中國管制體制的改革深化和制度重構——首屆 “政府管制論壇”會議綜述

唐要家,袁 巧

(1.浙江財經學院政府管制研究院,浙江 杭州 310018;2.浙江財經學院經濟與國際貿易學院,浙江 杭州 310018)

2012年4月21日,由浙江財經學院政府管制研究院舉辦的 “首屆政府管制論壇”在杭州舉行,與會專家圍繞中國管制體制改革深化和制度重構問題進行了深入的學術交流和探討,提出了很多新的理論觀點。

一、管制體制改革與制度重構

政府管制是市場經濟體制下政府的一項重要的基本職能。浙江財經學院王俊豪教授指出,“管制”、“規制”和 “監管”從概念上來說是相同的,但政府管制不同于行政管理,更不是政府對市場的行政干預,它是政府為應對市場失靈而主動采取的政策選擇。政府管制分為經濟性管制、社會性管制和反壟斷管制。從世界各國管制體制改革的趨勢來看,放松經濟性管制和強化社會性管制是基本趨勢,競爭和民營化是放松經濟性管制的主要內容。有效的政府管制不僅需要科學的政策設計,還需要建立有效運行的管制行政體制。

在中國市場化改革和管制體制重建的過程中,如何處理好市場和政府的關系一直是一個沒有很好解決的問題。在改革過程中,不該市場化的領域出現了過度市場化,該市場化的領域則存在過度管制,市場化改革沒有與政府管制同步推進,結果在很多領域出現了管制 “錯位”、“缺位”與 “越位”并存的局面。山東大學經濟學院張曉瑩博士指出,相對于美國、歐洲等發達國家政府管制建立在市場機制較完備、法治較健全的環境下,中國的政府管制則處在市場機制尚處于發育階段、法治尚不健全以及計劃經濟體制仍大量存在的環境下。中國管制體制改革需要遵循市場經濟運行規律和良好管制的基本原則,合理劃分市場與政府的邊界,充分發揮市場機制的基礎性作用,政府管制應該僅限于市場失靈的領域,從而使政府管制真正發揮其優勢與作用,成為一種高質量的政府調節工具。

管制改革是當今世界各國最為重要的政府改革議題之一,成功的管制改革必須基于良好的治理原則與制度設計。因此,管制治理是實現良好管制的重要保障。山東財經大學宋敏副教授指出,中國的管制改革實踐距離良好管制尚有一定距離,具體表現為可問責性嚴重缺乏、管制過程不透明、利益相關方參與缺位、政府管制法定性不足、政府承諾能力有限等。為實現政府管制的良好治理,中國的管制改革應依據良好管制治理的基本原則,建構多元主體共同參與的政府管制多中心治理框架,為管制改革的有效性提供基礎性的制度保障。政府管制的多中心治理是管制改革和發展的目標與方向,其過程具有艱巨性和長期性,實現路徑包括：合理界定政府邊界,規范政府職能;完善相關管制立法,實現依法行政;加強立法和司法在管制過程中的地位和作用,實現有效的立法監督和司法審查;改革政府管制機構,建立科學的管制機構體制;培養成熟的企業和消費者主體,構建公民社會。

針對電力等壟斷行業改革進展緩慢的問題,浙江財經學院政府管制研究院唐要家教授指出,推進壟斷行業管制體制改革必須有效化解利益集團對改革動力的耗散。在轉型經濟中,與競爭性行業的市場化改革不同,壟斷行業體制改革無法通過誘致性制度變遷來實現。由于它更多的是對既得利益的消除,由此造成改革的動力相對不足,改革的阻力則會較大。為維持原有的利益和分割更多的新利益,既得利益集團會通過各種方式應該改革方案的制定和改革政策實施。與西方國家 “立法先行”的憲政治理下的壟斷行業改革模式不同,中國壟斷行業體制改革是典型的行政主導體制。概括來說,中國改革政策的實施實際上是一個層級制的行政主導結構,主要涉及三個基本的主體——制度企業家 (決策者)、政策實施部門 (執行者)和壟斷企業 (被改革者)。它是一個不同主體的動態博弈過程,由于這三個基本主體各自的利益偏好存在差異,不同利益集團的政治博弈耗散了改革的動力。為確保提高社會總福利的改革政策得到有效推進,必須形成一個有效激勵制度企業家與政策實施部門的組織實施體制和有效制約壟斷產業利益集團政治影響活動的政治和行政運行規則,實現由外生型強制性制度變遷向內生型強制性制度變遷的轉化,凝聚改革共識,形成改革合力。

