從土地保障性到公民救助權
——農村五保制度變革的機理探討

嚴新明

(南京大學政府管理學院，江蘇南京210093)

從土地保障性到公民救助權
——農村五保制度變革的機理探討

嚴新明

(南京大學政府管理學院，江蘇南京210093)

土地的保障性很容易使得土地被界定為社會保障，通過分析發現農村家庭因為缺乏勞力而使土地的保障性無法實現，但農村的集體化使貧困農民成為整體勞動力的一部分而享有了土地的保障性。家庭承包制后，貧困家庭的土地保障性無法實現再次凸顯，國家出臺新的條例賦予貧困農民基于公民權的社會救助權利，最終實現了五保制度的巨大變革。

五保制度;土地保障性;公民權

自20世紀50年代中期建立以來，農村五保制度經歷了諸多的變化，透過這些變化，我們可以發現國家對于五保戶所擁有土地保障性的界定在政策制定中起了重要作用。當然，隨著國家經濟社會的發展，五保對象的公民救助權逐漸被納入政策視野并最終成為政策修訂的內在機理，從而實現了五保制度的巨大變革。

一、土地改革與農村貧困家庭的出現

1949年9月，在北京召開的中國人民政治協商會議通過了《中國人民政治協商共同綱領》，依該《綱領》規定，要“有步驟地將封建的土地所有制，改變為農民的所有制”。1950年6月，中國人民政治協商會議第二次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，于同月28日再提經中央人民政府委員會討論通過，于同月30日由中央人民政府正式公布。

1949年全國總人口為54167萬人，其中農村人口為48402萬人，占89.4%，城鎮人口5765萬人，占10.6%。關于這一時期中國農村乃至整個中國社會的特征，毛澤東曾經做了這樣的刻畫:“中國大約還有90%左右分散的個體的農業經濟和手工業經濟，這是落后的，這是和古代沒有多大的區別的。我們還有90%左右的經濟生活停留在古代”①陸學藝:《當代中國社會階層研究報告》，北京:社會科學文獻出版社，2002年版，第161頁，第103頁。。中國共產黨兌現了自己對農民的承諾，幾乎是平均地分配給了農民一塊土地。土改后，縱觀全國確實出現了如毛澤東所說的“個體的農業經濟”。

農民因為有了屬于自己的土地，生產積極性非常高，與1949年相比，1950年代各地的糧食畝產穩步提高，農業經濟穩步發展。1952年的中國，農業總產值達461億元，已恢復和超過了戰前水準②陸學藝:《當代中國社會階層研究報告》，北京:社會科學文獻出版社，2002年版，第161頁，第103頁。。來自各省檔案館的1953年農業統計資料證明，這一年，全國大部分地區的糧食畝產量超過了抗日戰爭以前的最高水平。一份來自浙江寧海縣的研究報告稱，1954年農民家庭的戶均收入已全面超過了戰前的水平。鑒于1954年戶均收入超出戰前太多，可以推測在1953年甚至更早，寧海縣的農戶收入就已超過戰前①曹樹基:《國家與農民的兩次蜜月》，《讀書》，2002年第7期。。農民從現實生活中感受到國家分配給他們土地而帶來的好處。

土地改革結束了，中國基層鄉村結構得到了完全改觀，這實質上是共產黨新政權建設的繼續。然而一場革命滿足農民擁有土地(“耕者有其田”)的原理僅僅是暫時的，因為未來鄉村社會的發展即使是循著小農經濟老路走下去也會起變化;若是改變了生計方式與生產關系的話，社會政治生活和農民家庭將會有更加難以預料的變化。中國歷史上歷次農民起義和變法都不能使均田的人為情勢保持下去，在鄉土社區中，不同家庭即使從同一個生活條件的基點起步，其結局也將是不相同的。弗里曼等在《中國鄉村，社會主義國家》中就寫到:“1949年，五公村369個自耕農家庭中，也有很多獲得豐收，小麥畝產平均120斤。但有些家庭落在后面，被迫賣掉一些土地的大約有15家，李文瑞就是其中之一……當地一位中間商安排李賣掉了1.5畝地和他家的房子。國家是允許買賣土地和財產的”②［美］弗里曼等:《中國鄉村，社會主義國家》，陶鶴山譯，北京:社會科學文獻出版社，2002年版，第163頁。。中國農民家族史表明了世代興衰的歷史性軌跡，因此早就可以預料:土地改革后，農戶和農業社區發展的平均主義結局是不可思議的，除非有不斷的來自外力的特別干涉。

