關于國家審計在經濟發展方式轉變中作用及途徑的思考

王新奇

一、國家審計在經濟發展方式中的作用

（一）發揮國家審計的制約作用，保障經濟發展方式合法有序轉變

發揮國家審計的制約作用，查錯糾弊，保障經濟發展方式轉變過程中經濟活動的合法性和有序性，使經濟活動在法治的軌道上運行。這分為兩個方面：一方面，國家審計必須在完善權力制約機制方面發揮作用。作為國家經濟社會運行的“免疫系統”，國家審計應該幫助政府建立健全權力的制約機制。權力制約是權力部門之間在法制軌道上由于分工和責任的不同而形成的相互約束和牽制，是現代民主政治的核心內容之一。國家審計因其先天的制度安排，理應承擔監督權力運行、促進完善權力制約機制的責任。通過揭示行政權力腐敗病害，如行政權力的濫用、亂用和私用，確保權力能夠在法制的軌道上合法有序地運行。另一方面，國家審計應為防止國有資產流失、維護國家經濟安全發揮重要作用。國家經濟安全，是指一國的國民經濟發展和經濟實力處于不受根本威脅的狀態。國家經濟安全是國家安全的重要組成部分，也是國家安全的延伸和發展，在政治、軍事和經濟這三個國家安全的關鍵領域當中，經濟安全發揮著根本性的基礎作用。在經濟全球化的大趨勢下，國家經濟安全問題日益突出，并成為當今世界的熱點問題之一。從經濟安全的構成因素來看，國家審計維護國家經濟安全應包括兩個方面：一是維護國家資金不被侵蝕，維護財政資金和公共性資金的安全使用、國家資產的安全運營；二是保證國家資金不造成重大損失浪費，防止國有資產流失。國家審計應圍繞新時期的經濟工作中心，以國家重大方針政策為指導，突出對重點領域、重點部門、重點資金的審計，加大對重大違法問題和經濟犯罪案件的查處力度。打擊犯罪、懲治腐敗、維護國家經濟安全，這是國家審計的基本職責。

（二）發揮國家審計的預警作用，保護經濟發展方式安全順利轉變

發揮國家審計的預警作用，揭示經濟風險，防患未然，保護經濟發展方式安全順利轉變。國家審計應維護經濟運行的質量，防范和化解經濟風險。作為維護國家安全的“免疫系統”，國家審計必須承擔這樣一種責任，即在防范國家風險、維護國家利益方面具有專門的關注。在工作中，國家審計應始終注意發現和防止經濟運行中的潛在風險和危機，維護經濟運行的質量，預防國家經濟風險。國家審計必須充分關注政府的風險防范能力，國家審計應該把關注和防范經濟社會運行中的各類風險作為審計工作的重要任務。凡是國家出現重大經濟事件、作出重大經濟政策調整和經濟戰略部署、建設關系到國計民生的重大項目，審計部門都應及時介入和跟進。國家審計不僅要關注經濟政策和戰略的落實情況，關注資金的使用效率，還要密切關注有沒有風險，有沒有建立起防范風險的一系列制度。通過對政府活動的相關風險進行識別和評估，提出建立和完善風險控制制度和機制的建議，使國家審計真正發揮“免疫系統”的功能，為國家安全構建一道堅固的屏障。

（三）發揮國家審計的建設作用，促進經濟發展方式科學有效轉變

發揮國家審計的建設作用，在經濟發展轉變過程中為政府決策部門提供咨詢服務。國家審計能夠利用自身綜合性、獨立性、專業性強的優勢，站在宏觀和全局的高度提出科學合理的建議，從而促進經濟發展方式科學有效地轉變。我國目前處在社會轉型的關鍵時期，無論是宏觀層面還是微觀層面的矛盾都很多，審計目標如果仍局限于就事論事地解決發現的違規違紀問題，不僅無法走出“屢審屢犯”的怪圈，還無法實現審計價值的最大化，“免疫系統”的功能也就無從談起了。

二、國家審計在轉變經濟發展方式中的途徑

（一）積極開展風險管理審計，是經濟發展方式安全轉變的前提

當前，在國內外經濟走勢不明朗、經濟風險日益增加的情況下，國家審計應積極開展風險管理審計，及早預防和揭示經濟發展方式轉變中的重大風險和隱患，維護國家經濟的安全和穩定，為經濟發展方式的轉變創造穩定的環境和條件。

國家審計應以風險為導向，實現審計模式的轉變，由傳統審計模式向風險管理審計模式轉變。實施風險管理審計，應當從一個國家、一個地區、一個行業的整體利益出發，關注一個地區、一個行業的經濟、資源、生態等方面的安全與風險；關注產業發展及結構的合理性；關注社會事業的發展狀況以及影響社會和諧發展的諸多不穩定因素，并根據審計獲得的信息資料，發現國內經濟、資源配置、生態、環境等不安全因素，提出國家經濟風險預警，防范對國家、區域經濟安全的危害，為經濟發展方式的轉變消除隱患，提供穩定的環境。

