城市化進(jìn)程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題分析

那艷華 荊 珍

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030;2.東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040)

一、城市化進(jìn)程中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的必要性

1958年1月起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》確認(rèn)了包括出生、死亡、常住、暫住、遷出、遷入、變更等七項(xiàng)人口登記制度。自此以后，凡是具有城鎮(zhèn)戶口的人就是城市居民;具有農(nóng)村戶口的人就是農(nóng)村居民。但這種城鄉(xiāng)二元體制下的區(qū)分，隨著城市化進(jìn)程的加快和人口流動(dòng)性的增強(qiáng)逐漸被打破。由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格享有涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地專有使用權(quán)、土地征收補(bǔ)償款的分配請(qǐng)求權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)分割請(qǐng)求權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能，因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的“懸空”而引發(fā)的糾紛在逐漸增加，特別是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和征地補(bǔ)償款分配領(lǐng)域尤為突出。對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”的法律確認(rèn)成為維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利及相應(yīng)制度設(shè)計(jì)銜接的根本所在。

但在我國(guó)的法律中，并不存在“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”這一術(shù)語(yǔ)，只有“農(nóng)村戶口”“城市戶口”之分。其中只在《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》有關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”及“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”的提法。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”第十四條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。”《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》有關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”及“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”的提法，但是“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”資格在法律上及現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中并沒有得到確認(rèn)，而且集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)無論是由村集體經(jīng)濟(jì)組織自身通過民主議定程序還是通過司法程序解決都有失偏頗。可見因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)而引發(fā)的問題并沒有得到實(shí)際的解決。

二、確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的模式探索

(一)山東模式

2004年7月30日，山東省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過了自2004年10月1日起施行的《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》，界定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的條件。其中第六條規(guī)定:“符合下列條件之一的本村常住人員，為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員:(一)本村出生且戶口未遷出的;(二)與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的;(三)本村村民依法辦理領(lǐng)養(yǎng)手續(xù)且戶口已遷入本村的子女;(四)其他將戶口依法遷入本村，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，接納為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的。”第七條規(guī)定:“原戶口在本村的下列人員，依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán):(一)解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的士官;(二)高等院校、中等職業(yè)學(xué)校在校學(xué)生;(三)已注銷戶口的刑滿釋放回本村的人員。”

從以上規(guī)定可以看出，山東省村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)，以戶口為主，以村民民主議定和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有為輔，但享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不一定就享有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這一規(guī)定并沒有從根本上解決目前很多人“被農(nóng)轉(zhuǎn)非”的問題。

(二)廣東模式

《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》于2006年7月14日廣東省人民政府第十屆95次常務(wù)會(huì)議通過，于2006年8月9日以廣東省人民政府令第109號(hào)正式發(fā)布。同年10月1日起實(shí)施。其中第十五條規(guī)定:“原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起，集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶口在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起，戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會(huì)或者理事會(huì)審查和成員大會(huì)表決確定其成員資格;法律、法規(guī)、規(guī)章和縣級(jí)以上人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶口注銷的，其成員資格隨之取消;法律、法規(guī)、規(guī)章和組織章程另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

從廣東省上述規(guī)定可以看出，廣東省對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定采用的是一種綜合性標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在為基礎(chǔ)，以民主議定、村規(guī)民約、法律規(guī)定等形式為輔。這種綜合性標(biāo)準(zhǔn)具有一定的科學(xué)性，但這些確認(rèn)形式無法解決二元戶籍體制與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所帶來的人口流動(dòng)之間的沖突。

縱觀各地確認(rèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的做法，大致都遵循如下三種學(xué)說:一是戶籍說，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn);二是居住說，即以是否實(shí)際在本村長(zhǎng)期居住生活為標(biāo)準(zhǔn)確定其成員資格;三是折中說，即以戶籍所在地為原則，以長(zhǎng)期居住生活的事實(shí)狀態(tài)為例外來確定成員資格。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)困境分析

(一)城鄉(xiāng)二元制的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及戶籍制度的確立與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)模式、人口流動(dòng)加劇之間的矛盾