土地改革之后，農村出現了貧困問題，對這些現象，毛澤東曾說:“農村是有一些苦，但是要有恰當的分析。其實，農村并不是那樣苦，也不過百分之十左右的缺糧戶，其中有一半是很困難的，鰥寡孤獨，沒有勞動力……他們總是分了田的”③《毛澤東文集》(第6卷)，北京:人民出版社，1999年版，第304頁，第299頁。。“現在農民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農民賣地”④《毛澤東文集》(第6卷)，北京:人民出版社，1999年版，第304頁，第299頁。。

農民獲得了自己想要的土地，但還是出現少數家庭的貧困問題，其原因何在?如何解決?執政者和學術界進行了探討，這里涉及到土地是不是社會保障的問題，以及一個更為關鍵的對土地保障性這一重要屬性的認識和把握問題。

二、土地保障性探討

(一)關于土地是不是社會保障，學術界進行了深入的探討，主要有兩種觀點:

1)土地是農村社會保障。很多學者認為土地除了具有農業生產資料屬性之外，還是農村社會保障的重要形式。王克強認為，土地對農民的基本生活保障功效及問題在于:如果只有農業生產及其提供的生活保障，是低層次的生活保障，且不確定性大⑤王克強:《農村土地基本生活保障向社會保險過渡存在的困難——兼論農民對土地決策基礎從生存倫理向經濟理性的轉移》，《社會科學戰線》，2005年第2期。。王國軍指出，長期以來，土地承擔著一部分農村家庭基本生活保障的職能，這對保持農村社會的穩定有其積極的意義。但農民一旦離開了土地，在其生命波折期，比如年老、生病、傷殘或失去在城鎮的工作時，就沒有了最基本的生活保障來源⑥王國軍:《淺析農村家庭保障土地保障和社會保障的關系》，《中州學刊》，2004年第1期。。梁鴻指出，土地保障作用是客觀存在的，因此，以生活風險最小化為行為選擇準則的農民，通常都會將土地視作一種生活保障，并保留土地保障的作用⑦梁鴻:《蘇南農村家庭土地保障作用研究》，《中國人口科學》，2000年第5期。。

2)土地不是農村社會保障。韓克慶認為土地承載的是一種滿足農民生活必需的自我保障，而不是社會保障⑧韓克慶:《土地能承載農民的社會保障嗎?》，《學海》，2004年第5期。。王勇、付時鳴認為在我國現有的土地制度安排下，土地不可能分散農民面臨的生產和生存風險，不能實現社會保障的功能，因為土地作為生產資料只是給農民提供了就業機會，發揮了就業保障作用⑨王勇，付時鳴:《論我國農村土地的保障性質——來自“實物期權”視角的分析》，《經濟體制改革》，2006年第3期。。

(二)土地保障性的研究。

土地有其內在的屬性，我們首先看看土地的生產屬性。人類誕生于土地，并將長期在土地上繼續生存和發展。因此，沒有土地也就沒有人類、沒有人類的生存和發展。馬克思曾指出:土地即“一切生產和一切存在的源泉”①《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，北京:人民出版社，1995年版，第24頁。，是人類“不能出讓的生存條件和再生產條件”②《馬克思恩格斯選集》(第25卷)，北京:人民出版社，1974年版，第916頁。。威兼·配第(W.Petty)也曾說過:“勞動是財富之父，土地是財富之母”③《馬克思恩格斯選集》(第23卷)，北京:人民出版社，1972年版，第57頁。。具體地說，土地具有以下基本功能:第一，承載功能。土地由于其物理特性，具有承載萬物的功能，因而成為人類進行一切生活和生產活動的場所和空間，成為人類進行房屋、道路等建設的地基。“皮之不存，毛將焉附”，在一定意義上比喻了土地對于人類的這種承載功能。第二，生育功能。在土地的一定深度和高度內，附著著許多滋生萬物的生育能力，如土壤中含有各種營養物質以及水分、空氣等，這些是地球上一切生物生長、繁殖的基本條件。沒有這些環境與條件及其功能，地球上的生物也就不能生長繁育、人類也就無法生存和發展。

