工業用地供給制度及其績效評價研究綜述

唐 焱，高明媚

(南京農業大學 公共管理學院，南京210095)

0 引言

2006年國務院發出《關于加強土地宏觀調控有關問題的通知》(簡稱國發31號文件)明確規定，從2007年1月1日起，工業用地一律實行招標拍賣掛牌的方式出讓，第一次明確將工業用地納入市場化配置范圍。隨后，國土資源部進一步就工業用地出讓最低價標準、工業項目建設用地控制指標、工業用地遺留問題處理等做出相關規定，自此開始了對工業用地供給方式的市場化改革。就學術界而言，多年來，對于工業用地供給方式及其制度方面的研究形成了較為豐富的成果，本研究通過對上述問題進行系統回顧，梳理國內外工業用地相關研究的進展，為進一步開展工業用地供給制度研究指明方向。

1 國外工業用地供給制度

我國工業用地供給制度市場改革剛剛起步，而周邊的新加坡、韓國、日本等地在這方面發展較早，對其工業用地供給方式進行研究對完善我國相關制度具有借鑒意義。

1.1 新加坡的工業用地供給

水資源供應不足和土地資源有限是新加坡經濟發展面臨的兩個尖銳問題，為了使工業用地成本在國際上具有競爭力，新加坡一直將“保障工業用地在企業可承受成本條件下的充分供應，提高企業成本方面的國際競爭力”作為其土地政策的基本目標［1］，其土地政策的核心是政府壟斷工業用地供應，通過實施“統一開發+政府管制”模式，發揮政府在工業用地配置、價格供應方面的主導作用。因此，新加坡工業用地供應制度的特點可以概括為:(1)政府高度壟斷。(2)工業用地供應主要采用租賃方式。(3)工業用地供應以廠房租賃為主，單純的土地租賃只在特定條件下才有供應。(4)工業用地的供應量及價格標準受供求、政策及企業對價格的可承受性3個因素共同制約［2］。

1.2 韓國的工業用地供給

韓國是一個市場經濟比較發達的國家，工業用地供應主要采用的是以市場機制為基礎的供應方式。在不同的發展階段，韓國根據當時的國情及土地利用狀況，工業用地的供應采用了不同的方式:1945—1959年為自由開發時期;1960年后到1979年為大量開發時期的協議出讓;1980年以后為限制性開發時期，土地供給采用市場出售或出租的方式［3］。同時，韓國政府還根據不同地區經濟發展情況采取不同的供給調控手段，如在工業集中度相對較低的落后地區促進開發，進行大規模港灣建設，在特定產業園培育基礎或尖端科技產業［4］等做法，同樣值得借鑒。當然，韓國工業用地的市場供給中也存在著一些問題，如針對韓國國內日益嚴重的工業用地亂開發行為，有學者認為應該擴大開發行為審批制，即使是非城市地域內建筑物或土地形態變更等開發行為，也應依據“國計法”，向相關部門申請批準［5］。

1.3 日本的工業用地供給

19世紀以前，日本是一個農業生產為主導的國家，工業用地面積極少，為了滿足工業化發展的需要，擴大工業用地的供給是必然的。日本工業用地的增加一般是通過山區技術改造和開發以及填海造陸等途徑［6］。就供給機制而言，日本工業用地供給總量主要通過土地規劃進行控制，供給方式上采用市場機制進行調節，通過市場上的買賣進行出售或出租［7］。之所以采用這樣的方式，一方面是因為日本的經濟比較發達，市場機制相對完善，已具備市場流通的基礎;另一方面是因為日本是個寸土寸金的國家，土地競爭十分激烈，只有通過這種供地方式才能滿足國內企業的需要，體現公平的原則。

從上述3個國家工業用地供給方式來看，它們大都是以市場機制來調節工業用地供給。新加坡對工業用地供給實行優先保護政策，保證用地人的合法權益;韓國經歷工業發展后，對工業用地供給開始實行限制性開發并采用市場機制供應工業用地;日本通過市場機制優化工業用地效率，通過規劃嚴格控制供應總量。

