關于鄉鎮行政事業單位預算管理的思考

歐陽興國

一、行政事業單位預算管理概述

（一）預算管理含義。預算管理是一個行政事業單位對其財務收支通過預算編制、預算執行、內部控制、績效分析評價等所進行的一系列管理活動，它貫穿于預算編制、執行、評價全過程。預算管理的好壞直接關系到行政事業單位總體目標的實現與否。

（二）行政事業單位預算管理目的。行政事業單位預算管理的目的是實現行政事業單位的社會目標，充分發揮財政資金的使用效益，降低行政事業成本，實現資源的優化配置，最大限度地發揮行政事業單位的管理、服務和建設職能。

（三）行政事業單位預算管理作用。凡事預則立，通過編制科學的預算使鄉鎮行政事業單位的資金活動有目的有方向；統籌兼顧保民生、社保、機關運轉、新農村建設等重點項目同時又兼顧其他社會服務建設；加強了對經濟的宏觀調控，充分發揮財政資金的使用效益；為績效考核提供依據。

二、當前鄉鎮行政事業單位預算管理存在的問題和簿弱環節

（一）鄉鎮行政事業單位對預算管理的作用認識不夠。行政事業單位實行全面的預算管理有著巨大的功效，但一些單位對預算管理缺乏足夠的認識，以至于一些鄉鎮年初只有一個總的、粗略的財政預算，鄉鎮所屬站、辦、所根本就沒有編制預算，鄉鎮總的財政預算不是建立在各部門單位預算的基礎上，造成總的預算被動，甚至被徹底打破，預算管理完全失去了它的功效。后果是突破預算舉債、出現赤字。

（二）預算編制不規范、不科學。目前行政事業單位預算編制大多采取的是“上年基數加增長”的方法，這種方法沒有充分考慮事業單位發展的規模和速度，也沒有考慮國際國內經濟發展和國家宏觀政策調整，只是簡單地采用在往年預算的基礎上增加一個系數的增量預算法。預算編制粗放、簡單，使編制的預算和事業發展的規模、速度不相適應?；蛘咭恍┗顒蛹词挂巡皇钦咧攸c，其經費無法削減，而當今三農、民生、社會保障這些重點項目卻缺乏資金保障。這種預算有時已嚴重脫離實際，影響行政事業單位管理、服務、建設目標的實現。

（三）預算執行有一定的隨意性。由于預算編制時的不嚴謹和缺乏預算執行監督機制，一些部門和單位在預算執行時帶有很大的隨意性.遇到實際困難時隨意調整和增減年初預算，為了政績變更預算，導致年終部門決算和年初部門預算差異巨大，影響了部門預算的嚴肅性。預算管理失去了其應有的功效。

（四）鄉鎮人大等相關監管缺位。按照預算法，預算的調整變更要經同級人大審議通過，而鄉鎮人大形同虛設，只是一個聽報告的角色。每年人大會上，鄉鎮長要作政府工作報告，財政所長要作財政預決算報告，而鄉鎮的人大主席及人大主席團與其它政府工作人員沒有什么區別，聽眾而已。這兩個極其重要的報告在會前也沒有同人大見面，談何審核監督，會后人大也絕無異議，鄉鎮人大對預算的監管已嚴重缺位。

三、存在問題的原因分析

（一）對行政事業單位預算管理的重要性缺乏認識。隨著相關法律體系的建立完善，中國正不斷由人治向法治轉變，但鄉鎮領導及財會人員法制觀念不強，法治意識還跟不上，其在鄉鎮預算管理上表現為領導隨意調整、變更預算，財會人員只是完全遵照執行，不向領導提出合理化的建議，對一些財會人員認為明顯不合理的事項也不向本級人大、上級政府反應請求予以糾正。

（二）財會人員政策理論，業務水平都有待提高。目前鄉鎮行政事業單位財會人員良莠不齊，具有本科學歷，會計師職稱的廖廖無幾，新分配進來的大多是政策性分配的退伍軍人，他們搞行政工作、農村工作很適合，但對財會工作來說他們畢竟沒有學這個專業，很多人上崗多年都難取得會計從業證書，而鄉鎮又幾乎不以招考公務員的形式引進大學生，況且一些現有的優秀的人才鄉鎮也留不住，他們大多主動爭取往市局調或被市局、省廳挖走，目前鄉鎮這一級合格、優秀的財會人員嚴重缺乏，整體水平偏低。