農業生產對土地的要求更為嚴格。在農業中，土地不僅是勞動對象，而且土地本身又是不可代替的勞動資料，發揮著生產工具的作用，沒有土地就根本談不上農業生產。在農業生產中，首先需要廣大面積的土地，否則就不能生產足夠數量的農產品，以滿足人類的需要;其次，狹義的農業(種植業)，對土壤、氣候、地貌、水文等綜合條件的要求十分嚴格。只有土地因子與宇宙因子配合得當，才能滿足農業生產的綜合要求，才能獲得較高的農業生產效益。

其次，我們看看農業生產的特點。亞里士多德在《政治學》中曾將家庭的生產和生活進行了區分，他認為，獲得財富的自然方法和家務管理相適應(以尋求一切生活資料為主);而另一種從事在貨物交換之間、販賣致富的方法則尋求并以積儲金錢為主。后一種方法完全依靠金錢的權威;金錢是交易的要素，也是交易的目的④［古希臘］亞里士多德:《政治學》，吳壽彭譯，北京:商務印書館，1965年版，第27－28頁。。波蘭尼進一步分析指出，亞里士多德堅持把為使用而生產——不同于為逐利而生產——作為家計經濟的本質;不過他也指出，為市場而進行的附帶性生產并不必然會破壞家計經濟的自給自足，只要作為經濟作物的牲畜或谷物還是產自以家計為目的的農地;對剩余產品的出售并不必然會摧毀家計經濟的基礎。只有像他這樣富于常識智慧的天才才能夠斷言，逐利是在為市場而進行生產時所特有的一種動機;只有他才能意識到，貨幣因素會把一種全新的元素引入市場之中，然而與此同時，只要市場與貨幣僅僅只是自給自足的家計經濟中的附屬，那么為使用而生產的原則就仍可照常進行⑤［英］波蘭尼:《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼等譯，杭州:浙江人民出版社，2007年版，第46－47頁。。

馬克思曾在《資本論》中把商品轉換成貨幣即銷售的階段稱之為“驚險的跳躍”。土地的保障性最主要體現在其可以不必經過“驚險的跳躍”而直接為農業勞動者提供家計經濟。基于土地的勞動最容易形成家計經濟，土地的這一根本特點是傳統農業社會在沒有社會保障的情況下得以存在、延續的主要基礎，這就是土地的保障性所在。當然這種保障性是低水平、不穩定的，隨著社會的發展其問題表現日益突出。

三、五保戶在集體勞動中實現土地的保障性

對于農村中因缺乏勞動力而造成的貧困現象，建國之后很快推行的互助組、合作社以及后來的人民公社有效地將缺勞力戶組織進了更大的生產單位，從而使得擁有土地而缺勞力戶得以實現和享有土地的保障性。這種保障性是通過“五保”供養制度實現的。

50年代初，從小農經濟的現狀出發，個體經濟的積極性應是不可避免的，而中共中央考慮的則是:應杜絕由此而產生的農村“兩極分化”和“資本主義”。毛澤東強調發展初級合作社，鄧子恢則認為應注意打好互助組和常年組的基礎。然而，《關于發展農業生產合作社的決議》的提法，最后則是:“建社一般應經過但不一定都經過互助組和常年組。”已表現了急于集體化的思維方式，而這一思維方式主要來源于恩格斯和列寧關于合作的思想，建立合作社成了馬克思主義的一個原則⑥莊孔韶:《銀翅》，北京:生活·讀書·新知三聯書店，2000年版，第110頁。。原來由農民私有的土地逐步變成農民集體所有，農民的勞動和分配方式也都隨之改變。

