撤銷鄉鎮紀委改革觀察

■劉建茂

4年前，四川省進行了撤銷鄉鎮紀委的改革。但如今，四川省恢復了鄉鎮紀委。是什么原因使得改革走了“回頭路”？如何從根本上打破鄉鎮紀委去留困局？

四川，這個西南大省在4年前醞釀并進行了撤銷鄉鎮紀委的改革，其目的在于破解紀委工作中存在的“同體監督”的難題，實現基層紀委垂直領導，最終加強紀委的作用。但2012年3月，四川省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于加強鄉鎮紀檢組織建設的實施意見》，要求進一步健全鄉鎮紀檢組織，規范鄉鎮紀檢組織設置，鄉鎮應設立紀委；撤銷鄉鎮紀委的必須恢復。

鄉鎮紀委的恢復，意味著四川全省的一場持續了4年多的基層改革，被重新調整方向。人們不禁要問，是什么原因使得改革走了“回頭路”？

中央文件叫停“鄉鎮紀委改革”

這個消息一經出現即引起了社會公眾的極大關注。

2007年，四川省開始推行鄉鎮紀委改革。當年7月，中央成立了預防腐敗局。為此，中紀委在全國確定了3個加強預防腐敗工作試點省，四川被列為其中之一。鄉鎮紀檢工作的改革也進入試點工作。當年，作為鄉鎮紀檢改革的試點包括宜賓市南溪縣、遂寧市船山區、樂山市犍為縣。

宜賓市南溪有幸成為鄉鎮紀委改革的第一批試點。2007年11月，南溪縣撤銷了全部15個鄉鎮紀委，設立了4個受縣委和縣紀委直接領導的“片區紀委”。每個片區紀委負責3到5個鄉鎮的紀檢工作，不受鄉鎮黨委領導。遂寧市船山區也是預防腐敗工作試點區。2008年2月，遂寧市船山區撤銷了全區17個鄉鎮和街道的紀委、監察室，建立5個片區紀（工）委、監察分局。樂山市犍為縣是四川省首批鄉鎮紀檢監察管理體制改革試點縣之一，2008年也撤銷了全縣30個鄉鎮的紀委、監察室。

圖李瑞寧

以四川宜賓市南溪縣為例。南溪素有“萬里長江第一縣”之稱，他們將鄉鎮紀檢改革作為整個紀檢工作改革的重點，并很快制定了改革方案。根據改革方案，撤銷鄉鎮紀委后將設立片區紀委，片區紀委書記為正科級單位，在級別上與鄉鎮黨委書記“平起平坐”，他們的工作經費由縣財政開支，保證其工作不再受鄉鎮黨委的干涉。因此，片區紀委可以對轄區內股級以下干部、村委會和社區的干部及轄區內黨員違反黨紀問題立案查處，對正、副科級干部則報縣紀委按程序辦理。

四川鄉鎮紀委改革取得了一定成就。改革引起省內同行的關注，前來考察、學習者不斷。四川省內刮起了一股撤銷鄉鎮紀委風，2010年尤為集中。到2011年底，四川全省4406個鄉鎮中，已有750個鄉鎮撤銷紀委，占全部鄉鎮的17%。

2011年6月，中紀委下發了《關于加強鄉鎮紀檢組織建設的指導意見》（26號文件）。文件針對當前鄉鎮紀檢機構現狀，其中明確指出鄉鎮應當設立紀委，在鄉鎮黨委和縣級紀委雙重領導下開展工作。

中央紀委26號文件出臺后，四川省各級紀委都召開會議貫徹執行。2011年底，四川省紀委領導去各地調研時就傳達了必須恢復鄉鎮紀委的精神。2012年2月，四川省委、省政府發出《關于加強鄉鎮紀檢組織建設的實施意見》，也指出撤銷鄉鎮紀委的做法與黨章和中央的要求不符，撤銷的鄉鎮紀委必須恢復，并要求在2012年8月底恢復。

