博弈視角下對公共政策執行失靈的思考

米恩廣

（大理學院政法與經管學院，云南大理 671003）

博弈視角下對公共政策執行失靈的思考

米恩廣

（大理學院政法與經管學院，云南大理 671003）

公共政策的制定過程實質上是利益的權威分配過程，這一過程必定涉及不同主體的利益，由此便形成不同主體之間的博弈，最終會導致公共政策執行的失靈。因而試圖從博弈論的視角來分析公共政策執行失靈的不同博弈主體并提出改善的建議。

博弈；公共政策；執行失靈

一、公共政策執行中導致博弈的誘因分析

博弈論研究的是不同主體之間的博弈，這種博弈是利益分配的必然結果，它涉及到至少兩個人的參與。博弈論認為，在沖突和競爭的情況下，每一個參加者都遵循力求得到最大利益，并把損失減小到最低限度的原則。從博弈論中我們可以看出，利益的驅動是博弈的根源所在。在執行公共政策的過程中，利益的驅動是在所難免的，作為“理性經濟人”的執行個體或團體在執行過程中也會追求自身的既得利益。此時，公共政策的執行效果就會受到利益因素的影響和控制，所以說執行主體與客體的既得利益是公共政策執行時利益主體進行博弈的主要誘因和動力源泉。博弈不是利益的簡單相加或相減，一旦有博弈活動，尤其是零博弈時，就可能會有成敗雙方，利益就會向一方急劇傾斜，私利之心、權力之欲就會化為行動，這與政策的公共性就構成悖論，尤其是在我國這樣制度和體制不健全、不完善的轉型期國家，政策失靈現象就更容易發生。由此可見，公共政策執行中博弈的根本誘因就是對利益的追求和利益的驅動。

二、導致公共政策失靈的不同主體間博弈分析

美國學者M·麥克拉夫林在《互相調適的政策實施》中提出了互動理論模型，認為“政策執行的成效與否取決于執行者與受影響者之間互適的程度”〔1〕。這就明確指出了公共政策執行失靈中博弈的主體和客體之間的密切聯系。而不同主體之間的博弈也是不盡相同的。

（一）政府之間的博弈分析

1.中央政府和地方政府之間的博弈

政府是政策的制定者，包括上級政府即中央政府，下級政府即地方政府。政府制定政策的最終目的是為了維護自身階級的利益，中央與地方人事權、財權和決策權等有許多地方不對稱：中央權力過大，過于集中，財權、事權絕大部分歸于中央，而地方政府權力過小，經濟困難。然而，政府也具有自利性，也在追求自身利益最大化，他們會為擺脫目標群體的約束而與目標群體展開博弈。正如張金馬所言：“下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為對策參考，得益越多，越樂于執行；受損越多，越不樂于執行，乃至抵制、變換”〔2〕。這樣執行政策的目的很大程度上取決于各級政府的自身利益是否實現或受損。地方政府在貫徹、執行上級的政策，其很可能帶有追求上級績效評估而執行政策，甚至產生“上有政策，下有對策”的行政心理，這就容易扭曲異化了上級的政策執行的效能，上下級間形成了博弈。在博弈過程中地方政府可能會出臺一些看似和原政策一致但實際相背離的“新政策”，千方百計地來追求地方利益的最大化，在這樣的利益博弈中就導致公共政策的歪曲和失靈。

2.地方政府之間的博弈

地方政府之間的利益博弈主要指橫向財權和政治利益的交換，地方政府之間的利益博弈主要是為了吸引實現經濟增長和利益最大化所需的要素。地方政府在執行公共政策過程中為了追求比“同行”更好的政績往往會采取“與鄰為壑”甚至是“挖墻腳”的策略，如：在執行經濟政策方面，盡管處于世界經濟一體化潮流中，中國省區之間的“貿易”壁壘卻高于許多國家之間的壁壘等。由于地方利益的至上性及上級政府的考評原因，地方政府往往以本地的特殊性為由，對己不利的政策，則千方百計變不利為有利；對己有利的政策則你爭我搶、各自為營、分封割據導致宏觀政策失靈。同樣，地方政府的職能部門之間也在追求各自利益的最大化而進行博弈。有利的事互相爭奪，沒利的事互相推諉、扯皮。同時，由于橫向部門分工不合理，這就更易產生互相扯皮、推諉而導致政策失靈。