（二）堅持不懈地開展財政資金審計和金融審計，是促進經濟結構戰略調整的根本

經濟結構的戰略調整取決于投資結構的戰略調整。目前，我國政府扮演著投資主體的角色，政府主導經濟。相對于政府在投資方面的投資沖動，民間投資黯然神傷。而政府投資往往存在盲目投資、重復建設和產能過剩的問題，這是一條粗放的經濟增長之路，是不利于經濟發展方式轉變的，實踐證明也是不可持續的。要實現投資結構的戰略調整，必須由民間經濟充當投資主角，由市場主導經濟，這樣，經濟結構的戰略調整才能實現。國家審計必須通過財政資金審計和金融審計，制約政府投資活動的過度進行。通過財政審計，促進規范預算管理，提高財政資金使用效益，維護國家財政安全。

（三）重點開展民生領域的專項審計，是轉變經濟發展方式的出發點和落腳點

以民為本是科學發展觀的核心。人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，是國家審計工作的出發點和落腳點。近年來，各級審計機關圍繞構建和諧社會，緊貼各級黨委、政府的中心工作，積極開展涉及老百姓利益的社保基金、扶貧基金、土地出讓金、學校醫院、新農村建設等專項資金使用情況的專項調查與審計，從微觀著手，宏觀著眼，為政府決策提出了很多好的意見和建設，真正發揮了審計的建設性作用。開展民生領域的民生資金和民生工程審計，不但是轉變經濟發展方式的出發點和落腳點，而且還是一項民心工程。

（四）開展資源環境審計，是實現節約資源和保護環境的必然選擇

改革開放30多年來，我國雖實現了年均增速超過9%的高速度增長，但增長主要依靠投資拉動，增長方式相對粗放。一些產業的盲目投資和低水平重復建設，雖實現了產量的增長，但卻以消耗大量資源能源為代價，不但不利于產業結構的調整優化，而且也無益于國民經濟的健康發展。隨著我國經濟的快速發展和城市規模的迅速擴張，在引發一系列社會問題的同時，也導致了嚴重的生態環境問題。對環境的過度破壞尤其是對淡水、土地等自然資源的過渡性開發和對煤炭、石油等不可再生能源的掠奪性開采，以及城鎮化、工業化過程中產生的“三廢“等污染物的大量釋放造成了生態環境的嚴重失衡。作為“十二五”規劃的重要議題——如何真正實現包容性經濟增長，正為各級政府所關注。而包容性經濟增長的第一要義是實現經濟的可持續發展，從而關注經濟發展質量、轉變經濟發展方式就顯得尤為重要，而關鍵問題在于加強區域環境保護和生態文明建設。國家審計作為綜合性經濟監督部門，其職責大都局限于微觀領域的財務收支審計、專項資金審計、公共投資項目審計等審計活動，主要采用財務收支審計、合規性審計等常規審計手段；但是隨著資源的消耗、環境污染區域化問題加深，關注環境問題，關注區域經濟發展質量、關注政府環境管理成本與效率、關注區域綜合治理效益就成為國家審計的必然選擇。因此，及時調整審計視角向宏觀領域轉型、審計范圍向資源環境審計拓展，具有極其重要的現實意義。

（五）開展績效審計，是評價經濟活動是否符合經濟發展方式轉變要求的必由之路

開展績效審計，是評價經濟活動是否符合經濟發展方式轉變的必由之路。加強績效審計是建設服務型政府的內在需要。服務型政府公共管理的根本目的就是通過對公共資源的有效配置和使用，為社會提供優質的公共產品和公共服務，以最大限度地提高公共資源的使用效果，增進社會公共福利。國家審計作為內生的“免疫系統”，必須適應政府治理模式的轉變，適應社會公眾需求的轉變，從開展單純的財政財務收支向加強績效審計轉變。事實上，西方發達國家的審計發展實踐也證明了這一點。據統計，加拿大審計公署和英國審計署開展績效審計的比重都在總審計數額的40%以上；法國審計法院績效審計的比重為67%；而美國政府審計總署績效審計的比重更高達85%以上。因此，借鑒國外的經驗，國家審計需要繼續加大績效審計的比重和審計力度，通過績效審計促使政府更加自覺地履行公共受托責任，更有效率地提供更多、更好的公共產品和公共服務。

（六）開展經濟責任審計，是經濟發展方式轉變有效實現的保證

開展經濟責任審計，監督經濟主體受托責任的實現，只有受監督主體的責任都盡到了、履行好了，經濟發展方式轉變的目標才能有效地實現。國家審計對政府責任履行情況的監督，必須符合建設服務型政府的需要。國家審計對政府、政府組成部門和領導干部的監督，也應從單純揭示政府組織及其公職人員在經濟上和財務管理上的違法違規問題，逐步上升到監督政府組織及其公職人員是否按照分工切實履行了職責，有無行政不作為、亂作為和侵害國家和人民利益的行為，再進而上升到監督政府組織及其公職人員是否積極、高效地為公眾提供公共服務，滿足公共需要。只有這樣，國家審計才能在較高的層次上反映和研究問題，促使政府不斷改進工作，提高政府全面、高效、節約地履行責任的能力和水平。