1956年1月，經最高國務院會議通過，以草案的形式發表了《一九五六年至一九六七年全國農業發展綱要》，其中第三十條規定:“農業生產合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統一籌劃，指定生產隊或者生產小組在生產上給以適當的安排，使它們能夠參加力能勝任的勞動;在生活上給以適當的照顧，做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬，使它們的生養死葬都有指靠。”同年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》明確規定:“農業合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，在生產上和生活上給以適當安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養死葬都有依靠。”這兩個文件是最早提出關于農村“五保”供養工作的法規性文件。

1958年成立的人民公社，是“五保”供養制度運行的一個較長時期的平臺。人民公社時期的集體經濟不僅僅是農業生產的集體化、組織化，集體經濟組織(公社、生產隊)也同時為農民提供生活保障。集體經濟組織除了為集體內的農民分配糧食和收入外，還對集體內的生活困難人群提供基本的生活保障，發揮著重要的社會保障功能。這個時期“五保”供養所采取的措施主要有:一是對有一定勞動能力的“五保”對象，安排他們從事輕微的、力所能及的生產勞動，適當照顧分工，使他們的生活達到當地一般群眾的生活水平;二是補助勞動日，對喪失勞動能力的“五保”對象按全隊人均勞動日數予以補助，參加分配;三是補助款物，生產隊在分配以前，都要提取一定數量的公益金，用于“五保”供給等集體公益事業;四是對缺乏生活自理能力者安排人員予以照顧。

享受“五保”待遇的對象主要是農村無法定撫養義務人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和未成年的孤兒(統稱“五保戶”)。“五保”制度的資金和物質主要由集體經濟組織來承擔。“五保戶”供養的方式有兩種:分散供養——由“五保戶”的親友、鄰居安排和照顧其生活;集中供養——由集體經濟組織舉辦敬老院，“五保戶”入院進行集體供養。質而言之，就是對這些享有土地權利而無勞動能力的農民，通過集體勞動使他們也得以享受土地的保障性。

四、從土地保障性到公民救助權的變革

1978年底，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農民在全縣實行“大包干到組”的同時，他們決定背著公社和大隊秘密實行包產到戶，從而拉開中國農村改革的序幕。1979年9月召開的十一屆四中全會通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》明確提出:確定農業政策和農業經濟的首要出發點，是充分發揮中國八億農民的積極性。1980年1月，全國有84%的生產隊實行了各種責任制，但這時的責任制與今天普遍實行的包產到戶和包干到戶還有很大不同，當時主要采取的是定額包干責任制和聯產承包制，這兩種形式的責任制普及率分別為55.7%和29%，而雙包的形式所占的比重則不足1.1%，在這之后短短的兩三年里，包產到戶、包干到戶以極簡明有效的責任制形式迅速成為各種生產隊的首選形式，在全國范圍內普及開來。到1983年，實行“雙包”責任制的生產隊比重達97.8%，包產到戶和包干到戶為農民獲得更多勞動成果提供了前提。

隨著集體經濟的削弱，農村“五保”制度卻受到沖擊。那種因家庭缺少勞動力而使土地保障性無法實現的問題再次凸顯出來。此時，農村集體經濟也有了新的情況，農村實行聯產承包責任制后，絕大多數地區的集體經濟組織(生產大隊和生產隊)不再集中組織農業生產，單個農戶的生產方式使得集體經濟組織難以集中足夠的集體資產，從而導致利用集體資產興辦集體保障越來越困難，集體保障失去了經濟基礎。“五保”制度主要是通過集體經濟組織的資金和物質來維持的，集體經濟組織的保障功能的削弱使得“五保”制度面臨很大的資金困難。

為此，國家根據農村的新形勢，對五保工作進行了一系列的調整。1991年，國務院發布的《農民負擔費用和勞務管理條例》規定，“鄉統籌費和公益金用于五保戶供養”。1994年，國務院頒布《農村五保供養工作條例》。《條例》明確規定“五保供養的標準由鄉級政府規定，其救助經費和救助實物從村提留或鄉統籌費中列支或從集體經營收入、集體企業上繳的利潤中列支。”據洪大用等的實地調查資料顯示，我國農村五保供養工作日益面臨困境，主要體現在五個方面:五保對象應保盡保難、供養標準落實難、全面實現五保難、實施敬老院集中供養難、地區供養負擔不均衡。農村集體的消解和五保供養制度調整滯后，是五保供養工作陷入困境的主要原因①洪大用等:《困境與出路:后集體時代農村五保供養工作研究》，《中國人民大學學報》，2004年第1期。。

