地方參與全國性事務的憲法解析

任 進

(國家行政學院 法學部，北京100089)

一、地方參與全國性事務的意義

(一)何謂“中央”與“地方”

一般認為，所謂中央，是指國家政權在全國范圍內的領導機構，而地方則是中央以下各級行政區域的統稱。所謂中央，“與地方相對。政黨、國家政權、團體在全國范圍內的領導機構”[1]。

“地方”相對于“中央”而言。一個國家為了便于治理，將其領土劃分為不同層次、不同范圍的行政區域，這個大小不等的行政區域，即“地方”。

在中國學界，多將單一制國家中央政府(central government)與地方，或聯邦制國家聯邦政府(national government，federal government)與各聯邦成員理解成“中央與地方”的關系。實際上，在世界范圍內，應按聯邦制或單一制有所區別地理解政府間的關系:在單一制國家，國家結構和政府間縱向關系主要表現為中央與地方的關系;在聯邦制國家，政府有三個層次:“地方政府在政府機構體系中位于底層，中間部分為中間政府(州、大區、省)，全國性政府位于最高層。”[2]

以美國為例，作為聯邦制國家，“政府活動發生在地方、州、聯邦三個層次”。在美國的政治術語中，“合眾國政府”、“全國政府”和“聯邦政府”往往是通用的。所謂“聯邦制”是關于全國政府與州政府之間的關系，州不是地方政府，只有州以下的行政單位才稱為地方和地方政府。美國統計局一年一度發表的《政府統計》，將州政府定義為“組成合眾國的五十個州的政府”，而地方政府是指縣、市、鎮、鄉和特別區等[3]81。

其他聯邦制國家，縱向府際關系也是指聯邦、聯邦成員(州、共和國、邦等)與地方的關系。在英國、西班牙等歐洲國家，除了中央政府和地方政府之外，中間還有地區政府，而地區作為次中央級，既不是聯邦成員也不是地方。①按照1996年《歐洲區域化宣言》第一條，所謂“地區”，是依公法設立的領土的一部分，是一個僅次于國家的概念，并有權設立自治政府。

(二)地方參與全國性事務的意義

地方參與全國性事務是政治民主化的具體表現，就其政治作用來看，地方參與是地方政府運用政治經濟資源，通過法定或非法定方式表達利益訴求并實現各自利益的一個重要機制。在高度集中的計劃經濟體制和所有制形式整齊劃一的情況下，對國家與地方利益一致性的強調，壓抑了地方特殊利益的表達，地方不是為了某種具體的利益參與全國性事務管理而往往出于政治需要。隨著市場經濟的建立和發展，地方利益格局深刻調整，地方政府產生各自的利益表達訴求，地方參與全國性事務的管理，對于建構科學、合理的縱向府際關系，具有重要意義。

1.地方參與有利于發展民主

地方參與全國性事務管理體現了民主原則，有利于地方更好地參與國家政治生活。英國J.S.密爾在《代議制政府》中認為，地方政府為在全國政府之外的參與活動和政治活動所提供的機會，加深了人們對自由政治制度的理解。他指出:“地方代表權的目的本身就是為了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人們可以自行安排共同的利益。”[4]擴大地方的政治參與，通過協商溝通意見，讓各利益主體充分表達各自的利益訴求，有利于中央政策充分體現各地方的利益。

2.地方參與有利于防止或對抗中央過分集權

湯尼·伯恩從英國的情況具體列舉了地方政府的作用，并認為地方政府的存在有利于防止或對抗中央過分集權和濫用權力[5]。戴維·威爾遜和克里斯·蓋恩在《聯合王國地方政府》中也認為，地方政府的作用和價值，有利于分散權力[6]。地方參與對于防止權力濫用，促進地方之間、地方與全國性政府之間的發展有重要作用。