四川省的文件出臺后，四川各地正在掀起一股恢復鄉鎮紀委、建設鄉鎮紀檢機構的熱潮。2012年3月，南溪區恢復了各鄉鎮紀委，但仍保留片區紀委。內江市將鄉鎮紀檢組織建設納入縣（區）黨政工作目標考核。綿陽市委書記掛帥主抓這項工作，要求全市各級黨委、政府加強鄉鎮紀檢組織建設，幫助解決實際困難和問題。遂寧市則通過協調人事、財政等部門，讓鄉鎮紀委書記每月能領到220元的辦案津貼。

4月，四川省加強鄉鎮紀檢組織建設經驗交流現場會在樂山市召開。截至當月，全省750個撤銷紀委的鄉鎮中，已有217個恢復設置。

恢復被撤銷的鄉鎮紀委，是與黨章和中央精神相符合的。《中國共產黨章程》規定，黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。四川當初撤銷紀委，在某種程度上的確是背離了黨章規定。2011年中央紀委、監察部出臺文件《關于加強鄉鎮紀檢組織建設的指導意見》，要求各省、自治區、直轄市等積極探索創新，切實加強鄉鎮紀檢組織建設。這個文件的出臺既表明了中央的態度，也表明中央嚴格遵循黨章規定，依法辦事的決心。這對于我國建設社會主義法治國家無疑是十分有益的。

中央紀委的領導也指出了為什么要恢復紀委。恢復鄉鎮紀委是為了強化鄉鎮一級紀檢監察組織，加強基層紀檢工作力度。中紀委副書記黃樹賢在一次會議上指出，鄉鎮紀檢組織職責不清、紀檢干部兼職過多、人員素質參差不齊等問題日益突出，影響和制約了鄉鎮紀檢組織職能的發揮。中央紀委越來越重視鄉鎮紀檢組織工作，26號文件出臺是近三十年來中紀委首次就鄉鎮紀檢工作做出的規定。中紀委副書記黃樹賢還說，自2010年開始，中央紀委書記辦公會議已連續兩年將加強鄉鎮紀檢組織建設確定為委部機關重點工作。中紀委出臺了26號文件，并爭取在2012年底前將鄉鎮紀檢工作落實好。

尷尬的鄉鎮紀委

鄉鎮紀委對于基層人民群眾生活必不可少。我國歷次政府機構改革，往往在鄉鎮基層層面取得的效果不怎么顯著。紀委也屬于公共機構，所接觸的工作是深切關乎老百姓的，是為廣大老百姓服務的。鄉鎮紀委作為基層的一級紀檢監督機構，是直接面對廣大黨員、干部、群眾，承擔著保持政治穩定、服務經濟發展、保護群眾利益的職能，是推動基層黨風廉政建設最積極、最重要、最現實的力量。從鄉鎮基層面臨的境遇來看，鄉鎮干部急需整治，急需規范，重拳出擊。加強基層隊伍建設，改革的深層次矛盾終究需要解決。

鄉鎮紀委監督同級黨委委員或常委時獨立性不強。鄉鎮紀委在同級黨委和縣紀委的雙重領導之下工作，對于監督同級黨委力度很弱以至于形成勢均力敵，“同級黨委書記你不要管我，我也不會對你不利”。黨章規定，各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準。鄉鎮紀委書記接受縣紀委和鄉鎮黨委的雙重領導,以縣紀委為主、鄉鎮黨委為輔。每個月需向縣紀委匯報工作制度,在案件查處、審理過程中,直接接受縣紀委領導和調度。鄉鎮紀委的財權、事權,由縣紀委給予足夠的支持和幫助。

鄉鎮紀委書記和委員人選配備不易。選哪些人、如何選人擔任鄉鎮紀委書記,是一個大問題。這需要縣紀委與縣委組織部充分合作,廣泛溝通,擔任紀委書記不僅涉及領導干部個人的綜合素質,更要考慮紀檢組織作用發揮,其魄力、素質、才干以及鄉鎮班子整體搭配都需通盤考慮。所有鄉鎮全部建立鄉鎮紀委，意味著要有一大批人轉入紀檢系統。由于紀檢系統工作的專業性，一大部分人怕是要經過有計劃的培訓才能上崗。中央要求選好配強鄉鎮紀檢干部，但鄉鎮紀委書記由同級黨委副職擔任或黨委副書記兼任的再設專職紀委副書記。上級正式文件和命令一下，或許鄉鎮紀委可以很快建立起來，但可能并不符合中央要求選配精干高效的工作隊伍。匆匆忙忙上陣，結果不盡如人意。

