服務公眾為前提的政府機構編制，強調編制評估主體不僅包括公務員自我評估、上級領導評估、同事評估，還需要引入政府服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重的評估制度，以保障編制績效評估的客觀性。

其次，棱柱模型具有彈性和靈活性，既可以適應嚴格要求，也能適應寬泛要求，因而在政府編制評估中不但能對機構編制的整體績效進行評估，而且能分地域、類別及層級對其部分績效進行彈性化評估。同時，績效棱柱模型具有自我完善性，能不斷更新和完善，并把更新過程作為績效管理系統高效發展的核心環節以保持系統的有效性。對于政府機構編制評估的發展而言，在日益發展的各類公共服務中，其編制職能、組織及數量、質量、結構、效能要求不斷發生變化。為此，對其評估的標準體系，也需要彈性化的自我完善框架模型。

2．實然性動因

績效棱柱在部分企業運用中已取得成功，如敦豪速遞公司和殼牌國際有限公司。但是績效棱柱并非企業的專利，它同樣適用于政府機構編制等公共部門的績效評估，并且在某種意義上因政府部門的公共性質而更具現實性。

首先績效棱柱對戰略的重視有助于克服現行編制績效評估停留于監督檢查階段的尷尬狀態［4］。戰略對于組織的發展尤為重要，戰略實施與否關系到政府職能履行及責任擔負，甚至關系到政府發展及存亡，因而在機構編制績效評估中只有強調職能職責轉變，并制定相應的實施規劃且保證組織完全貫徹實施，才能使編制評估形成具有前瞻性、規劃性的系統體系。

績效棱柱也可為政府績效評估提供科學的理論支持。選擇何種理論來指導現實政府管理工作，通常要考慮其是否符合政府價值觀。而政府價值觀作為人們關于政府環境、結構和行為的理論觀點或主張，首先要解決的是決定政府根本性質的服務對象問題［5］。現階段在“服務型政府”的價值觀導向下，解決為誰服務時必然需要考慮社會公眾中多方利益情況，而績效棱柱模型研究的出發點即是考慮多方利益相關者愿望和要求，從而在根本上符合政府服務型價值取向。

同時，績效棱柱模型可避免政府機構編制評估體系的片面性。績效棱柱以利益相關者主張為其理論基石，克服政府唱“獨角戲”的主觀性評估狀態，充分重視政府績效評估中社會反饋和其他相關組織的影響及參與，同時又以包含戰略、流程、能力一體化的運營模式來設定指標，必然能有效解決政府機構編制評估的現存問題，并為政府機構建立評估體系提供科學指向。

三、政府編制績效棱柱式評估的雙價值理路

(一)編制績效棱柱評估的目標修正

績效棱柱作為新興的績效評估模式，發展時間相對較短，因而其理論和框架運用尚有改善空間。績效棱柱源于企業績效評估方法的改進，其研究更多針對企業績效管理，因而將績效棱柱運用于政府機構編制評估就需要對其進行修正和改善，使其符合政府機構編制績效評估的現實情況。

相對于企業的績效評估，政府績效評估標準除經濟、效率、效果之外，還要考慮公平和責任因素，甚至公平和責任較之經濟、效率和效果更為重要。就公平和責任而言，其績效評估較難通過具體的數據進行客觀測量;同時作為未參與市場交換的政府內部績效評估，難以通過市場交換獲得政府及公眾各自需要的及時、準確和暢通的運作信息及績效評估數據。

政府績效評估與企業績效評估的顯著差別，決定了政府機構編制評估不能簡單套用企業績效棱柱，而應根據其特殊要求來構建科學的評估指標體系，以特定的評估框架及方法進行績效評估。

(二)目標修正下的雙價值理念突顯

在政府機構編制評估中，根據機構編制工作特點和績效評估要求對政府機構編制評估的系統框架予以修正時，不能否決關注利益相關者這一績效棱柱最為顯著的特征。不過，為保證利益之外的公平公正，不僅在貢獻和需求層面強調利益相關者的要求，而且在戰略、流程及能力方面也強調利益相關者的要求，同時還需要保持利益相關者和直接利益者之間的平衡，從而形成“利益相關者—直接利益者—利益相關者”等各類利益相關主體之間的價值鏈系統。