3.地方參與有利于建立科學的決策機制

科學決策要求中央按照決策的科學理論和健全的程序，運用科學的決策方法進行決策。中央決策的正確與否，直接關系到經濟發展、民族團結、社會穩定乃至國家興衰存亡。中央要進行科學決策，必須廣泛聽取各方面意見，特別是有關地方的意見，必須有完善的決策機制作保證。地方參與全國政治，可以使中央決策集思廣益，提高決策的合法性基礎。

4.地方參與有利于增進平等

從理論上講，地方參與的擴大，直接關系到地方之間政治經濟利益的平衡，并影響地方利益格局的調整。亨廷頓認為:“較高水平的政治參與常常導致國民產品更平等地分配。”[7]地方參與能在一定程度上更好地顧及地區的特點和多樣性，有利于確保平等，維護不同地方的利益，推進基本公共服務均等化。

二、地方參與全國性事務的域外經驗

由于各國情況不同，地方參與全國性事務的方式、途徑不盡相同，有正式法定和非正式兩種:

(一)正式法定方式

西方國家地方參與全國性決策的法定方式通常有五種，一是通過有關地方或地區事務的某些機構。如目前英國議會下院646名眾議員中，英格蘭地區議員529名、蘇格蘭地區72名、威爾士地區40名、北愛爾蘭地區18名。二是通過議會的地方代表院。在兩院制的結構之下，專門設置代表地方利益的議院，從而使地方利益在議會中得到反映。如《西班牙王國憲法》第69條第1款規定，參議院是地區代表院。《摩洛哥憲法》第137條規定，“大區和其他地方公共團體通過其在參議院的代表參與實施國家總政策和審議地方政策。”《科摩羅聯盟憲法》第20條規定，聯盟議會由國家代表24名和自治島嶼代表若干名組成，自治島嶼代表由本島嶼議會在其議員中任命，每自治島嶼3名。《法國憲法》第24條規定，“參議院應保證共和國各地方公共團體的代表性。”通過這種設置，各地方即可實現對全國性決策、尤其是那些涉及本地方利益的全國性決策的參與。三是通過提出私法案。如在英國，除了通過非官方的地方政府聯合會外，主要是通過提出私法案以影響有關地方問題的立法。一個地方政府提出私法案被批準后，其他地方政府也隨之提出類似的私法案，從而促成統一的示范條款，最終被一般法律所采用。四是通過司法救濟途徑。如在德國，法律監督機關可對地方政府履行職務的行為進行監督，甚至可由州政府解散鄉鎮議會，但鄉鎮議會有權表示異議，并可向行政法院提起上訴。俄羅斯地方自治制度受司法保護，國家權力機關若侵犯了地方自治機關的權利或地方自治機關管轄范圍內居民的權利和自由，地方自治機關有權向法院提出宣告上述文件無效的要求;在司法機關作出裁決之前，地方自治機關有權中止該文件的執行。在西班牙，根據《自治程序法》第2條，自治區可以要求中央政府提供其履行職權所必需的信息。地方政府可以接受也可以拒絕中央行政部門或自治區政府的意見。如果地方政府認為中央或自治區有關行政部門的行為干預了地方依據憲法和《地方政府法》第63條規定的自治權，可向行政法院起訴。同樣，地方政府有權依照《地方政府法》第119條，對認為限制其憲法保障的自治權的國家或自治區法律，提請憲法法院進行合憲性審查。五是通過行政程序。從地方自治權保障的角度出發，西方各國往往將地方參與國家決策確認為一項基本的自治權，即國政參與權，從而保障地方對全國性決策的制度性參與。國政參與權又區分為不同的情形以及不同的參與程度或強度。例如，在日本法制中，地方公共團體的國政參與權可以表現為國政須經地方公共團體同意者、國政須經地方公共團體協議者、國政須聽取地方公共團體之意見者以及國政可由地方公共團體提出法律異議者等各種形式[8]。德國地方政府有權參與區域性規劃，但是參與的方式在各州不盡相同。例如，在北萊茵—威斯特法倫州，組織地區性規劃是州和地方政府的共同責任。根據《州規劃法》，在專區一級成立了規劃委員會(Bezirksplanungsr?te)。規劃委員會有權就地區發展規劃的編制作出實質性和程序性決定，并決定正式的規劃。換言之，鄉鎮議會的代表可以根據本地方的地區發展計劃決定州的規劃目標。州的作用限于編制地區發展規劃草稿、履行編制程序，并在規劃經專區規劃委員會確定后，依法定程序批準。根據《西班牙王國憲法》，中央政府根據各自治區提出的預算起草經濟計劃方案;國家有權確定經濟活動總體計劃的基礎并進行協調，各自治區可以據此進一步立法。城鎮規劃是自治區議會的專有職權，有關的城市規劃法律進一步規定，自治區規劃的原則應服從國家總體規劃的規定。根據《西班牙地方政府法》，負責規劃編制和審批的行政部門，應給予其他部門參與規劃活動的機會以協調公共利益。盡管城市規劃是自治區的專有職權，但按照現行國家和自治區的城市規劃法的要求，在城市規劃批準過程中，自治區政府應與受規劃影響的有關地方政府協商。