鄉鎮紀委人員配備與日益增多的違法違紀案件相矛盾。紀委工作隨著經濟發展日益變得重要，管理范圍也有所擴大。近年來，農村基層的資源、資產增多，基層干部手中的權力越來越大。鄉村財務管理混亂，少數基層干部作風粗暴、辦事不公、以權謀私的現象集中，特別是涉及到征地拆遷、小產權房等問題。而鄉鎮紀委一般有書記、副書記和委員組成，大概6-9人左右，至多再加上村級紀檢委員。再加上紀檢監察干部兼職多，不利于紀檢監察干部隊伍整體能力的提高。紀委書記、監察室主任和紀檢干事兼職多，對于日益突出的鄉鎮和村級違法違紀案件應接不暇或人手不足、精力有限。

沒有相對固定的、專業的紀檢監察工作人員，很大程度地制約了鄉鎮查辦案件工作。在鄉鎮由于崗位調整、人員經常變動等原因，造成紀檢干部鉆研業務的積極性不高，不利于提高自身素質系統的專業知識。基層紀檢監察隊伍素質有待提高。隊伍素質是做好紀檢監察工作的關鍵。紀檢監察工作的特殊性，在客觀上要求紀檢監察干部要有較高的政治素質和業務水平。在實際工作中，有的紀檢監察干部存在“接崗時沒有培訓、在崗時沒空培訓”的現象，業務知識常常得不到有效補充，知識面窄，理論水平、工作思路、方法舉措等相對滯后，也制約著紀檢監察工作質量的提高。紀檢監察工作作為一項紀律性、獨立性很強的工作，具有自身的規律和特點，搞好專業培訓，保持知識更新，是做好工作的必要手段。

如何打破鄉鎮紀委去留困局

鄉鎮紀委應不應該設立？按照黨章規定和中央紀委下發的通知，自然是應該設置。但鄉鎮紀委想要成其事，怕不是一日之功。有黨章和中央政令，設置機構和配備人才不在話下。但鄉鎮紀委想要如中央紀委所想那樣發揮其重要作用，不是一個很簡單的事情。當前，四川恢復鄉鎮紀委還存在一些問題：

只有從人們內心解開心結，才能夠使四川鄉鎮紀檢改革持續深入。

片區紀委的保留，使得紀委層級多了一級。配備人員還需要額外增加，財政支出相應增加。四川省南溪在恢復鄉鎮紀委后仍保留了片區紀委。只不過，現在的片區紀委不再是獨立的法人單位，而是作為區紀委的派出機構保留原有職能，片區內的案件查處仍由片區紀委執行，鄉鎮紀委主要承擔黨風廉政建設、反腐倡廉宣傳教育工作，片區紀委在業務上指導鄉鎮紀委。

恢復鄉鎮紀委的意義需要被重視。四川省當初撤銷鄉鎮紀委后，各鄉鎮都還有一個紀檢委員，負責本鄉鎮黨委的黨風廉政建設。恢復鄉鎮紀委后，只不過是讓一個機構來承擔這些工作，實際上成了一種變通。上有政策，下有對策。在四川的案例中，我們得悉改革有時取得的效果不明顯，改革顯現不出大的效果。

鄉鎮紀委人員編制內調動使得其它部門人手緊張。按照規定，每個鄉鎮紀委要配備3到5名工作人員。各鄉鎮恢復紀委，但總編制數不增加，紀委人員從其他部門抽調，會造成其他部門人手緊張。

四川鄉鎮紀委是否保留，關系到四川紀檢工作改革能否持續。中紀委成立中央預防腐敗局，選擇若干省份進行試點改革，四川當初進行了撤銷鄉鎮紀委的試點改革。當初撤銷紀委是出于創新目的，希望走出一條解決紀檢監察“同體監督”難題；況且他們也已經取得一些成果，而且曾有眾多省市前來學習經驗。這一改革的叫停損傷一些改革者的熱情，消除他們的疑慮，讓他們重新將熱情投入紀檢工作改革，將會有很強的示范效果。