美國與歐盟的碳減排方案分析及中國的應對策略

王 剛

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100)

當前，全球的溫室氣體減排談判形成“以美國為代表的傘形集團”、“歐盟”、“七十七國集團加中國”三大集團。七十七國集團作為發展中國家的代表，其當前的首要任務是發展經濟，增強抵御環境惡化的能力。這一點也受到發達國家的認可，并沒有強制發展中國家減排。但通過深入研究發現，不僅發展中國家需要在碳減排和經濟發展中優先考慮經濟，其他兩大集團同樣也是基于經濟發展的考慮。美國與歐盟的碳減排方案存在差異，但是其深層的原因是相同的。對其深入挖掘對于我國制定合理的碳減排政策是非常重要的，它一方面可以明確我國在碳減排上的側重點，另一方面也可以增強我國的應對策略，在國際談判中處于有利的位置。

1 美國的碳減排方案

1997年12月11 日，在日本京都召開的UNFCCC締約方會議第三次會議通過了《京都議定書》，將38個工業化國家的排放控制目標列在《京都議定書》附件I中。美國作為其中之一，承諾的義務是將排放量比1990年水平減少7%。美國政府于1998年11月12日簽署了《京都議定書》，但并未提交國會審議。2001年3月，布什上臺后，美國政府正式宣布拒絕接受《京都議定書》。其提出了3條拒絕理由:(1)碳減排將損害美國的經濟。如果實現《京都議定書》規定的美國減排目標，美國的損失將高達4 000億美元，會造成490萬人失業。這一成本是美國所不能接受的。(2)《京都協議書》沒有將發展中國家，特別是中國和印度等排放大國納入其中，這對美國不公平。(3)氣候科學存在不確定性。布什總統在多個場合表示，氣候科學較為復雜，存在許多不確定性。美國不應將國家決策建立在這種不確定性上。

美國政府拒絕《京都協議書》后，引起國際社會的廣泛批評。為了應對指責，美國政府拿出了一個替代方案。2002年2月14日，布什宣布了他的“全球氣候變化計劃”(GCCI)。其核心是今后10年美國將減少溫室氣體強度18%，即將現在每百萬美元GDP排放183 t減少到2012年的151 t，在以后的5年中為清潔能源提供46億美元的稅收優惠，用于可再生能源、氫能、燃料電池汽車、聯合熱電系統(CHP)、土地對碳的吸收等［1］。不管是美國政府拒絕《京都協議書》的3條理由，還是其出臺的替代方案，都顯示出美國在碳減排上強烈的經濟訴求。布什執政下的美國政府指責《京都協議書》的減排政策沒有體現市場原則。例如，針對《京都協議書》第一章“發展、公平、可持續性”與氣候變化，美國明確表示不能接受，強烈指責該章沒有體現新古典經濟學(即常規市場經濟理論)在發展與可持續性中的地位和作用，沒有權衡好發展、公平與可持續性之間的關系［2］。美國之所以對碳減排持消極態度，是因為美國的能源資源比較豐富，其經濟增長建立在高能耗的基礎上。如果快速進入清潔能源的使用，將不利于美國經濟的增長。

2 歐盟的碳減排方案

在全球的碳減排上，歐盟是積極的推動者。歐盟早期就在內部實行限額排放權交易(EUETS)。為推動國際減排行動，歐盟更積極做出減排表率，率先提出到2020年前減排20%～30%的目標。英國更是世界上第一個將減排目標納入法律框架的國家［3］。英國承諾到2010年CO2的排放量將比1990年減少20%，即2008—2012年每年減少2 700 t碳當量。法國于2000年1月19日正式推出了“控制溫室效應國家計劃”。該計劃目標是到2008—2012年期間將6種溫室氣體排放總量限制在1990年的排放量以下，即減排1 600萬 t［1］。

從各方面表現看，歐盟有強烈的意愿促成未來國際氣候協定達成，在談判中盡力斡旋調節。在美國宣布退出《京都協議書》后，要實現《京都協議書》生效的法定國家數，需要俄羅斯的參與。歐盟為了促成《京都協議書》的生效，向俄羅斯做出巨大的讓步，向俄羅斯承諾給予經濟和貿易上的優惠。可以說，《京都協議書》的生效以及全球減排的談判，凝聚歐盟多年的心血。正因為如此，歐盟在碳減排上也占據道義的制高點，對其他國家的碳減排政策橫加指責。但是深入分析，歐盟之所以如此積極地推動全球的碳減排，其方案依然是建立在促進本國經濟發展的基礎上。

