關于建立供水價格新型定價機制的探討

高 迎

一、供水價格調價機制現狀及弊端

從目前各主要城市水價形成的方式和過程來看，一般都是由供水企業依據其成本費用的實際增長和虧損額，以及償還前期供水設施開發建設貸款利息為主要調價理由，向政府提出調價需求和申請，水價調整幅度一般僅以彌補虧損或適當保本微盈為前提。而物價管理部門根據國家出臺的《城市供水價格監審辦法》核定供水企業符合辦法規定的調價成本，形成政府部門意見后，召開聽證會，由各有關方面的專家和市民代表加以論證，最后，針對城市經濟社會狀況、企業和居民的承受能力等方面由政府部門逐級審批，最后做出調價決策。從形式上看，似乎完整、嚴密，也符合國家有關規定，但實際上多是在供水企業與政府部門之間，討價還價，難議而不決，延誤水價的及時調整和企業的成本回收。這樣的調價機制存在諸多弊端。

（一）價格管理辦法執行不到位。

國家計委和建設部曾制定頒發了《城市供水價格管理辦法》（計價格[1998]1810號），明確了供水價格的定價權限、水價的分類和構成，以及制定水價的原則方法和依據，明確了二部制水價的計算方法。但通過對現狀的初步了解，各地主要城市目前的供水價格調整一般不考慮《城市供水價格管理辦法》規定的合理利潤率，往往只是在企業出現連年虧損的情況下適當考慮彌補虧損，調價的目的是為了扭虧，因此也就不存在合理利潤率核定之說。

（二）供水成本監審采用一刀切做法，遏制供水企業持續發展

以往制水價格制定的依據往往是根據企業報告期的成本，而對歷年的成本、費用變化情況缺少掌握和進行分析，導致價格的制定較大程度上受企業所報成本的支配，同時由于行業主要經濟技術指標缺乏對比性，難以使水價建立在真實、合理的供水成本基礎上。為了改變這一現象，建立有效的成本監控機制，提高政府制定城市供水價格的科學性、合理性。國家發改委于2010年頒發了《城市供水定價成本監審辦法》，2011年出臺了《關于做好城市供水價格調整成本公開試點工作的指導意見》。這些措施辦法的出臺在一定程度上有利于供水成本的明朗化、規范化，有利于科學合理地定價。然而，這些由國家統一出臺的制度，在折舊、人工成本等方面的核定上存在一定缺陷，忽略了水源差異、地區差異、工藝差異、管理水平差異等諸多因素可能給供水企業生產運營帶來的影響。地方價格管理部門只能根據國家監審制度相關規定統一核定價格成本。因此供水企業正常生產經常成本被較大幅度核減，核減的成本企業不能從價格中得以補償，但作為以公益服務為目標的供水企業，又不能降低水質標準、降低服務標準等手段來縮減必要成本。

（三）企業承擔的公益成本難以得到補償

現代企業制度的基本特征是產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。在城市供水的實際運營中，在實行政企職責分開方面仍存在一定困難，由于政府職能的不到位，導致供水企業收益減少，一定程度上造成企業經營困難。與此同時，出于穩定社會的考慮，供水價格無法根據《城市供水價格管理辦法》“補償成本、合理收益”的定價原則及時調價，價格滯調，造成供水企業收入與成本費用支出產生缺口，收益減少。

二、調價應遵循的定價原則

（一）商品屬性原則

《城市供水價格管理辦法》第三條中明確指出，城市供水價格是指城市供水企業通過一定的工程設施，將地表水、地下水進行必要的凈化、消毒處理，使水質符合國家規定的標準后供給用戶使用的商品水價格。因此，供水企業提供的自來水首先是一種商品，作為商品，其定價就應該符合市場規律和價值規律。如果供水價格長期不能真實反映自來水生產供應成本，同時企業又得不到政府合理補償，供水項目的投資成本難以回收，導致供水企業發展所需資金鏈的斷裂，使企業喪失競爭能力，難以正常運行。

（二）水資源配置原則

水資源是稀缺資源，而市場經濟在一定程度上是一種稀缺資源高效配置的經濟體制，只有通過合理的定價，價格才能向用戶傳遞正確的成本信號。因此水資源的配置應遵循市場經濟的規律，只有當水價真正反映供應水的經濟成本時，水才能在不同用戶之間有效分配，才能更好地促進社會經濟的發展。

（三）公平公益性原則

水是人類生產和生活必需的要素，是人類生存和發展的基礎，人人都享有一份干凈水的權利，以滿足基本的生活需求。因此，供水價格的核定必須使所有人，無論是低收入者，還是高收入者，都有能力承擔支付生活必需用水的費用。因此，水價的制定需考慮用戶的支付能力和支付意愿，在某些情況下，有必要考慮實施兩部制水價或基本生活水價結構。