（二）政府機關與人民群眾之間的利益博弈分析

就我國政策制定和利益表達而言，同西方國家公共選擇中那種多元利益集團的競爭和博弈過程相比較，在我國相對來說尚未形成較為明晰的多元利益集團，人民團體或個人也沒通過不同的、相對穩定的利益集團來維護和保障自身的利益。因此，現政策執行中政府機構和人民之間的利益博弈在所難免。人民群眾對政策的順從和接受程度是影響政策能否達到預定目標的關鍵性因素之一。

在政策執行過程中政府機構應該把人民的利益放在優先位置考慮，但是政府機關工作人員也是理性的“經濟人”，在服務人民的同時也會考慮到自己的利益，在自己的利益受損的情況下就很難公正地去執行上級的政策。政府為了達到政策的既定目標和利益總會利用政治、經濟、法律甚或威脅與恐嚇等手段對目標群體進行控制、施壓；而目標群體在追求自身利益最大化的過程中則利用國家宏觀政策、上訪等途徑對政策制定者和執行者施加壓力從而進行抵制和抗爭。如果目標團體的一味順從、接受則會加大和助長政府的各種扭曲的政策、土政策及粗暴執行政策等現象產生。

（三）政府組織與執行者之間的博弈分析

政府組織與執行者之間的博弈是在政府組織與執行者之間圍繞著集體利益和個人利益展開的。在執行政策時，有些政策執行者則利用職務之便和掌握的信息以及利用博弈規則追逐私利，維護自己的既得利益。而作為政策制定者的上級政府，為了貫徹落實政策與維護政策的權威性和嚴肅性，則會利用經濟、法律、教育等手段對地方領導者進行控制、監督甚至處罰等，這樣二者就展開了利益上的博弈。

領導者對政策的貫徹和執行的重要性不僅體現在政策的選擇上，更重要的是對政策如何細化，如何轉化到目標群體身上。在此過程中，涉及到領導者和執行者的組織、控制、監督和協調等綜合能力。然而，事實卻并非如此，基層領導往往對政策認知能力不高，執行能力又比較弱，加之政府內部和外部的利益又處在一個不斷博弈與較量的過程中。這樣由于政策執行者和領導者能力不足、精力分散、責任感和使命感喪失，使得他們無心意識到政策本身的缺陷、目標群體的特殊性和環境的不和諧等因素帶來的問題，由此就會加速公共政策執行的失靈。

（四）執行者之間的博弈

執行者之間的博弈主要是指同一單位內行政人員之間、平行單位或組織的領導者之間及普通人員和領導者之間的博弈。在一定時間內，機關職位、晉升名額及政府財力、物力等都具有有限性，因此，行政人員之間的博弈往往是零博弈，即參加者一方所得為另一方所失的博弈〔3〕。現實中許多公共政策之所以失靈，最主要是由于執行者之間在利益博弈過程中的主觀認識錯位、思想脫離實際、利益熏心等多種因素綜合導致的。由于條件和資源的有限性使得這種博弈更易加劇執行者對權利的追逐欲望，他們往往運用各種潛規則，竭盡全力到處拉關系、找靠山。甚至有些人把主要的時間和精力都投入到這種博弈之中，權錢交易、跑官、要官、買官等，致使他們內心扭曲了權力觀，喪失責任感。這些人把有限的精力都集中到名利的追逐上，心思都用在最大程度的實現個人利益上，這樣一來，公共政策的執行效果如何似乎與他們無關了。

三、博弈視角下對公共政策執行失靈的對策思考

公共政策失靈是客觀存在的現實。從根源上說，公共政策失靈是不可避免也是難以完全杜絕的。但是，就具體而言，對公共政策失靈現象并非是無計可施的，我們可以從多個方面加以防范和矯正。

（一）提升執行主體的素質，力避違規博弈

政府要改變傳統的“命令—服從”模式，堅持克服政府行為的越位、錯位、缺位現象；要推行“顧客導向型”服務模式，增強公務員的民本意識。在公共政策執行過程中，政府執行人員要堅決杜絕官本位思想的侵蝕，樹立正確的服務觀念，以人民為本位，確立親民意識，以民眾的需求為出發點，以民眾的意志為根本導向；確立責任意識，以提高服務質量為己任。要實現政府信息公開，要規范服務流程，通過規范服務行為來提升服務品質。行政人員要真正地堅持公平、正義的理念；在正確的利益觀和權力觀指引下，就能有效避免不正常博弈，形成一種為追求自身合理的利益及集體的利益和國家的利益而進行的博弈，形成一種不唯上、不唯權，敢于說真話、敢于斗爭、敢于博弈的精神，進而逐漸形成政府組織之間、組織與目標群體及行政人員之間的良性博弈。