3 美國與歐盟碳減排方案分析

既然在全球的碳減排上，美國和歐盟都是基于促進本國經濟發展的目的，那么，為何兩國的碳減排方案表現出如此巨大的差異呢?尤其是在對待《京都協議書》上，美國和歐盟表現迥乎不同。美國的經濟訴求如此明顯，其維護本國經濟的意圖更為明顯。而歐盟對《京都協議書》的積極推動，以及在碳減排上的率先垂范，則比較成功地掩蓋了其經濟訴求。但是通過環境庫茲涅茨曲線的分析，以及美國與歐盟在能源使用方式上的差異，依然可以得出上述結論。

環境庫茲涅茨曲線(EKC)假設被廣泛用來檢驗環境污染與經濟發展之間的關聯效應。20世紀90年代以來，CO2等溫室氣體也開始被作為一種環境污染進入環境庫茲涅茨曲線的研究領域，也就是碳排放庫茲涅茨曲線(CKC)，即人均碳排放可能隨著人均收入變化呈現先上升后下降的倒U型變動趨勢［4］。潘家華等人選擇了23個附件I國家和15個非附件I國家進行了歷史人均排放(1960—2005年)的環境庫茲涅茨曲線分析。發現附件I中的國家分為3類，第一類是已經越過碳排放環境庫茲涅茨曲線頂點并開始明顯下降的國家，主要是西歐和北歐國家，也即是歐盟中的核心國家;第二類是在碳排放環境庫茲涅茨曲線頂點處于平穩或徘徊趨勢的國家，如奧地利、匈牙利等國家，即歐盟外圍國家;第三類是尚未達到或可能正在接近碳排放環境茲涅茨曲線頂點，人均排放仍呈現上升趨勢的國家，主要是美國、加拿大等國，也即是傘形國家。由于歐盟等國已經越過或即將越過倒U型的頂點，其人均碳排放呈現出下降的趨勢，所以，歐盟的碳減排成本較低;而美國等傘形國家尚處于倒U型的上升階段，碳減排的成本較高。這種經濟成本的差異使得美國和歐盟在碳減排的方案選擇上出現分歧。

如果說潘家華等人通過碳排放庫茲涅茨曲線所分析的碳減排成本差異還不足以充分解釋美國與歐盟的經濟訴求，那么，兩者在能源使用上的差異更能表現這一點。美國的經濟建立在高能耗、高消費的基礎上，其本國的石化資源比較豐富，這種狀況使得美國在清潔能源的投入上相對于歐盟偏低，其發展水平低于歐盟。相反，歐盟等國人口稠密，石化能源貧乏，其所需的大部分石化能源需要進口，部分國家的能源進口甚至高達90%以上。這種能源使用現狀促使歐盟等國家加大清潔能源的開發和利用。在清潔能源的開發和利用過程中，歐盟掌握了清潔能源的大部分核心技術。例如，如果我國想讓2020年的碳強度比2005年減少50%的話，在電力等6個大部門中就需要60多種關鍵技術的支撐，而這些核心技術中的42種，中國目前并不掌握［5］。如果全球的碳減排框架確定下來的話，歐盟依靠所掌握的清潔能源核心技術，就可以迫使其他國家向其購買，從而促進本國經濟的發展。歐盟的經濟現狀，使得其必須發展清潔能源，而清潔能源的發展，成本高昂，歐盟需要將其他國家納入清潔能源的使用，才能分擔其清潔能源的開發成本，并實現高收益。陳洪波等人通過碳減排的國際博弈分析，發現實現全球的碳減排方案合作，盡管全球都可以實現利益的增長，但其最大利益的獲得者是歐盟。這可以很好地解釋為何歐盟如此熱衷地推動全球碳減排的達成。