2 我國工業用地供給制度

2.1 對工業用地協議出讓的研究

2007年之前，我國視工業用地為非經營性用地，所采取的供給機制是非市場化、大規模、低價格的協議出讓，并對工業用地實行優先供給的政策。該政策的現實背景是，一直以來，我國工業發展相對落后，通過優先保證工業用地供給，可以加快我國工業化進程，這是實現現代化的需要;工業經濟有利于擴大稅基，增加國家和地方政府財政收入，把工業用地視為非經營性用地并優先非市場供給有利于對外招商引資［8］。除此之外，放寬工業項目土地供應總量，不僅可長久地增加稅收，還可增加就業，是地方經濟繁榮和發展的基礎［9］。但這種非市場化協議出讓的優先供給方式也存在著種種弊端:(1)為了在招商引資中取得優勢，地方政府不惜采取低于工業用地成本的價格或者零地價出讓工業用地，使得工業用地價格遠遠低于真實的市場價值，造成國有土地資產、社會財富的大量流失，從根本上說，犧牲了工業化和整個社會發展的質量。(2)工業用地供應增量過多，耕地資源大量流失，對糧食安全產生影響。(3)協議出讓的低價格刺激了一些企業以時間換金錢的炒地行為，這種土地投機使得工業用地閑置嚴重，利用效率偏低，對經濟增長貢獻率不高。(4)一些用地者通過協議出讓獲得低價土地，再通過改變土地用途獲得利益，導致了土地市場的混亂無序。(5)協議出讓最能體現行政權力，并且其既無固定程序，過程也不公開，因此，最易造成出讓過程中的尋租［10-14］。對此，多數學者認為工業用地的協議出讓方式需要改革，在具體改革的方式上，主要有兩種觀點:一種是建議逐步引導工業用地供給由協議出讓向招拍掛出讓轉變;另一種是建議參照國外一些做法，對工業用地的供給采取市場租賃的辦法。

2.2 對工業用地招拍掛出讓的研究

對工業用地招拍掛出讓的研究可以分為兩個階段:一是2007年國發31號以前的理論探討，二是2007年至今的經驗與教訓總結。2007年前，很多學者對工業用地招標、拍賣和掛牌出讓制度的研究中，側重討論這種出讓方式的必要性、可行性以及可能面對的問題，并提出了一些建議。首先土地的稀缺性、土地粗放利用的現狀以及集約利用的要求決定了工業用地公開出讓的必要性［15］。其次在可行性方面，多數學者認為公開出讓不會影響招商引資，反而會促進競爭，提高招商引資質量，并且能夠為中小企業、內資企業提供發展機會。同時，以市場的價格手段來自動調節用地需求，能夠將稀缺的土地資源優化配置給真正需要的、出得起價的企業，使土地價值顯性化、土地利用最優化［12］。最后在具體操作方面，實行工業用地招拍掛出讓，關鍵是提高工作透明度，實行公開、公平和公正的競爭。一是在起步階段，地價不能要求過高，但一定要經過評估，不低于最低保護價，以后隨著土地市場的培育和供求關系變化，逐步調高。二是招拍掛出讓一定要透明、公開，防止暗箱操作，防止權力行為的非正常干預，堵塞公權私用的漏洞。三是用制度規定規范土地招拍掛出讓。要在調查研究基礎上，針對工業用地的特點，依照有關法規，起草符合我國實際的工業用地使用權招拍掛出讓的規定，使得這項工作有法可依、有章可循［16］。

