“經適房”何去何從？

■朱亞鵬

當前圍繞“經適房”的種種政策亂象不是由政策方案自身不足導致，而是因政府在政策執行和監督方面著力不夠所引起。

5 月29日，浙江省人大財政經濟委員會向正在召開的省十一屆人大常委會第33次會議提交的調研報告建議，逐步減少經濟適用房，而應多造公租房。

今年3月《廣東省住房保障制度改革創新方案》出臺。新方案不但規定暫停經濟適用住房建設，將原本符合“經適房”條件的政策目標群體納入公租房政策保障范圍，而且還明確提出公租房將實行只租不售的使用辦法，逐步建立以公租房為主的新住房保障體系。由此，廣東成為繼江西之后第二個明確宣稱停建經濟適用住房的省份。在此之后，北京、鄭州等地也相繼發布取消或重新定位經濟適用房的政策消息。

這一政策趨勢重新引發了對于“經適房存廢”的討論，贊成和反對之聲沸沸揚揚。

“經適房”的由來

“經適房”這一概念最早出現于國務院1995年頒布的《關于深化城鎮住房制度改革的決定》。它是指由政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭銷售，具有保障性質的政策性住房。

在過去的十余年中，“經適房”政策在住房體系內的身份持續變動，并逐步明確了面向“中低收入且住房困難的家庭”的定位。

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住房改革伊始，政府要求“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”，將“經適房”置于住房政策體系的核心位置。

2003年“國務院18號文件”提出“房地產業是助推國家經濟增長的動力，要保持房地產業的持續健康發展”，經濟適用房從此變身為“具有保障性質的政策性商品住房”。

在2007新修訂的相關政策方案中，“經適房”的保障對象由“中低收入家庭”調整為“低收入家庭”，并與廉租房的保障對象進行銜接，成為保障性住房體系的主體之一。

國務院七部委于2007年聯合頒布的《經濟適用住房管理辦法》中則對“經適房”政策運行進行了較為詳盡的規定。首先，政府通過多種措施來控制住房成本，確保“經適房”的經濟性。其次，辦法強調“經適房”的適用屬性：“經適房”建設項目既要做到合理統籌規劃、完善配套建設，又必須將單套住房建筑面積控制在60平方米之內。再次，該辦法還對經濟適用住房的準入和退出機制進行了較為明確的規定。最后，“經適房”政策的相關條例還對集資建房、合作建房的操作規范進行了明確的限定。

實踐的困境

值得注意的是，旨在保障公民住房權利的“經適房”政策并未獲得公眾的歡迎，對該政策的質疑和批論之聲不絕于耳。

由于“經適房”在價格上比商品房有明顯的優勢，一部分利益集團通過各種渠道控制了“經適房”政策的執行過程，進而藉此獲利。其中，公職人員成為經適房政策的最大受益者，不少地方采取“委托代建”、“定向開發”的方式為他們提供住房。近年來，包括海口、深圳和陜西等地在內的諸多地區都因將公職人員納入“經適房”政策的目標群體而備受詬病。

除此之外，一部分人為了獲得“經適房”的購買資格，通過行賄等方式使工作人員協助弄虛作假。不按規定程序和條件審批、不認真履行職責頻頻出現，進而導致公共住房資源外流、濫用情況嚴重。近年來，被新聞媒體曝光的“開寶馬車住經適房”、“武漢經適房‘六連號’”以及“廣州‘經適房’違規出租”等事件就是“經適房”政策尋租腐敗的典型案例。

“經適房”政策所設立的諸多進入門檻不但未能確保滿足中低收入家庭的住房需求，反而帶來了新的不公平。一方面，各地“經適房”政策對申請人的資格要求極為嚴格，經常出現“買得起的不符合標準，符合標準的買不起”的狀況。另一方面，在業主購房后，若補繳相應的綜合地價款項便可以獲得“完全產權”并上市交易。通過租售“經適房”獲利的機會將會加劇中低收入家庭之間的不平等。

而各地“經適房”項目中，公共配套建設不達標、房屋質量低下等問題也促使公眾對該政策進一步失去了信心。早在2005年，社會上就開始浮現討論“經適房”存廢問題的聲音。眾多學者、人大代表和開發商們對其的抨擊也不遺余力。近年來，廢除“經適房”政策的聲音逐漸占據了上風。