二、電信行業管制與反壟斷政策

20世紀90年代以來,世界范圍內興起了一場三網融合的發展浪潮,網絡融合成為網絡型產業發展的必然趨勢。雖然我國三網融合的進程取得了一定的成績,但與發達國家相比還是明顯滯后且受到多種因素的共同制約。東南大學胡漢輝教授認為,網絡融合的推進需要一個 “融合”的政策環境,網絡功能的整合要求政府職能進行整合,建立跨產業的橫向融合的管制機構。電信業是一個技術快速進步的領域,對電信業的政府管制和反壟斷政策必須考慮電信產業獨特的技術經濟特點。西安郵電大學陸偉剛教授認為,傳統的電信產業管制之所以失靈,是因為在雙邊市場中運用了單邊市場的邏輯。由于技術與市場的變動,電信產業價值鏈已不再是單向線性的價值鏈,而是具有雙邊市場特征的產業。在雙邊市場條件下,原先認為要加以管制的企業行為實質是雙邊市場的固有特性。傳統的基于單邊市場的管制加劇了企業市場行為的扭曲,帶來了管制失靈。因此,需要對傳統的管制體制進行一系列創新,建立新的管制體制。

針對中國電信、中國聯通網絡接入價格歧視壟斷案,復旦大學白讓讓教授指出,壟斷者具有通過接入價格設定來實施縱向市場圈定的激勵。該問題的產生與產業重組和管制模式之間有著直接的關系,由于缺乏對 “全業務、不對稱”結構下主壟斷運營商行為的制約,電信結構重組沒有產生實質的競爭效應。政府管制不僅沒有有效制約在位壟斷者的濫用行為,反而為企業行為扭曲提供了支持。因此,中國電信業的管制重建滯后于市場結構的變化,這是制約競爭有效性的關鍵因素。在中國電信、中國聯通反壟斷案中,如何獲取確鑿的證據成為反壟斷執法能否成功的關鍵。對此,東北財經大學產業組織與企業組織研究中心吳緒亮副研究員認為,經濟證據是反壟斷執法中最重要、最關鍵的證據。對于經濟證據,可以通過臨界性損失和模擬分析等方法來獲得。

由于在電信等行業反壟斷政策和管制政策并存,那么該如何處理二者之間的關系呢?江西財經大學王自立教授認為,反壟斷法與管制政策協調的模式更適合中國的現實需要。在中國的反壟斷改革中,必須確保反壟斷法對管制行業在內的一切市場主體的限制競爭行為擁有審查權,明確反壟斷法對反競爭行為的優先執法權。同時,以司法指南的形式將反壟斷豁免制度清晰化,這樣既便于管制機構和反壟斷機構的溝通,也有利于提升整個產業的經濟效率。

三、電力行業體制改革與管制政策

電力行業是重要的基礎性產業,市場化取向的電力體制改革是確保電力穩定供應和持續高效發展的重要基礎。2002年國家發布了 《電力體制改革方案》,明確提出了以 “打破壟斷、引入競爭”為核心的市場化導向的電力體制改革目標。至今,電力體制改革已進行了10年,其成效如何?電力體制改革和管制政策的走向是什么?這些都成為有待研究的問題。浙江財經學院政府管制研究院唐要家教授指出,2002年以來的電力體制改革離市場化改革的目標和電力體制改革方案確定的階段性目標仍有很大的距離,行業發展的體制機制沒有得到根本改變,階段性改革任務并沒有得到很好的貫徹實施,甚至個別的改革領域進展緩慢、停滯乃至倒退。目前,電力行業發展中出現的電力短缺、煤電矛盾和發電企業虧損等問題都是電力體制改革嚴重滯后下各種體制沖突的必然體現,中國電力行業缺的不是電力供應,而是實現電力穩定高效供應的制度基礎。因此,繼續推進市場化取向的電力體制改革是化解電力行業各種矛盾的基礎。

價格機制是實現電力供需平衡和促進電力行業持續高效發展的基礎性機制。電價改革是整個電力體制改革的核心和難點,市場化的價格機制是解決近年來煤電矛盾和區域性 “電荒”蔓延的主要政策選擇。東北財經大學產業組織與企業組織研究中心姜春海副研究員指出,2004年以來雖然政府不斷上調上網電價,但遠抵不上電煤價格的上漲。上網電價是影響火電發電量的最重要因素,季度上網電價提高1分/千瓦時,火電季度發電量就提高大約2400億千瓦時。據此,他提出應小幅、快頻上調上網電價,并盡快完善電煤交易市場和加快組建煤電一體化的能源集團。

國家電監會是中國設立的第一個獨立管制機構,但由于傳統的行政多頭管理體制導致 “政監不分”、“職能交叉”等諸多問題,致使其無法有效發揮作用。電力行業多頭管理不僅存在管制決策時效差、管制效率低等弊端,而且還存在相關主管部門被產業利益集團俘獲的問題,妨礙了管制決策的公正和獨立。浙江財經學院朱曉艷副教授指出,電力行業管制機構改革的方向是基于大部制改革使其成為未來能源部下屬的行業管制機構。為保證電力管制的科學有效,除要求管制活動的公正、透明、講求誠信外,還必須通過立法建立相關的制度,加強對管制者的監督制衡,以保證管制者不濫用權力。