2007年至今，工業用地招拍掛出讓已取得初步的成果，但也存在著一些問題。我國學者對這些問題進行了總結，并提出了相應的政策建議:(1)工業用地的招拍掛供應的信息發布和披露制度尚需進一步完善。具體說來，一是公告時間要盡量早;二是公告時間必須達到規定期限;三是要通過固定的媒介進行信息披露，加強出讓前后的宣傳與推介工作力度。(2)在招拍掛過程中，個別地區存在依據某競買人的條件“量身定制”競買標準的情況，對此國土資源部門在出讓程序、內容、操作上要進一步加以規范，建立健全出讓的監督機制，杜絕合法形式掩蓋下的違規行為，始終堅持客觀、公平、公正原則。(3)由于工業用地自身的特殊性，市場配置只能在國家的規劃、計劃框架內發揮作用，因此，要在土地出讓條件設定等技術問題上進行進一步研究，既保證競買人的利益，又保證符合國家規劃。(4)在出讓的具體實施過程中，要注意合理選擇公開出讓方式，合理確定出讓底價，要逐步推行出讓前土地價格評估的機制。(5)建立對工業用地出讓后的實施情況的監督機制，加大對出讓企業合同完成各項指標要求的制約力度，完善相關的配套制度［17-22］。

2.3 對工業用地市場租賃制度的研究

當大部分學者贊同以招拍掛出讓替代協議出讓時，也有學者提出要以市場租賃替代協議出讓。所謂的工業用地市場租賃包含兩重含義，一是指工業用地市場上要創建一個自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場經濟主體，以“農村集體經濟組織+公司”形式創立的產權多元化的土地租賃企業來替代政府作為工業用地供給方的角色，以企業競爭替代政府競爭，以市場調控替代行政審批;二是指工業用地的使用權不再一次性地出讓50年，而是按年度租賃，政府不再一次性地收取50年的土地使用稅費，而是按年度收取土地使用稅。這樣不但有利于提高工業用地利用效率，減少由于工業企業短命導致的工業房產空置的現象［23］，在不增加耕地占用情況下增加工業用地的長期供給，緩解工業用地市場的供需緊張矛盾，而且從制度上堵塞了國有工業用地資產流失的黑洞，并有效地保障了農民的利益［24］。

此外，考慮到產業不同性質和我國目前面臨工業產業結構升級的現狀，一方面，現在的朝陽工業可能在將來變成夕陽產業，土地(設施)若以出售方式供應將會阻礙產業的升級，另一方面，租賃期限太短，會使得投資者缺乏應有的保障，但租賃期太長又會影響到將來的產業升級，因此，應靈活確定土地合理供應年期［25］。

從眾多制度選擇中，選擇招拍掛出讓方式作為工業用地供給制度改革的方向是為適應市場化經濟發展所做出的一項重要探索，新制度在實踐過程中必然會產生一系列問題，如何對這些問題進行科學的評價并結合現有研究成果加以創新解決問題，是工業用地供給制度相關研究未來的主要方向。