實際上，歐盟等國的經濟發展，需要尋找新的增長點。英國政府的研究認為，發展低碳經濟有利于創造新的經濟增長點和就業崗位［6］。歐盟等發達國家和發展中國家在經濟增長上最大的區別就是前者已經不能依靠基礎設置(例如，橋梁、道路、房屋)的建設來拉動GDP的大幅增長，而且居民的基本生活品的購買也已經達到飽和狀態，這種經濟現狀使得歐盟需要尋找新的經濟增長點，而低碳經濟是實現經濟增長的很好途徑。因此，不僅美國的碳減排方案是建立在維護本國經濟發展的基礎上，歐盟的碳減排方案同樣如此。誠然，歐盟等發達國家的低碳經濟發展策略的確客觀上有利于全球環境的改善，其推行有利于全球的福祉增長。但其策略的基礎是建立在發展本國本地區經濟的考量上，這種狀況至少說明歐盟在碳減排上不應該占據道義的制高點，他不應該指責中國等發展中國家為了本國的利益而阻礙全球的碳減排。

4 中國的碳減排策略選擇

中國已經在2009年的哥本哈根大會上做出了碳減排的承諾，但這種承諾是以不接受“三可”(MRV)為前提的。實際上，不管是基于全球環境保護的目的，亦是為了在國際談判中占據主動，還是促進本國經濟轉軌，我國進行碳減排是未來必然的選擇。但問題的關鍵是如何將碳減排與經濟發展有機地結合起來，通過碳減排促使中國實現外延式經濟發展向內涵式經濟發展的轉軌，與此同時，在碳減排上占據國際談判的主動權。此前，我國許多學者已經在此問題上進行了大量研究，對于我國的碳減排提供了很多可供選擇的策略。可以說，碳減排策略的研究成果對于我國具有非常現實的價值。

4.1 中國學者提出的碳減排策略

4.1.1 強調歷史責任和共同但有區別責任。在碳減排上，我國以及發展中國家所一直堅持的是“歷史責任”和“共同但有區別責任”原則策略，這也是我國環境學界學者所普遍贊同的碳減排策略。從某種程度上而言，它也獲得了發達國家的認可。所謂“歷史責任”，是基于這樣的考量:即空氣中的CO2具有一定的時間周期，而現在大氣中的大部分CO2是發達國家在工業革命后排放的。因此，在全球的碳減排上，發達國家需要為自己以往過多的碳排放承擔責任。“共同但有區別的責任”是1992年里約環境大會上所確定的一條重要原則，它強調在全球的碳減排上，世界各國都有保護全球環境的責任。但由于當前的全球環境惡化，主要是發達國家造成的，所以，在全球環境治理中，發達國家需要承擔主要的責任。發達國家除了自身進行碳減排外，需要對發展中國家進行資金和技術援助，以幫助發展中國家進行碳減排。

“歷史責任”和“共同但有區別責任”是已經得到公認的碳減排原則，是國際環境法中具有法律約束的“軟法”規則。我國在碳減排中，需要堅持這一減排策略。但隨著我國經濟的發展和全球碳減排呼聲的日益高漲，這一策略運用的空間將越來越小。現在，我國在經濟上已經成為世界第三大經濟體，在全球的溫室氣體排放上，也成為僅次于美國的第二大排放國。“共同但有區別責任”原則是發展中國家在碳減排上的優先權，但隨著我國經濟的發展，使得我國的發展中國家地位受到挑戰，其與發展中國家在碳減排上的分野加大，這將壓縮我國對這一原則的運用空間。而我國碳排放大國的處境，使得我國如果一味強調“歷史責任”，則顯得其全球環境治理的誠意不足。因為確立了全球溫度的上限不高于2℃的碳減排目標的話，即使發達國家實現了自己確立的碳減排目標，如果我國沒有碳減排的舉措，也將使得這一目標的實現非常困難。因此，“歷史責任”和“共同但有區別責任”是我國需要堅持的碳減排原則，但可以預見將來運用的空間將被壓縮。