（三）預算編制方法過于簡單。由于缺乏對預算管理的認識，鄉鎮優秀財會人員的缺失，造成鄉鎮行政事業單位預算編制方法僅限于“上年基數加增長”的方法，而“零基預算”“、定額預算”“、滾動預算”等科學方法根本無法運用。

（四）鄉鎮人大地位不高。目前鄉鎮黨委人大政府領導班子，由于分工的不同，書記、鄉、鎮長處于絕對領導地位，排名第二的人大主席實權、地位有時往往不如副鎮長、副鄉長，甚至不如財政所長，鄉鎮人大主席及其主席團的工作陷入無為、無味；無味、無為的循環。

四、改進鄉鎮行政事業單位預算管理的對策

（一）增強法律意識，提高對預算管理的認識。要進一步加大對《預算法》和有關財政改革政策的宣傳力度，切實提高各預算單位的會計主體意識、法制意識和預算意識，根據自身的經濟業務活動特點，制定相應的支出控制措施，規范單位支出行為。在整體學習、提高法律意識和對預算管理認識的基礎上，要重點學習《預算法》的有關預算審查和批準、預算管理職權、預算調整、監督、法律責任等條文，增強法律意識、明確人大職權、嚴肅預算法紀。

（二）提高預算編制涉及人員的政策理論水平、業務水平。參與預算編制、管理的相關人員的素質、政策理論水平、業務水平是搞好預算管理的關鍵，編制科學、精細的財政預算離不開高素質的專業人才。針對目前鄉鎮很難從外引進、招聘財會專業人才，鄉鎮自己就應該花成本培養財會人才，提高財會人員待遇、設立激勵機制，分期分批培訓站、辦所長、財會人員，以點帶面，促進整體水平提高。有了好的當家理財能手，充分發揮他們的知識才干，科學管理、精細規劃，發揮經濟效益、社會效益將遠超當初培養和激勵他們的成本。

（三）綜合運用科學的預算編制方法。預算的編制是一項復雜、細制的工作，首先要作好前期準備，摸清底子，收集好資料，然后分項目綜合運用零基預算、彈性預算等科學的方法認真細致的分析、論證、測算、平衡、復核，這樣才能編制出科學、精細、實用的預算。

（四）強化內部監督、鄉鎮人大的監督?？茖W精細的預算編制出來，還要認真的嚴格執行。內部監督牽制、鄉鎮人大的審核監督是有效執行預算的保障。預算管理從預算編制、預算執行、預算的調整變更到預算的審核、批準、考核、評價有著很多環節，涉及各個部門各個方面，其中不相容職務必須分離，設置內部牽制機制，加強內部監督以保障預算的嚴格執行。鄉鎮人大作為專門的監督機構更要切實履行自己的職責，確保預算執行落到實處。按照《預算法》鄉鎮人大有著審查、批準、質詢、責令改變、撤銷等種種權限以保障其對預算實行有效的監管。這是法律賦予人大的權力，鄉鎮人大在預算管理中應理直氣壯履行自已的職能。

（五）對領導干部的業績考核要合理。鄉鎮領導為了展示自己的才干、彰顯業績往往著眼于立竿見影的一些政績工程、形象工程，講求短期效應，盲目上項目，甚至重復建設，造成財政資金浪費，突破預算出現赤字；而不立足招商引資、扶持鄉鎮企業、培植財源把地方經濟真正做大做強這些長遠的工作目標上。因此對領導干部實行合理的業績考核，考核內容不局限于有無貪污腐化、違紀違規，還應關注該領導干部在任期內干了哪些實事，上了哪些項目，所上工程項目事前是否經過嚴格的分析論證、納入預算管理，事中是否實行嚴格監管保證工程質量，這些工程項目的經濟效益、社會效益如何，對在考核中不合格的領導干部不予調動、升遷。