3 績效及土地供給制度績效研究現狀

績效這個概念首先在西方新制度經濟學中被引入，諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中認為“績效”是“Performance”，即制度的表現［26］。Bates和 Holton 指出，“績效是一多維建構，測量的因素不同，其結果也會不同”［27］?？梢?，對制度的績效進行評價是非常困難的。國外關于制度績效的研究開展較早，其分析方法主要有兩種:一是案例分析，如對一些重大的制度變遷在能排除其他因素的情況下，對某一制度變遷或制度創新的績效進行分析，如諾斯對莊園制、船運制度的績效分析［28］;二是模型分析，即運用現代經濟分析模型對制度變量的經濟績效進行分析，如美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆及其合作者對公共資源管理和可持續發展之間的制度績效問題進行探討，開發了一套系統的績效評價指標，突破了以前研究缺乏制度績效評價依據的困境［29］。由于國外土地多實行私有制，所以，鮮有針對土地制度的績效研究。近年來，隨著我國土地制度改革工作的起步，將制度績效的理論用于土地制度的研究文獻越來越多，歸納起來大體可分為兩類:一類是以實踐為依據，做單純的定性分析和評價，如有學者基于社會整體福利的角度對我國城市土地出讓制度進行研究［30］，還有不少學者分析了我國城市土地儲備制度實施取得的績效和存在的問題［31-32］。另一類是通過建立評價模型體系，結合現代的數學方法，對制度績效進行定量的研究。對一種制度的績效加以衡量和評價有著一定的難度:一是難以將制度因素從眾多影響因素中抽象出來，或者說要排除其他因素的影響，而只談制度對績效的貢獻是比較困難的;二是即使成功地抽象掉其他非制度因素的作用，也不能斷定某一種經濟制度與其他經濟制度相比是更加優越的，因為每一種經濟制度都有自己的目標函數［30］。但在具體評價中，可以根據制定這項制度的目的以及該制度本身所承載的功能來反映制度的績效。如果這項制度達到了所設定的目標，就可以認為它是一個有效的制度。也就是說，對制度的評價可以轉化為對制度目標和功能實現程度的評價［33］。當前對土地制度方面的績效研究大多采用的是這種思路，即通過設定具體的評價指標，綜合運用目標分析法、德爾菲法、層次分析法等對各項指標實現程度進行評分比較，如瞿忠瓊、濮勵杰［33］遵循“效率優先，兼顧公平”的原則，以土地結構配置效應、經濟效應和公平配置效應為表現，提出了我國現行的城市土地供給制度的績效評價指標體系，并對南京市近年來的城市土地供給制度的績效進行了實證研究，提出了相關建議;也有學者從城市土地供應制度實施機制運行效果的角度出發，以城市土地擴張、城市土地利用、城市土地市場作為績效的指標，分析了城市土地供應的制度安排和實施機制中存在的缺陷，并對土地供應制度的創新和實施機制的完善提出了自己的見解［34］，或者通過構建土地征用制度實施績效評價指標體系，系統、動態、綜合地對土地征用制度實施進行績效評價［35］。當然，近年來也有學者用其他的理論模型對我國的土地制度進行定量的績效研究。如以拍賣理論為基礎，對招標、拍賣、掛牌3種土地出讓方式的制度績效進行對比分析［36］，從土地供給制度變遷的視角對土地供給制度績效進行評價［37］等。我國工業用地土地供給制度改革才經歷短短的4年時間，綜觀現有研究文獻，目前還鮮有學者對此進行系統的定性與定量研究。

4 結論

我國工業用地從無償出讓到協議出讓再到市場化出讓的改革實踐為理論研究提供了大量有意義的實證經驗，理論界形成了較為豐富的研究成果。但本研究同時也說明，工業用地供給制度及其績效研究尚有許多有待完善的方面和繼續開拓的領域。就研究內容而言，目前多數研究是以某一城市工業用地供給的現狀為依托進行實證分析，由點及面的闡述現行制度實施的優勢及劣勢、存在的問題以及應對的措施等，研究內容不夠深入;就研究方法而言，存在“重定性，輕定量”的現象，基于大量數據支持，全面闡述我國工業用地供給制度變遷及其資源配置績效的文獻較少。因此，選擇合適的理論方法，對工業用地土地供給制度進行定量的績效評價是十分必要的，并且有很大的研究空間。

綜合以上考慮，筆者認為工業用地供給制度方面的研究今后應在以下幾個方面予以加強:一是要加強研究的實用性，進一步驗證當前招拍掛的出讓制度是否是最適合市場化需求的，從而在理論探索的基礎上，提出更多有利于土地供應管理的切實可行的辦法;二是要在制度績效的定量研究方面下功夫，進一步論證當前被較廣泛應用的指標體系構建法是否嚴謹，進行方法上的改進，使定量研究更具有說服力;三是要強調制度的針對性，驗證當前“一刀切”的供地制度是否能夠適應不同類型工業產業的用地需求，從制度差異性的角度進行探索，提出針對性的建議。

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