（二）加強利用媒體、輿論對博弈行為進行監督和制約，激發正義博弈

在西方，因為公共輿論在政治生活中的特殊作用而被譽為“第四種權利”。公共輿論因素既是影響和阻礙政策的重要因素，也是促使政策得以終結的重要因素。因此，公共輿論在政府制定政策和執行政策的過程中扮演了十分重要的角色，甚至可以說它在某種程度上左右了政府的行為，因為公共輿論可以讓政府知道當前人們最關心的問題是什么，政府當務之急要解決的是什么等。進而將那些不適應社會需求與發展的，落后、失靈的政策加以終止，隨之制定科學、適用的政策，但要實現這一目標，我們必須加強利用媒體、輿論對博弈行為進行監督和制約，使媒體首先關注那些過時、無效的政策，關注這些政策的缺陷和危害，并進而引起公眾的廣泛關注，形成強大的公共輿論力量，再進而引起政策制定者對這些政策的關注。同時，在媒體與公眾輿論的監督和制約下，政策制定者與大眾之間可以建立一種合理、正義的博弈環境和機制，進而進一步激發正義博弈。

（三）建立完善的利益表達渠道，優化博弈規則

只有對各主體的實際利益需求有所了解，才可能對各主體利益需求有一個整體的把握。因此，建立和完善各利益群體的利益表達渠道是公共政策制定成敗的關鍵。因此，我們應完善已有的利益表達渠道，發揮已有渠道應有的作用，如充分發揮人民代表大會的領導作用，發揮政治協商會議參政議政作用等。切實發揮政府咨詢機構和學者專家的智囊團作用。同時，積極吸取和借鑒國外成功經驗和做法，如完善立法聽證會制度等。并以科技化、信息化平臺為依托，建立信息網絡通道，拓寬政府的信息溝通渠道，為各個主體的利益表達建立暢通的表達渠道。此外培育獨立的社會中介組織，使它能夠吸納和綜合各主體不同的利益需求，加大與政府談判的力量從而使利益主體的利益得到及時的體現和滿足。

（四）建設公民參與公共政策的互信機制，保證雙方公正博弈

吉登斯曾提出：“國家和公民社會應當開展合作，每一方都應當同時充當另一方的協作者和監督者”〔4〕。因此，公共政策的制定和執行需要公民的廣泛參與，而建設政府與公民之間的互信機制是必不可少的，這也是解決政府與公民之間信任困境的重要途徑。據此，一方面政府應當合理分配公共政策的決策權，積極培育中介組織、社會團體以保證公民參與力度。另一方面，針對政府與公民之間的信任困境建設互信機制，加強參與型政治文化建設。民主社會已成為時代的要求，人民群眾要參與到政策制定、執行、監督、評估等過程，發揮應有的作用，進而保證雙方公正博弈，唯一的途徑就是獲得政策參與權利。同時，政策的執行者和目標群體在一種互信、互惠、互利的良性環境中展開公平、合理的博弈反而能優化政策的執行效果。

總之，任何一項政策都是有一定的生命周期的，雖然公共政策制定與執行過程中存在諸多博弈主體而使政策的有效性難以得到及時準確的判定，但公共政策終結又完全是可行的，這就需要建立起一種公正、公平、透明的博弈機制。

〔1〕〔美〕M·麥克拉夫林·互相調適的政策實施〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2004：234.

〔2〕張金馬.公共政策分析〔M〕.北京：人民出版社，2004：443.

〔3〕徐敏寧.政策主客體博弈視角下的公共政策執行失靈探析〔J〕.中共杭州市委黨校學報，2008（3）：61-71.

〔4〕〔英〕安東尼·吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興〔M〕.北京：北京大學出版社/三聯書店，2000：83.

（責任編輯 袁登學）

Thought on Public Policy Implementation Failure from the Game Theory

MI Enguang
（College of Politics,Law,Economics and Management,Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）

The essential of public policy formulation is the authoritative distribution process of interest,and different benefit main bodies are included in this process,thus the game is formed and started among them,eventually the game leads to the failure of public policy.This article tries to analyze the different game body of public policy failure and put forward some suggestions to improve it according to game theory.

game;public policy;implementation failure

D08

A

1672-2345（2012）01-0055-03

2011-09-26

2011-10-10

米恩廣，助教，主要從事公共組織理論與實踐研究.