4.1.2 強調人均碳排放的碳預算方案。潘家華等人基于人文發展理論，提出基于人際公平的碳預算方案。其基本的觀點是從人的基本需求的有限性和地球系統承載能力的有限性公理出發，強調國際氣候制度應保障優先滿足人的基本需求，促進低碳發展，遏制奢侈浪費，同時滿足公平分擔減排義務和保護全球氣候的雙重目標［7］。碳預算方案認為，為了更好地體現公平，碳減排更應該按照人均計算，而不是國別計算。其2個最為重要的概念就是人均排放量和人均累計排放量。潘家華等人所提出的基于人均的碳預算方案，綜合考慮了氣候、地理、資源稟賦等自然因素，是我國可以采納的一種碳減排策略。

但是，這一方案最大的問題就是可能會受到發達國家的強烈反對。眾所周知，中國和印度等發展中國家是人口大國，該方案本能地會為人口數量不占優勢的發達國家所排斥。潘家華等人也承認，該方案在國際上宣講，得到西方學者的第一反應就是該方案的出發點和落腳點都是為了中國的利益［8］。除此之外，該案的最大詬病之處就是可能鼓勵各國人口增長，這對于已經進入人口膨脹的全球而言并非福音。實際上，現在的環境問題，其根源可以歸結為現代人口的快速增長。大量的人口將占據大量的土地、資源和能源。因此，減少和穩定人口是全球環境治理的一部分。從這個角度而言，中國的計劃生育政策是環境治理的重要手段。最后，這一方案的實施面臨巨大困難。即使全球采納了這一方案，但基于人均的碳預算方案只能是“自上而下”的實施過程，而在分配碳預算方案方面，尚需要綜合考慮氣候、地理、資源稟賦等多種因素，其談判的過程將是漫長而艱巨的，將給本已復雜的碳減排國際談判雪上加霜。

4.1.3 強調中國是發展中國家。這一策略是“共同但有區別責任”策略的前提策略。在1992年的里約環境大會上，盡管也確立發展中國家負有全球環境治理的責任，但并不對發展中國家的碳減排進行剛性束縛，其首要的任務還是發展經濟。因此，我國要采取“共同但有區別責任”策略，強調我國的發展中國家身份是前提之一。

4.2 中國可選擇的碳減排政策

我國學者提出的碳減排策略，對于我國制定合理的碳減排政策以及在國際談判中占據主動，具有非常現實的價值。但碳減排的政策本身就是一個非常復雜的事情，其國際談判更需要不斷更新自己的策略，以占據主動。所以，我們尚需針對我國的具體國情和國際氣候談判現實，不斷完善自身的碳減排策略。除了堅持上述我國學者提出的碳減排策略，我國還可以堅持以下策略。

4.2.1 將碳減排與經濟發展相關聯的基本策略。碳減排表面看起來是一個環境問題，其實質是一個經濟問題。氣候變化博弈的背后是經濟利益［9］。我國在哥本哈根大會上承諾到2020年在2005年基礎上將單位GDP的碳強度降低40%～45%。這是一種負責任同時也有利于自身的表態。我國以往的經濟發展更多地是一種外延式發展，其經濟發展建立在資源的不斷投入上。這種延續了前蘇聯的經濟發展模式在資源日益緊張的今天已經難以為繼。在20世紀80年代，我國就提出轉變經濟發展模式的思路，但是一直沒有實質性的改進。碳減排給予我們很好的契機。因此，在碳減排與經濟關聯時，需要遵循2個原則:(1)利用碳減排促進我國經濟模式的轉軌。借助全球碳減排的意愿和技術，給予國內經濟轉軌以政策和技術支持，促使其降低單位GDP的能源消耗，實現可持續發展。(2)碳減排的目標及實現不得阻礙經濟的發展。實際上，中國的碳減排承諾目標是具有挑戰性的。中國人口眾多，還有1.5億人生活在貧困線以下，發展經濟、改善民生的任務十分艱巨;同時，工業化、城鎮化的步伐始終沒有停止，這就意味著我國控制溫室氣體排放的努力面臨巨大壓力和特殊困難。因此，漸進性碳減排是正確的策略選擇。從這個意義上而言，中國領導人在哥本哈根大會上做出了巨大的承諾，但是，拒絕“三可”(MRV)是非常明智的抉擇。