四、城市公用事業管制理論與政策

城市公用事業是由為城市生產生活提供必需的產品和服務的具體行業組成的,主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。20世紀90年代以來,我國先后在城市公用事業領域實行了以促進競爭和鼓勵民營企業進入為核心內容的市場化改革。隨著城市公用事業市場化的不斷深入,大力加強政府管制的必要性日益突出,迫切需要建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的現代管制體制。浙江財經學院高偉娜副教授在對公用事業歷史上的三種不同管制模式和改革動因分析基礎上提出,加快公用事業發展的體制機制設計應充分考慮公用事業的經濟特性,體制機制設計應既能激勵公用事業的經濟效率、增加總供給,又能確保弱勢群體可以分享到這種增長的好處。

建立合理的水價形成機制,成為城市供水管制的核心問題。南開大學馬云澤副教授以天津市城市供水行業為樣本,基于充分的調研數據分析指出,目前天津城市供水行業價格管理還存在水價偏高、水價差異明顯、水價中政府代收項目過多、水價形成機制不完善、缺乏規范、合理、統一的水價標準,現行水資源費征收標準差距較大和標準結構不合理、城市供水管制體制存在 “多龍治水”和 “分級管理”等諸多問題。據此,他提出了轉變政府干預市場方式,建立健全公共財政補貼機制,建立統一的水資源費征收標準體系,切實推進城市供水市場化進程的政策建議。

在公用事業改革過程中,確保所有的社會成員都能夠以合理的價格來平等地享受城市公用事業產品或服務,既是城市公用事業改革的重要內容,也是城市公用事業改革的目標要求。傳統上,中國城市公用事業的普遍服務主要是以政府的財政投入來實現。從國際經驗來看,普遍服務的實現機制主要包括交叉補貼、普遍服務基金等,普遍服務的運行機制主要包括特許經營拍賣、普遍服務的成本計算、普遍服務的定價等。北京工商大學馮中越教授重點分析了供水普遍服務中的價格——收入補償機制問題,具體設計了一個帶收入補償的階梯水價方案,并提出了供水普遍服務中價格-收入補償機制的政府管制政策。井岡山大學彭樹宏講師基于內生市場結構拍賣理論設計了普遍服務分配機制,為普遍服務機制設計提供了新的思路。

五、社會性管制理論與政策

社會性管制是指為保障全體公民的安全、健康、衛生、保護環境、防止災害為目的,對社會經濟主體各種特定行為依法進行政府管制。目前,我國政府社會性管制明顯滯后,社會性管制領域存在突出的管制不足、管制失靈的問題。日益加劇的環境污染問題,頻發的煤礦礦難問題,層出不窮的假酒、假藥和有毒食品等問題,這些都反映了我國政府社會性管制職能的缺失和社會性管制能力的不足。因此,加強社會性管制、提高社會性管制有效性成為一個迫切的要求。對于處在轉軌期的中國而言,強化社會性管制的關鍵在于改善管制質量,提高管制效率。對社會性管制績效進行測度與追蹤,是減少管制失靈、提高管制效率必不可少的環節。山東財經大學李真講師設計了我國社會性管制評價指標體系,并對近年來我國社會性管制的績效及其影響因素進行了評價分析。研究表明中國社會性管制的效率較低,總體質量不高,存在著社會性管制失靈問題。這一方面是因為我國所處的經濟社會發展階段,另一方面與我國社會性管制體制不完善有關,社會性管制發揮作用缺乏有效的體制基礎。

社會性管制是影響社會和諧穩定的重要問題,建立有效的社會性管制體制要求革新理念、創新制度和完善手段。浙江財經學院郭劍鳴教授認為,我國社會性管制要以風險社會為視域,厘清社會管理新風險;以生活政治為理念,建構社會管理新機制;以強化社會性管制為抓手,創新社會管理職能。浙江工商大學周曉梅教授討論了食品安全治理制度設計問題,認為僅僅靠市場機制、法律和政府管制三者當中的單個機制是無法有效解決問題的,需要構建三者有機結合的食品安全治理架構。在短期內,我們應通過完善法律和管制制度對提供不安全食品的企業形成約束;從長期來看,隨著我國食品市場不斷成熟,市場內生演化形成的市場聲譽機制對食品企業提供優質安全的食品產生較強的激勵約束,此時市場機制將成為主要的機制,政府管制的作用將逐步下降。環境保護目標的實現不僅需要政府制定科學的激勵性減排政策,同時這些政策能否取得成效還必須符合每個微觀主體的行為激勵。浙江財經學院的王建明副教授對削減家庭消費型碳排放的管制政策問題進行了研究,指出特定管制政策的有效性都是有一定的前提條件的,將多種管制政策組合使用往往會更有效。

中國礦業大學的錢永坤教授討論了國有重點煤礦安全生產的問題,他收集了建國以來國有重點煤礦百萬噸生產死亡率的數據,指出1978年以后國有重點煤礦對安全的重視程度是不斷加強的,國有重點煤礦對安全的重視程度超過追求產量增加,這否定了國有重點煤礦只重視經濟效益、忽視安全生產的主流看法,安全生產責任追究制度是導致1978年百萬噸死亡率逐年下降的關鍵因素。因此,進一步完善安全責任追究制度是降低煤礦安全事故的重要政策。