(二)非正式方式

西方國家地方對全國性事務的非正式參與一般有兩種方式:一是通過非官方的地方政府聯合會。如英國的地方政府聯合會、倫敦地方政府聯合會、威爾士地方政府聯合會、北愛爾蘭地方政府聯合會，美國的全美縣聯合會、全美市聯合會，俄羅斯的地方政府聯合會、小城市聯合會、城市聯合會等。這些組織影響中央立法、行政決策，并充當協調者和意見溝通者。二是通過利益集團或院外活動分子等方式。如美國許多州議會開會時，就有一些地方政府官員組成的院外人員從事游說活動，以此影響州議會有關地方問題的決策或立法。有些顧問組織，如英國的地方政府財政顧問委員會，在影響中央政府制定政策以及為地方政府提供與中央部門及官員接觸機會方面，也起一定作用。

三、中國地方對全國性事務的參與

改革開放以來，中國民主政治進入一個新階段，政治參與作為社會主義民主政治的實現形式，得到了蓬勃的發展，制度化參與渠道增多，減輕了非常態地方與中央對立的危險。

中國在地方對中央的影響和決策參與上，有自己的特點。具體說來，也可以分為法定正式和非正式兩方面。如根據《憲法》、《全國人民代表大會組織法》和有關規定，全國人民代表大會由省、自治區、直轄市和特別行政區的代表組成。全國人大常委會舉行會議時，邀請各省、自治區、直轄市的人大常委會負責人列席會議。此外，全國人大常委會委托省級地方人大常委會組織全國人大代表視察或專題調查[3]83。

根據《國家行政機關公文處理辦法》，省級政府及其機構可以報告的方式向國務院及其主管部門匯報工作，反映情況，或以請示的方式向國務院及其主管部門請求指示、批準[3]83。

按照《立法法》第90條的規定，各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求;其他地方國家機關認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議;根據《規章制定程序條例》第35條，地方各級政府如認為部門規章同法律、行政法規相抵觸的，可以向國務院書面提出審查的建議，由國務院法制機構研究處理。

此外，《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，要求國務院及其職能部門在制定經濟和社會發展中長期規劃時，應當聽取自治區及其工作部門的意見。

根據《地方組織法》，省級地方政府應協助設立在本行政區域內不屬于自己管理的中央國家機關進行工作。如銀行業監督管理機構在處置銀行業金融機構風險、查處有關金融違法行為等監督管理活動中，地方政府應予以配合和協助;又如各級地方政府應依法加強對本行政區域內稅收征收管理工作的領導或協調，支持稅務機關依法執行職務，依照法定稅率計算稅額，依法征收稅款。