4.2.2 和美國共享信息甚至結盟的策略。如前所述，盡管美國和歐盟在碳減排上同樣遵循維護本國經濟利益的考慮，但兩者的策略表現截然不同。我國在這方面和美國具有相同之處，在碳減排的策略選擇上可以互通有無。美國的經濟建立在高能耗的基礎上，而我國的經濟轉軌，同樣需要時間來減少當前的高能耗。此外，更為重要的是，在碳減排的國際談判中，需要一定的科學研究和成果作為支撐。而我國在這方面和發達國家存在差距。布什之所以敢于拒絕《京都協議書》，在于許多美國學者在此問題上的大量研究。美國學者和歐盟學者在碳減排上有著截然不同的研究方法和研究成果。美國的一些新古典經濟學主流學者，多采用“自上而下”(top-down approaches)的一般均衡分析方法，強調應該考慮碳減排的成本收益比較，主張彈性減排;而歐盟采用“自下而上”(down-top approaches)的研究方法，更側重于技術進步，用技術經濟分析方法考察經濟影響，認為經濟成本不會太高，而且存在各種“無悔”(no regrets)措施，不僅沒有成本，還會帶來收益［10］。這2種截然不同的研究方法和成果，使得美國和歐盟在全球的碳減排談判中都掌握了一定的話語權。對于我國而言，借助美國已有的科研成果，可以提高我國在碳減排談判中的主動性，避免對方的道德指責。

中國和發展中國家在許多方面有共同的利益，也有成功的合作經驗。但是，隨著全球環境的持續惡化，發展中國家內部的分野逐漸拉大。部分小島國和極不發達國家面臨極端天氣時的適應能力不足，也開始倒向發達國家輿論。潘家華等人指出，國際上對中國減排的呼聲此起彼伏，中國采取行動已經迫在眉睫，沒有中庸之道可走，中國的經濟實力和高排放事實也決定了不可能孤軍奮戰，必須選擇其中一個作為合作伙伴［3］。現在中國有2個合作對象:美國和發展中國家。面對發展中國家的內部分化，中國已經不可能和發展中國家作為一個整體，在國際碳減排上并肩作戰。其應對的策略一是聯合和中國經濟發展處于相似水平的發展中國家，表達自己的主張;二就是加強和美國的聯系。中國和美國在碳減排上擁有更多相同的價值觀、經濟利益和策略方法。因此，我國在碳減排上采取和美國結盟的策略，并不失為一種策略選擇。

4.2.3 強調地區減排的策略。盡管我國在經濟總量上已經居于國際前列，但這種經濟總量的超前掩蓋了2個方面的劣勢:一是人均GDP依然遠遠落后于其他國家，二是我國地區之間的經濟發展差異巨大。經濟發達水平的不同，使得地區之間的碳排放量相差甚大。例如，東部沿海的12個省市從20世紀50年代到21世紀初，其碳排放比重一直穩定在全國的50%左右。但是，隨著經濟的發展，其碳排放所占全國比重逐漸呈現出下降的趨勢，而西部地區則呈現出明顯上升的趨勢［10］。這一數據很好地說明了我國地區經濟發展層次的不同，所以，應該采取不同的碳減排策略。東部沿海地區作為全國的經濟發達地區，經濟總量居于全國首位，但碳排放也占據半壁江山。而它和西部地區在碳排放比重上表現出相反的趨勢，說明東部地區的單位GDP能耗較之西部開始下降。因此，東部地區對于碳減排的抗壓力要大于西部，其將碳減排轉化為經濟轉軌動力的能力也更大。因此，我國可以采取不同省份不同要求的策略，對于一些碳排放過高而經濟轉軌內驅力較大的省份，可以和發達國家接軌，從而為我國的碳減排國際談判和經濟發展獲得主動。

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［3］王文軍，潘家華.淺議中國在后京都時代的氣候政策走向［J］.中國社會科學院研究生院學報，2010(2):21-26.

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［7］潘家華，陳迎.碳預算方案:一個公平、可持續的國際氣候制度框架［J］.中國社會科學，2009(5):83-98.

［8］潘家華.國家利益的科學論爭與國際政治妥協［J］.世界經濟與政治，2002，24(2):55-59.

［9］莊貴陽.哥本哈根氣候博弈與中國角色的再認識［J］.外交評論，2009(6):13-21.

［10］張雷.中國碳排放區域格局變化與減排途徑分析［J］.資源科學，2010，32(2):211-217.