1994年國務院頒布的《農村五保供養工作條例》延續了原有計劃經濟時期的思路，沒有充分意識到農村社會經濟的新變化，特別是不能適應稅費改革后的新形勢，已經越來越成為五保供養工作的約束因素，因此迫切需要對其進行修訂。與此同時，傳統上“依靠集體，依靠群眾，開展社會互助互濟和扶持生產自救，輔之以國家必要的救濟”這一指導思想也有必要轉變。

在新形勢下，我們需要重新確定五保供養的性質，改變五保供養的責任主體，明確劃分各級政府和村集體在五保供養工作中的責任。事實上，按照國際慣例，在市場經濟條件下，政府應該承擔起社會救助的主要責任。對最貧窮、最弱勢、最無助的五保對象實施救助更應該是中國政府的應盡之責，是政府解決農村問題，推動農村發展的一個切入點。這也是落實《憲法》第四十五條中規定的“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”的具體舉措。

2006年1月，國務院發布新修訂的《農村五保供養工作條例》，規定:“農村五保供養資金，在地方人民政府財政預算中安排。”“中央財政對財政困難地區的農村五保供養，在資金上給予適當補助。”修訂后的《農村五保條例》有一個重大的制度性轉變，就是農村五保供養工作從農村集體供養轉為財政供養，這也是適應社會主義市場經濟體制的發展和農村稅費改革的新形勢的轉變。當然，它的主要意義就是把五保供養對象的吃、穿、住、醫、葬和未成年人教育的保障，納入到了公共財政支出的范圍。

五保條例的新修訂體現出了五保制度這一農村社會救助形式的責任本位的巨大變化，即國家責任本位充分體現出來了。所謂國家責任本位就是將國家對社會成員的社會保障責任和義務作為社會保障立法的中心觀念。五保制度責任本位的變化使農村五保對象第一次被納入國家福利體系之中。

具體來看，新五保制度具有以下特征:第一，轉向由政府直接救助為主的供養方式。供養資金在地方政府預算中安排，中央財政對經濟困難地區的五保供養給予補助;集體供給、土地保障以及親友幫扶居于輔助地位。第二，強化按行政區劃分級負責的五保供養管理體制。新條例強調國家、縣級以上政府民政部門和鄉鎮地方政府分工負責本行政區域內的五保供養，相應加強了縣級以上政府民政部門在五保供養中的直接責任。第三，建立由政府部門管理的五保供養服務體系。明確規定各級政府把農村五保供養服務機構(敬老院等)建設納入經濟社會發展規劃，縣級和鄉鎮政府提供必要的設備、管理資金并配備必要的工作人員②高鑒國等:《中國農村五保救助制度的特征——兼論國家與社區的關系》，《社會科學》，2007年第6期。。

由于五保對象被納入了國家福利的制度體系中，他們的身份已不再只是承包了土地的農民，不再依靠土地的保障性，而是被國家的福利計劃所覆蓋的一個特殊群體。換言之，為他們承擔救助責任的主體已經由村及鄉鎮轉變為國家。對五保對象來說，他們所對應的責任主體超出了村和鄉鎮，他們所享受的供養，已經不是原來意義上的互濟，他們的救助權利可以在更大程度上得到保障。

［責任編輯:韓肖奉］

C913

A

1003－8353(2012)06－0098－05

國家社科基金重大課題“社會管理創新與社會體制改革”(項目號:11ZD＆028)、教育部人文社會科學研究青年基金項目“城鄉勞動者平等就業的社會政策研究”(09YJC840020)、江蘇省哲學社會科學研究基地項目“返鄉農民工就業創業問題研究”(09JD030)的階段成果。

嚴新明，南京大學政府管理學院副教授。