以上都屬于法定的地方參與中央事務管理的方式。非正式、非法定的方式，如全國人大常委會就審議的法律草案等，征求地方人大常委會的意見;全國人大常委會負責人邀請地方人大常委會負責人座談;全國人大各專門委員會召開省級人大對口機構的座談會，共同研討人大工作;國務院召開有各省、自治區、直轄市以及計劃單列市或副省級城市行政首長參加的全國性會議，就有關重大問題征求意見;國務院各部門召開有各省、自治區、直轄市政府工作部門首長參加的全國性專業會議，就本部門的重大問題聽取意見。

中央政治局有一些來自地方(直轄市和個別省、自治區)的黨委書記擔任委員，全國人大常委會中也有一些來自地方的組成人員。中共中央、全國人大常委會、國務院等常將有關重要的黨內文件、法律、行政法規草案下發各地，征求意見。

一些條件暫不成熟的立法事項，可以由地方先行一步，為制定全國性的法律、行政法規準備條件、提供經驗。有些改革開放方面的做法，可在一些地方先行試點，取得經驗后，再向全國推廣[3]83。以石油天然氣資源稅改革為例，2010年5月，中共中央、國務院在其召開的新疆工作座談會上提出，在新疆率先進行資源稅費改革。財政部、國家稅務總局同年6月1日印發《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規定》的通知，啟動了中國資源稅從價定率計征方式回歸的改革。原油和天然氣資源稅調整為按產品銷售額的5%計征。2010年12月1日，中國資源稅改革試點擴大到內蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個西部省區。2011年9月21日國務院常務會議對《資源稅暫行條例》作出修改，對原油和天然氣增加從價定率的計征辦法。

根據國務院辦公廳“三定規定”，各省、自治區、直轄市政府可向國務院提出請示事項，由國務院辦公廳提出審核意見，報國務院領導審批。

隨著經濟社會的發展，地方政府相繼成立了駐北京辦事機構。各駐京辦事機構圍繞派出地政府的中心工作，積極開展有關工作，在加強地區間協作、服務本地區經濟社會發展、處置突發事件、維護首都穩定等方面起到了重要作用。

另外，香港、澳門特別行政區的有些知名人士擔任全國政協領導職務，如馬萬祺、董建華、何厚鏵等，在全國政協擔任副主席，參加全國政協的工作，在為國家的發展、建設和進一步落實《特別行政區基本法》，反映特別行政區的建議和意見等方面發揮積極作用。

更為重要的是，通過中國共產黨組織內部系統的上下溝通，地方可以多方面地影響中央和參與全國性事務的決策。

四、加強地方對全國性事務的參與

府際關系的調適實質上就是一個利益博弈的過程。地方從屬于中央或上級，并服從中央或上級統一領導，但地方政府也有自己的意志表達訴求。政府之間的利益分配、職能的配置，需要各級政府雙方的民主協商和對決策的共同參與，特別是地方對全國性事務決策的參與。《世界地方自治宣言》第3條提出，地方政府在其他層級政府涉及地方事務的決策中，應具有合理和有效的參與權;《歐洲地方自治憲章》第4條要求，在直接涉及地方的所有事項的計劃和決策過程中，應在適當時間以適當方式，盡可能多地征求地方政府的意見;在向地方政府重新分配財政資源時，應以恰當的方式聽取其關于分配方式的意見。

中國在地方對全國性事務的參與上，法定的和非法定的方式仍顯不夠。從規范的角度看，社會主義根本制度具有優越性，人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度和其他渠道，能夠最大限度地滿足地方日益高漲的政治參與期望，但是由于中國現階段經濟文化發展水平和社會發育的程度不高，各項制度在具體的運行上還不健全;地方發展不平衡也使有些地方無法在現有體制中找到有效的利益表達渠道。按照健全民主制度、豐富民主形式的要求，應進一步加強地方對全國性事務的決策的參與。