《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國(guó)扎根，其背后還逐漸附加了從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等幾乎所有公民權(quán)益的城鄉(xiāng)化差異。自此中國(guó)步入了城鄉(xiāng)分割的二元體制。而我國(guó)的戶籍制度并不僅僅是簡(jiǎn)單的登記制度，它承擔(dān)著一些其他的社會(huì)功能:區(qū)分城鄉(xiāng)戶口的差別;對(duì)人口流動(dòng)，尤其是農(nóng)村到城市、小城市到大城市的人口流動(dòng)進(jìn)行限制;和不同的戶口類別相對(duì)應(yīng)，有不同的福利標(biāo)準(zhǔn)。正是戶籍制度的這些附加功能使得戶籍制度與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越不相適應(yīng)。

我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為:城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主;城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后;城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村;相對(duì)于城市，農(nóng)村人口眾多等。城鄉(xiāng)之間在居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、財(cái)政和金融等方面存在不公平。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)文化素質(zhì)差距的擴(kuò)大等社會(huì)問題。

城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距及發(fā)展不平衡，促使大量農(nóng)民涌進(jìn)城市，成為進(jìn)城務(wù)工人員。目前我國(guó)有13億人口，其中農(nóng)民9億多。但我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，對(duì)人口的遷徙進(jìn)行限制，人為地劃分城市和農(nóng)村兩個(gè)人力資源市場(chǎng)，使很多扎根城市，在城市固定居住和生活的“農(nóng)村人”并沒有取得法律上“城市人”的身份，而與此同時(shí)，有的地方通過地方性法規(guī)、民主議定的形式已經(jīng)否定了其“村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”，造成“被農(nóng)轉(zhuǎn)非”的結(jié)果。

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的法律缺位

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的存在涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，具體包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、承包地被征收時(shí)的土地補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)及對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的分割請(qǐng)求權(quán)(多發(fā)生在城市化進(jìn)程中，村集體被整體征地，村集體資格喪失的情形)等。但目前我國(guó)并沒有從立法的角度對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格予以確認(rèn)。各地的做法也不盡一致，或通過村民自治程序決定或通過法院確定。

1.村民自治決定的違憲性

村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”從村民委員會(huì)的性質(zhì)及我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況看，村民自治具有其科學(xué)性與合理性，有利于村民發(fā)揮能動(dòng)性。但我們必須看到，有些問題，通過村民自治來決議是欠妥當(dāng)?shù)摹Ｄ壳耙恍┦∈匈x予村集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主議定的方式確認(rèn)有爭(zhēng)議人員的成員資格，比如山東省和廣東省的做法是有待商榷的。這是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)涉及村民的基本生存權(quán)利，從法律的構(gòu)架角度講，該權(quán)利應(yīng)該由層級(jí)最高的憲法予以確認(rèn)，并由法律細(xì)化，而由村民委員會(huì)通過民主議定的方式來確認(rèn)與法律規(guī)定的精神相悖。因此，筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，是公民的一種基本權(quán)利，關(guān)系到成員的經(jīng)濟(jì)、政治、民主等一系列的權(quán)利，不屬于村民自治事項(xiàng)，不能通過村民集體表決、投票等方式來決定。

2.司法確認(rèn)的困境

依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋》第一條、最高人民法院(2001)51號(hào)《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》以及(2001)116號(hào)《關(guān)于村民因土地征用費(fèi)、安置費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院是否受理的問題的答復(fù)》，承包地征收補(bǔ)償費(fèi)和村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)分割，村民有權(quán)請(qǐng)求人民法院裁決。這無疑為訴求無門的村民打開了維權(quán)之門，但同時(shí)也涉及一個(gè)問題，就是法院在裁決之前首先要確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)人的主體資格，如果村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格存在，則享有請(qǐng)求權(quán)，反之則不具有請(qǐng)求權(quán)。故案由就不再是財(cái)產(chǎn)分割糾紛，而是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)糾紛”。這與立法本意是相悖的。

同時(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)立法并沒有統(tǒng)一，法官對(duì)此存在不同理解，各地法院的做法不盡一致，會(huì)出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。而且隨著人地矛盾的增加，此類案件的調(diào)處難度也比較大，上訪不斷。

四、走出集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的困境

筆者認(rèn)為，解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)問題，不應(yīng)僅僅依據(jù)傳統(tǒng)戶籍、第二輪土地承包時(shí)是否進(jìn)行承包、是否長(zhǎng)期居住生活在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)本著尊重歷史、著眼現(xiàn)實(shí)的原則，以立法的形式統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，并制訂完善的配套機(jī)制。只有這樣，才能充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，才能在我國(guó)的戶籍制度、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期存在的情況下，保障城鄉(xiāng)之間人口的合理流動(dòng)。