在過程指標方面，對于績效棱柱模型框架的其他三個層面，即戰略、流程和能力，則不僅要求三者相互匹配、必須與滿足利益相關者的不同需求相一致，而且要求與利益相關者的貢獻和滿意一致，有必要加入條件和結果兩個環節，使五個層面一環扣一環，形成“條件—戰略—流程—能力—結果”等各相關利益客體構成的價值鏈框架。況且，此客體范疇的邏輯上的因果循環與主體范疇的價值鏈，不再混雜在一起，從而在剝離利益相關者主體及戰略過程環節的情況下，形成兩個各自相對獨立的以滿足政府服務宗旨的雙價值鏈體系。

(三)編制績效評估的雙價值邏輯框架

目前，國內外最常見的政府績效評估指標邏輯框架主要為“3E”邏輯框架、“政治—經濟—社會”三維邏輯框架、“綜合指標—分類指標—單項指標”邏輯框架、平衡計分卡邏輯框架以及“績效維度—層級特征—樣本屬性”三維立體邏輯框架等，這些可以為政府機構構建編制評估框架體系提供借鑒理路。以政府編制實際為依據，通過對績效棱柱模型的修正，可確立政府編制績效評估立體式的“主體—客體”雙價值框架體系。

首先，在主體價值框架中，沒有假定唯一要緊的利益相關者即股東和客戶，而是包含橫向和縱向網格式的多維度利益關系主體，并且與組織直接關系者自身構成了全面性評估主體結構，其邏輯關系是由利益相關者作用于直接關系者，再傳導至利益相關者，并在相互之間予以作用和制衡。在客體價值框架中，包括條件、戰略、流程、能力和結果五個相互關聯方面，構成一個嚴密的三維體系，其邏輯關系是為了達成愿景目標，組織需在條件優化中獲取支持，并在發展過程中明確戰略及相應流程，進而與能力形成環環相扣的管理價值節點來作為編制績效評估的基準。政府編制績效評估的雙價值邏輯框架，見圖2［6］。

圖2 修正績效棱柱模型邏輯關系圖

四、政府編制績效棱柱式評估的雙價值體系

(一)編制績效評估的主體系統

政府機構編制評估體系作為用來反映和概括政府機構編制水平的標準評估標尺，對整個組織績效評估具有導向作用。根據棱柱式編制績效評估邏輯框架，必然是從利益相關者出發具體構設編制績效評估的主體系統。

關于政府利益相關者的分類，米切爾從合法性、權力性和緊急性三個屬性入手，將政府利益相關者劃分為上級組織、政府協同部門、行政相對人及政府雇員、人大代表、新聞媒介、政協委員、第三部門和專家群體。國內學者則根據政府績效評估主體的相對空間位置、權威性、現實性三個標準，把政府績效評估主體利益相關者劃分為黨委、人大、專門評估機構、上級政府、下級政府、行政相對人、社會公眾、專家學者八大類［7］。

借鑒西方較為常用的米切爾分類法，結合我國政府機構編制管理的實際情況，可從重要性、緊急性、主動性三個維度，把政府編制管理利益相關者分為上級部門、下級部門、政府公務人員、黨委、人大、政協、社會公眾、新聞媒體、專家群體、行政相對人、投資商十一類［8］。關于這些主體大致可以分為四類:一是政府主體，二是機關主體，三是社會主體，四是輿論主體。其中政府內部工作人員是編制管理的執行者，黨委、人大、政協是機構編制管理的規劃者，而社會公眾、行政相對人及投資商是機構編制管理的服務對象，新聞媒體和專家團體則是機構編制管理的監督者。

除了利益相關者之外，行使編制管理權限的政府管理部門，包括人力資源管理部門、財政部門、機構編制管理部門等則是編制管理及評估的直接利益者。他們是編制管理及績效評估工作中的直接主導者，擔負著編制管理及評估系列過程的主要任務，并且和利益相關者是共贏共輸的關聯主體，因而在編制評估中也可以作為評估主體之一而對自身的編制管理績效予以評估。

(二)編制績效評估的指標體系

在編制績效評估的客體范疇上，所涉及的是條件、戰略、流程、能力及結果五個層面的環節，因此指標體系的設計也是依據這些關鍵層面而予以展開的。首先在條件層面，可以說是編制管理的基石，所涉及的主要是外部環境、內部基礎等。指標確定上主要為政策條件、信息條件及法制條件。如果需要進一步細分，政策層面則包括領導、組織、人事等;信息條件則涉及內部和外部信息技術支持等;法制條件則是法律法規、規章、規定等。

戰略維度作為機構編制管理的使命和規劃，對地方政府公共管理及其績效評估有著很強的導向作用，同時擔負著對條件與流程、能力的承上啟下功能，是把績效棱柱的結果評估指標與過程控制評估指標連接起來的橋梁。在編制績效管理標準的確定上，核心即組織職能和部門職責。組織職能具體細分為政治、經濟、文化及社會等職能，部門職責具體細分為決策、執行和監督等職責。