(一)加強地方對全國人大及其常委會有關事務的參與

目前，在全國人大及其常委會下，涉及地方對全國性事務的決定的參與途徑不多。在中國目前可否考慮在全國人大內設立專門的“地方事務委員會”，或在現有的專門委員會或工作委員會中吸收更多的各省、市、自治區的人大代表擔任委員會的職務，并保障來自地方的成員在研究、審議全國人大及其常委會有關地方事務時的參與權。

(二)加強地方對有關全國性行政事務管理的參與

根據《憲法》和《地方組織法》的有關規定，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作;國務院主管部門依法在業務上指導或領導省級政府的各工作部門，并有權依法在本部門權限內，發布命令、指示和規章，在全國范圍內實施。隨著行政體制改革的深入，可以考慮設立地方事務部或明確由中央某一部門或有關部門具體研究、擬訂有關中央與地方關系的事務。

另外，國務院各部門提請國務院研究決定的重大事項，涉及地方的，應事先聽取地方的意見。

(三)擴大民族自治地方對有關國家事務的參與

民族區域自治不僅表現為民族自治地方的自治機關對本民族內部事務的自主管理，也體現在其對國家有關民族事務的計劃或決策的參與權上。潘弘祥、戴小明認為，上述權利主要是民族平等權，表現為“自治權”和“共治權”兩方面。共治權的法理基礎在于民主政治國家普遍奉行的“人民主權”原則，體現在少數民族作為人民的組成部分和立國因素，通過選派自己的政治代表參與國家各級立法機關的方式實現其對國家事務和地方事務的共同管理;自治權的法理基礎在于代議制度的結構性缺陷，是對共治有效性不足的一種必然的彌補[9]。但《民族區域自治法》的規定，缺少對民族自治地方自治機關對涉及民族自治地方的計劃或決策的參與的規定，應修改《民族區域自治法》，確認民族自治地方對有關中央決策和國家事務的參與權。

(四)加強特別行政區對有關國家事務的參與

特別行政區作為獨立的選舉單位，選舉產生的全國人大代表(香港36位、澳門12位)，來自特別行政區工商界、專業界、政界及基層等，具有廣泛的代表性。他們代表特別行政區居民的利益和意志，組成國家最高權力機關，履行管理國家事務的職權，是基本法規定的“特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理”的具體體現。特別行政區雖然繼續實行資本主義制度，但它們是中華人民共和國的一個組成部分，港澳居民中的中國公民是中華民族大家庭的重要成員，他們中的代表完全有權利、有責任參加全國人大的各項活動，還可依照《基本法》的規定，參加提出修改《基本法》的議案，就中央政府對特別行政區實行的政策提出建議和意見。

(五)擴大當地居民對有關國家事務的參與

根據憲法原理，直接民主應是民主政治最理想的形式，但很難讓社會全體成員都直接參與公共政策的決定和修正，因此代議性的地方政府應運而生。但代議性地方制度并不排除直接的民主形式，如公民直接選舉、公民投票、復決與罷免、創制權等。但選舉和其他直接民主方式在實踐中并不經常采用。按照健全民主制度、豐富民主形式和擴大公民有序的政治參與的要求，要積極探索擴大公民有序地參與政治，包括參與人大工作、其他民主形式和協商式民主的方式，逐步實現選舉民主、其他直接民主和協商民主的制度化、規范化和程序化。

五、地方參與全國性事務的法治建構

(一)地方參與全國性事務的法理依據

1982年《憲法》規定實行民主集中制，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。憲法學界一般只承認民族區域自治和特別行政區的高度自治，但許崇德指出，“我國的地方制度實質上是一種地方自治制，不過我們在習慣上沒有這樣去稱呼它，按照我們的理論，統稱為民主集中制。”[10]

《憲法》對公民直接參與政治作了明確規定，除了人民代表大會的民主形式以外，人民還通過各種形式和途徑，依法管理國家或地方事務。有關法律、法規對公民參與地方政治的形式也作了規定。