當然自來水作為一種準公共商品，定價時必須考慮其公共服務的本質特性，在價格核定上應在確保成本補償原則上兼顧價格的公眾承受能力，有效遏制企業追求超額利潤。

（四）可持續發展原則

水價必須保證水資源的可持續開發利用。盡管水資源是可再生的，可以循環往復，不斷利用，但水資源所賦予的環境和以水為基礎的環境是不可再生的，必須加以保護。因此，可持續發展的水價中應包含供水成本的外部成本，比如排污費或污水處理費，就是其中一個方面的體現。

三、建立新型定價模式的探索

（一）確定合理的凈資產利潤率

商品價格的構成一般包括成本、費用、稅金和利潤四個要素。就城市供水價格而言，其公益性公共性要求自來水的價格及其所體現的利潤水平，必須要限制在政府認可、社會和居民可以認可的合理限度內，同時也應考慮供水企業正常運營和自我發展所必須的。根據《城市供水價格管理辦法》，供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產收益率達8%-10%。而實際上目前水務行業收益率整體偏低，據報道，16家上市水務公司的凈資產收益率普遍遠遠低于8%，而現實各個城市的非上市水務企業基本處于收支倒掛現象。與此同時，國資委做為國有企業的出資人，對所屬國有企業的凈資產收益率考核要求越來越高，但價格得不到補償的情況下，部分企業或許只能通過開拓非主業經營來獲取利潤。在這樣一種利益驅導下，供水行業的發展必然會限制。因此，筆者結合實際情況，建議價格主管部門在核定供水價格時，應當綜合考慮城市企業的一般收益水平和居民收入狀況等因素，以國資委核定最低凈資產收益率考核目標值為保底收益率，最高控制在一年期銀行貸款基準利率6.31%以內。有了這樣的利潤率水平做保證，相應確定水價，供水企業應當做到自主經營、自負盈虧、自我發展，并作為政府授權的獨立法人，負起城市供水服務的全部責任。

（二）切實推行二部制水價定價模式，并輔以合理的政府購買服務模式

1.兩部制水價定價模式

《城市供水價格管理辦法》第十二條規定，城市供水應逐步實行容量水價和計量水價相結合的兩部制水價或階梯式計量水價，并已列舉了詳細的兩部式水價計算公式。

兩部制水價由容量水價和計量水價組成。容量水價是指用戶使用供水設施需要承擔的資產投資成本補償費用。計量水價是指水價扣除容量水價部分后，按用戶實際用水所計算的水價。

容量水價的作用是為了保證供水企業按用戶使用供水設施的程度來收回資產投資，補償其資產投資成本的目的在于：一是由于供水設施的資產投資不僅數額大，而且供水投資和建設在規模上有一定的超前性，如果這種資產投資沒有必要的固定補償，供水企業的發展就難以適應城市發展要求，也就難以確保城市供水的需要。二是由于供水設施要滿足用戶的供水需求，而用水需求往往是根據用戶的需要來確定的，如果用戶所占的供水設施容量遠大于用戶的實際用量，就會造成資產投資的浪費。利用按容量來補償資產投資，可以避免用戶多占用供水設施，以減少資產投資的浪費和閑置。計量水價的作用在于：除用戶按容量所需而必須承擔的資產補償費用外，通過用戶實際用水量，并采取必要的階梯形式來體現“多用水多交水費”原則，以達到合理用水和節約用水的目的。因此，從理論上來說推行兩部制水價是非常有必要，各地供水價格核定方式也有必要力推這種核定公式。

2.通過“政府購買服務”拓展供水新業務

政府購買公共服務就是指政府將原來由政府直接舉辦的，為社會發展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共服務方式。

3.計量水價與國家剛性系數增長建立聯動模型

供水企業的運營往往隨著CPI消費指數、人工成本、上游原材料、電價、稅率等剛性因素的漲跌浮動。當這些剛性因素的上漲導致供水企業成本大幅提高時，供水企業往往只能被動接受成本增長的壓力，從而出現虧損現象。但如果能對計量水價建立一個合理的價格調整公式，通過公式模型保證供水價格在應對這些政策因素時能及時“水漲船高”，那么一方面可以避免供水企業虧損壓力，一方面也可以減少因無法隨成本上漲帶來的頻繁調價申請。

筆者認為，理想的供水價格定價機制應當在國家供水定價“成本+利潤加成”的基礎上，根據各地實際情況及區域特點，實行體現資源配置效率、合理激勵、信息透明、機制靈活的全成本監審模式下的目標水價。在該定價模式下，政府承擔對提供排水服務所必須承擔的責任，供水企業獲得合理利潤及與其效率相對應的激勵，并最終消除供排水領域住處不對稱，使得公眾能夠準確獲知水價形成機制，實際政府、企業和公眾“多贏”局面。