存在，還是廢棄？

值得注意的是，這些聲音中情緒宣泄的成份極重，有將臟水和孩子一并潑掉的危險。

綜觀上述質疑，其中相當部分指向的是政策方案因執行不力、監督不足而導致的問題。無論是資格審查存在尋租空間、操作程序有待公開化和透明化，還是缺乏解決“經適房”政策糾紛的法律依據，都與政府的公共行政能力有關。

與之對應的是，極少有觀點指陳“經適房”政策方案本身的問題。從這個意義上講，當前圍繞“經適房”的種種亂象不是由政策方案自身不足導致，而是因政府在政策執行和監督方面著力不夠所引起。更進一步地，反觀新加坡（組屋）、香港（居屋）和臺灣（國宅）等地，在高效的執行體系和嚴格的監督力量的雙重保障下，類似的政策得以有效運行，取得了較好的政策效果。

推行“經適房”政策，是政府構建完善的保障性住房體系不可或缺的一環。“經適房”在建設過程中可以引入市場投資，能夠通過房屋銷售快速回籠公共投資，因而具有不過分加重公共財政負擔就能應對部分中低收入家庭的住房需求的特點。在很多地方政府極度依賴土地財政的情況下，推行“經適房”政策可以緩解各地在建設保障性住房政策體系中的公共支出壓力。

從經濟發展的角度看，“經適房”政策不但不會沖擊商品房市場，而且能對商品房市場泡沫和開發商住房供給壟斷加以抑制，促進其健康發展。一方面，經濟適用住房的供應對象為城市低收入且住房困難的家庭，它們并無進入樓市的經濟能力，也就無從談及“經適房”政策直接沖擊商品房市場。另一方面，“經適房”對商品住房具有一定的替代作用。當“經適房”的投放量不足時，有購房需求的群體則會被倒逼入商品房市場，反而會推動房價高漲、導致房產泡沫。

此外，“經適房”政策還能夠為社會“夾心層”提供多元化的住房選擇，確保其住房權利得以有效實現，對維護社會穩定、提升社會公平也具有重要的意義。從某種意義上講，通過“經適房”政策讓中低收入家庭得以獲得住房也有一定的分配效應，能縮小階層間的經濟差距。另外，在一些商品房價格高居不下的大中城市，適度推行“經適房”政策能夠合理應對多樣化的住房需求和住房問題，有效地緩解中低收入家庭的住房困難。

鑒于“經適房”政策對于完善住房保障體系、促進住房市場健康發展和提升社會公平的重要性，筆者認為有必要在將來適度推行“經適房”政策。

完善路徑

當前各地的“經適房”政策并非已盡善盡美，其共同面臨的問題在于：如何處理“經適房”的產權歸屬？

筆者認為，政策決策者首先須明確，“經適房”是保障性住房體系中的一員，其產權在本質上應為公共所有。鑒于既有政策允許“經適房”上市流轉的情況，可以建立包含政府、“經適房”家庭在內、參照商品房市場運行規則的封閉式回購系統。一方面，確需轉讓的“經適房”，由“經適房”家庭戶籍所在區縣住房保障管理部門回購；另一方面，回購的“經適房”應銷售給符合資格的申購家庭，政府所得利潤亦應再投入保障性住房建設。

確保“經適房”政策取得良好政策效果的另一個重要條件就是，提升政府的公共行政能力。

首先，決策者應著力提高政府的政策執行能力，提升“經適房”政策的執行效率。這不但需要引入“個人資產聯網”等技術，對申購人資格審查設立更嚴格的程序，而且需要引入媒體和公眾力量，強化“經適房”建設、分配和管理等諸多環節的監督，使政策過程透明、公正。

其次，決策者應盡快針對包括“經適房”在內的保障性住房體系進行立法，進一步深化住房保障制度改革。通過立法，既可以搭建起與“經適房”政策運行相關的制度框架，明確其準入和退出機制，又能夠在處理政策執行過程中的沖突和糾紛時做到有法可依。