(二)拓寬地方參與全國性立法和決定重大事項的渠道

中國地方參與全國性事務的渠道，除了執政黨內部的溝通渠道外，主要有國務院及其部門、機構與地方政府各部門、機構之間的意見交流、情況反饋、信息搜集、咨詢建議、調查研究及方案論證等。依法加強全國人大代表中各地方的代表對全國人大有關重大事項的決定、立法等工作的參與，有利于平衡各地方的利益關系。此外，目前全國政協由34個不同的界別組成，對憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督，對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論，并通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議，是其重要職能。

(三)合理劃分和依法建構中央與地方各自的權限，在機制上保障地方參與

關于中央和地方政府的職權劃分，《憲法》第89條第4款中采用的是“由國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”的制度設計。比照《憲法》列舉的國務院18項職權與地方各級政府的權限及《地方組織法》對縣級以上的地方各級政府行使的職權所作出的10項列舉性的規定，政府職能在縱向配置上的特點體現為“職責同構”，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的一致性。因此，應對中央與地方各自權力的來源、事項的管轄等方面進行合理劃分并法治建構。

(四)健全中央與地方溝通機制，在程序上保障地方參與

憲法規定“充分發揮中央與地方兩個積極性”的原則，以達成中央和地方權力之間的整體平衡。長期以來，中央與地方的利益矛盾通常依靠行政命令、黨內約束或中央和地方“商量辦事”的非制度化做法和非程序化路徑加以處理。在市場經濟條件下，有必要建立正式的政府間縱向關系協調機制，通過立法和行政程序來保障地方的參與。

(五)擴大地方自主權，建立地方利益表達與平衡機制

在轉型時期，應在保證中央政府有效宏觀調控的前提下，賦予地方必要的權力，使其能夠依靠國家法律、法規和宏觀政策，自主決定本地區事務。

中國是社會主義國家，中央能集中代表全國人民的根本利益和共同利益，但不可否認，地方同樣存在各自的局部利益和特殊利益。處理中央與地方的關系，實際上是解決和調整國家與地方的利益關系。毛澤東認為:“正當的獨立性，正當的權利，省、市、地、縣、區、鄉都應當有，都應當爭。這種從全國整體利益出發的爭權，不是從本位利益出發的爭權，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨立性。”[11]730

隨著市場經濟的發展，地方利益會越來越顯現出來，沒有正常的地方利益表達渠道就會通過非正常渠道表達，導致地方對中央的非常態對抗，并引發地方之間的不公平競爭。為使地方利益得到及時有效的反映，同時也為了實現中央決策的科學化和民主化，必須通過體制改革和制度創新，建立科學合理的地方利益表達與平衡機制，擴大地方對全國性事務決策的參與。

隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，地方獨立性與自主權在不斷擴大，地方業已成為具有相對獨立的經濟社會利益和發展目標的利益主體，中央與地方關系已由改革前的單純的行政服從關系，轉向了以相對經濟實體為基礎的對策博弈關系。建立地方利益表達與平衡機制，不僅是法治建構府際關系的重要措施，而且有助于提高中央決策民主化和科學化水平，減少宏觀決策失誤。

(六)建立中央部委與省級地方政府的協商機制

毛澤東在《論十大關系》的講話中對建立中央部委與地方政府的協商機制有過具體的設想，提出“要提倡同地方商量辦事的作風。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令”[11]730。江澤民在中共十三屆五中全會上的講話中談到正確處理中央與地方、上級與下級的關系問題，并指出中央各部門一定要繼續聽取和尊重地方的意見，把情況搞準確，把工作做扎實，把實施方案搞得切實可行。《國務院工作規則》要求國務院各部門提請國務院研究決定的重大事項，涉及地方的，應事先聽取意見[3]83-84。建立中央部委與省級地方政府的協商機制，對于中央決策的民主化、科學化具有重要意義。

[1]辭海[K].上海:上海辭書出版社，1980:1406.

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