作為提高組織績效最有力的驅動因素，流程是決定政府部門服務質量、效率、周期和成本的重要評估維度。畢竟政府編制管理戰略能否得以“著陸”及地方政府能力能否得以準確設定和培養，都需要依靠政府機構編制管理的流程。在政府機構編制管理績效棱柱指標體系構架中，可將關鍵職位和關鍵環節作為主要評估指標。關鍵職位又可細分為綜合管理、行政執法、專業技術等，關鍵環節則可細分為業務環節、職能環節、輔助環節等。

組織流程實際上不能單獨發揮作用，只有通過能力予以執行才不會流于形式，因此能力同樣也是整個績效棱柱指標體系較為具體和現實的評估維度。關于能力指標體系，則主要包括財政和人事方面的能力要求，而財政能力又可具體細分為預算控制能力和協調配置能力，人事方面則細分為計劃能力和執行能力。

為了使政府機構編制績效評估得以真正落實，編制評估指標體系還應包括結果層面指標，這是實現利益相關者滿意度的關鍵環節，也是終極環節。編制評估的結果指標主要包括編制數量、質量、結構及效能四個層面，每個層面可以細分。具體而言，數量可細分為人員額度和人員比例，質量可細分為學歷狀況和質量狀況，結構可細分為層級結構和類別結構，效能可細分為編制的效率性和公正性。

(三)政府編制績效評估雙價值體系

通過對政府機構編制評估的主體系統和客體指標體系的具體分析，可以構建起在修正棱柱模型對應性的雙價值鏈系統基礎上展開的立柱式“主體—客體”雙價值評估體系，即利益相關主體與利益相關客體互為對應的關系。棱柱式績效評估體系所包括的編制績效評估的主體系統——利益相關主體與編制績效評估的客體指標體系——利益相關客體，是在現行編制評估中最為需要解決的兩個方面。利益相關主體包括直接利益者、政府主體、機關主體、社會主體、監督主體。利益相關客體包括三級指標。一級指標中的條件與二級指標——政策導向、信息支持、法制保障相對應，與三級指標——組織政策和人事政策、外部業務系統和內部業務系統、法規狀況和規章狀況以及規定狀況相對應，這些一、二、三級指標同時與利益相關主體的直接利益者相對應;一級指標中的戰略與二級指標——組織職能、部門職責相對應，與三級指——標政治職能、經濟職能、社會職能、文化職能和決策職責、執行職責、監督職責相對應，這些一、二、三級指標同時與利益相關主體的政府主體相對應;一級指標中的流程與二級指標——關鍵職位、流程環節相對應，與三級指標——綜合管理職位、行政執法職位、專業技術職位和業務環節、職能環節、輔助環節相對應，這些一、二、三級指標同時與利益相關主體的機關主體相對應;一級指標中的能力與二級指標——財政控制能力、人事匹配能力相對應，與三級指標——預算控制能力、協調配置能力和計劃能力、執行能力相對應，這些一、二、三級指標同時與利益相關主體的社會主體相對應;一級指標中的結果與二級指標——編制數量、編制質量、編制結構、編制效能相對應，與三級指標——人員額度、人員比例、學歷狀況、資歷狀況和層級結構、類別結構以及效率性、公平性相對應，這些一、二、三級指標同時與利益相關主體的監督主體相對應。

由此可見，只有在雙價值評估體系中確立主體和客體價值鏈的對應細化環節，才能為政府編制績效評估提供現實性的具體操作工具，以利于政府編制績效評估的真正落實。

［1］張先宗．試論我國機構編制監督檢查工作的創新［J］．學習與實踐，2008，(3):12－15．

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［3］全笑蕾，盛靖芝．超越平衡計分卡的績效管理新框架——績效棱柱［J］．科技創業月刊，2006 ，(3):68．

［4］張成福，黨秀云．公共管理學［M］．北京:中國人民大學出版社，2001:75．

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［6］［英］尼利，［英］亞當斯，［英］肯尼爾利．戰略績效管理:超越平衡計分卡［M］．北京:電子工業出版社，2004:143．

［7］綦小廣．基于績效棱柱的地方政府績效的評估與提升對策研究［D］．湖北:湘潭大學公共管理學院，2009:23－25．

［8］彭國甫，綦小廣．基于層次分析法的政府績效評價不同主體的權重研究［J］．湘潭大學自然科學學報，2008，(3):26．