(一)以立法形式建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特殊群體建立原則性標(biāo)準(zhǔn)

隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，人口流動(dòng)性越來越大，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立二元社會(huì)結(jié)構(gòu)處于急劇的制度轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村戶口管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題。

一方面，中國(guó)農(nóng)民處在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)流動(dòng)性的加大、互動(dòng)性的頻繁，令村民對(duì)土地的價(jià)值觀也呈現(xiàn)出多元性，主要包括:傳統(tǒng)土地為本型、土地保障型、現(xiàn)代土地經(jīng)營(yíng)型、土地包袱型。在我國(guó)前兩種類型居多，大多數(shù)農(nóng)民依然將土地視為其安身立命之本，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份是獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障，即使有些農(nóng)民多年在外務(wù)工，當(dāng)城市無法提供足夠的經(jīng)濟(jì)收入時(shí)，他依然會(huì)選擇回鄉(xiāng)。在他的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格被取消后，其生存便失去了依托。

另一方面，我國(guó)的戶籍制度仍將長(zhǎng)期存在，在戶籍制度未做出實(shí)質(zhì)性改變的情況下，解決這一問題的關(guān)鍵仍然是在“市民”與“村民”之間作出明確的界定，當(dāng)然這一界定應(yīng)有其他的社會(huì)制度作為依托，如完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。筆者認(rèn)為，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定“以該成員是否在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口為基本判斷依據(jù)”的同時(shí)，要?jiǎng)澐謿v史遺留的特殊群體與新出現(xiàn)的特殊群體，區(qū)別對(duì)待。歷史遺留的“戶在人不在”“人在戶不在”的問題，應(yīng)以戶籍和是否在本村承包經(jīng)營(yíng)土地為基本依據(jù)。對(duì)于新出現(xiàn)的特殊群體，應(yīng)附加原則性的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，否則面對(duì)新出現(xiàn)的情況，就會(huì)出現(xiàn)“被農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象，而關(guān)鍵的問題是“被農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員并沒有獲得城市戶籍、穩(wěn)定生活收入和城市社會(huì)保障，比如目前很多未充分就業(yè)的大中專畢業(yè)生和多年在外務(wù)工人員。

因此在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)這一問題上，在充分尊重歷史的同時(shí)，必須著眼于現(xiàn)實(shí)問題的解決與考量，必須對(duì)新出現(xiàn)的特殊群體予以充分考慮，賦予“取得城市居民身份、穩(wěn)定生活收入、加入城市社保”這一衡量標(biāo)準(zhǔn)，否則就會(huì)出現(xiàn)很多人身份“懸空”的現(xiàn)象。這是對(duì)部分群體生存權(quán)利的侵犯和剝奪。

(二)構(gòu)建合理的外部機(jī)制，建立加入和退出程序機(jī)制

在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、戶籍制度不做根本調(diào)整的情況下，經(jīng)濟(jì)模式的改變與發(fā)展必然與之產(chǎn)生沖突與矛盾。其結(jié)果是部分村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主體身份被以正當(dāng)?shù)囊?guī)則、程序名義剝奪，使其基本的生存、發(fā)展權(quán)利失去依托。解決該問題的關(guān)鍵在于除了法律制定統(tǒng)一的確認(rèn)機(jī)制與框架之外，還要構(gòu)建合理的身份加入和退出機(jī)制，以清除和避免現(xiàn)在的混同、混亂狀態(tài)，減少訴爭(zhēng)的發(fā)生。“根據(jù)博弈論的觀點(diǎn)，任何一個(gè)有理智的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體在選擇其行為方式時(shí)，都會(huì)事先考慮其他經(jīng)濟(jì)主體可能采取的經(jīng)濟(jì)策略，并根據(jù)自己的特定稟賦來做出自己的決策。”民主議定程序確認(rèn)爭(zhēng)議村民是否具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，結(jié)果不公正的緣由就在于此，即“博弈”之后村民代表作出了有利于自己的經(jīng)濟(jì)選擇而非公正的良知選擇。因此，唯有合理的加入和退出機(jī)制介入，才能理順城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的身份混同矛盾。

同時(shí)，具有主體資格并非是享有一切權(quán)利的依據(jù)，還要做現(xiàn)實(shí)性分析。比如土地補(bǔ)償款、村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的分割，要看財(cái)產(chǎn)積累時(shí)，村民與村集體的關(guān)系。

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