事業(yè)單位邁入系統(tǒng)改革期

■本刊記者 王運(yùn)寶 李亮亮

分類(lèi)改革最大的特點(diǎn)或成就，是明確了事業(yè)單位公益性的定位和發(fā)展目標(biāo)。這是一個(gè)很大的進(jìn)步，實(shí)際上是對(duì)上世紀(jì)90年代以來(lái)改革的一個(gè)重大的調(diào)整和反思，標(biāo)志著事業(yè)單位改革已經(jīng)達(dá)成一個(gè)基本共識(shí)。

126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，3000多萬(wàn)從業(yè)人員，900多萬(wàn)離退休人員，事業(yè)單位正在迎來(lái)巨大變化。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》向社會(huì)全文發(fā)布已一月有余，各方的改革認(rèn)識(shí)逐步深化。圍繞普遍關(guān)注的焦點(diǎn)和改革難點(diǎn)，本刊專訪了中國(guó)人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建鐘，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部事業(yè)單位改革研究學(xué)者易麗麗。

改革不是簡(jiǎn)單地減人、甩包袱

《決策》：分類(lèi)改革必然會(huì)帶來(lái)人員結(jié)構(gòu)的一次大調(diào)整，對(duì)于普遍關(guān)注的“事業(yè)人”未來(lái)走向，將會(huì)是怎樣的？

李建鐘：改革中人的問(wèn)題是社會(huì)普遍關(guān)注的主要問(wèn)題之一，如是否要進(jìn)行大規(guī)模人員精簡(jiǎn)或分流？為什么有的地方分類(lèi)改革后人員一個(gè)沒(méi)動(dòng)？我認(rèn)為這需要從多方面、多角度進(jìn)行分析和認(rèn)識(shí)。

首先，這次改革的目的是要增強(qiáng)事業(yè)單位的公益性，重點(diǎn)是要完善公共服務(wù)布局，深化事業(yè)單位管理的體制機(jī)制改革。通俗地說(shuō)，這次改革的對(duì)象主要是單位，而不是事業(yè)單位的工作人員。改革要解決事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分、機(jī)制不活、監(jiān)督管理薄弱等問(wèn)題，這是事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)存在的最根本的問(wèn)題。只有解決這些問(wèn)題，人的問(wèn)題才能從根本上得到解決。

中國(guó)人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任 李建鐘

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部事業(yè)單位改革研究學(xué)者 易麗麗

其次，分類(lèi)改革本質(zhì)上是事業(yè)單位結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整過(guò)程，承擔(dān)行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位退出事業(yè)單位序列，撤銷(xiāo)事業(yè)編制，必然帶來(lái)其人員身份的變化，并將極大地改變事業(yè)單位現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)。假如有10%的人員脫離事業(yè)身份，就會(huì)達(dá)到300萬(wàn)人，那么，調(diào)整后公益事業(yè)單位的崗位和人員總量與結(jié)構(gòu)都將受到影響。

第三，由于改革中人員結(jié)構(gòu)調(diào)整是機(jī)構(gòu)性質(zhì)整體轉(zhuǎn)換的結(jié)果，其人員身份的轉(zhuǎn)換不是人員精簡(jiǎn)和分流。盡管有些單位會(huì)因功能不明而撤銷(xiāo)，但數(shù)量有限，人員可通過(guò)調(diào)整得到安置。因此，這次改革一方面能夠?qū)崿F(xiàn)增強(qiáng)公共服務(wù)的目的，另一方面又可以保持職工隊(duì)伍穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。

第四，與人的問(wèn)題相聯(lián)系，事業(yè)單位人事制度改革作為整體改革的一部分，是這次改革的重要內(nèi)容之一。人事制度改革的核心和關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，形成權(quán)責(zé)清晰、分類(lèi)科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的人事管理制度，解決部分事業(yè)單位人事管理中存在的用人不公、冗員沉淀、論資排輩、平均主義等不利于發(fā)展的難點(diǎn)問(wèn)題。

《決策》：人的問(wèn)題與改革總體目標(biāo)緊密相聯(lián)。這次改革明確要求提高公共服務(wù)的總量、質(zhì)量和效率。從這個(gè)角度來(lái)看，深層次的問(wèn)題是什么？

李建鐘：從總體來(lái)看，我國(guó)公共服務(wù)的總量仍嫌不足，社會(huì)事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一條腿長(zhǎng)、一條腿短。我們到醫(yī)院去要排長(zhǎng)隊(duì)，孩子進(jìn)幼兒園交錢(qián)都進(jìn)不去，這說(shuō)明公共服務(wù)的資源包括人力資源都是不足的。要改變這種狀態(tài)，真正滿足公眾的公共服務(wù)需求，就需要大量的人力資源。有鑒于此，這次改革沒(méi)有像上世紀(jì)90年代那樣說(shuō)“逐步削減人員，保留三分之一”的提法。

在總量不足的同時(shí)，人員結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)資源配置不合理的問(wèn)題更加嚴(yán)重。有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位是為機(jī)關(guān)服務(wù)、少數(shù)人服務(wù)的。比如食品藥品監(jiān)管，出了這么多問(wèn)題，說(shuō)明我們真正能夠在一線提供食品藥品安全監(jiān)管的人還可能不足。美國(guó)的農(nóng)業(yè)部有幾萬(wàn)人，大多都不是坐在機(jī)關(guān)辦公室里，而是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品和屠宰的第一線。而在我國(guó)，監(jiān)管經(jīng)常是運(yùn)動(dòng)式、舉報(bào)式，媒體曝光后再去檢查。在分類(lèi)改革過(guò)程中，必須增強(qiáng)事業(yè)單位的人才實(shí)力，在人員總量調(diào)整的同時(shí)，要高度重視人力資源的科學(xué)配置和合理布局，包括人員能力的再開(kāi)發(fā)、再配置、再調(diào)整，要讓更多的單位和人員走上服務(wù)第一線，直接為公眾服務(wù)。

易麗麗：分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革不能總是與國(guó)有企業(yè)改革對(duì)比，這次改革明確提出來(lái)不是為了減人、甩包袱，實(shí)際上改革是為了發(fā)展，是怎么樣讓事業(yè)單位做得更好，發(fā)展得更好。我認(rèn)為以后事業(yè)單位的人只可能越來(lái)越多，因?yàn)橐ㄔO(shè)服務(wù)型政府，事業(yè)單位是公共服務(wù)提供的主要載體。改革后更多是人隨事走、錢(qián)隨事走，這是一個(gè)重要的理念轉(zhuǎn)變，尤其是公益一類(lèi)是要由財(cái)政提供保障的，公益二類(lèi)是由財(cái)政提供支持的，所以可能用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引入競(jìng)爭(zhēng)。

新運(yùn)行機(jī)制是改革的核心與難點(diǎn)

《決策》：有媒體報(bào)道說(shuō)，作為改革試點(diǎn)省的山西，已經(jīng)完成了清理規(guī)范的改革第一步，共撤銷(xiāo)1237個(gè)事業(yè)單位，整合職能趨同、分散設(shè)置的事業(yè)單位2950個(gè)，您認(rèn)為改革中最大的難點(diǎn)是什么？

李建鐘：從實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)看，改革還有很多關(guān)鍵問(wèn)題需要突破，但根本的問(wèn)題是如何解決現(xiàn)行的撥款+創(chuàng)收的事業(yè)單位運(yùn)行模式。這種運(yùn)行模式大家可謂習(xí)以為常，在某種程度上也是激發(fā)事業(yè)單位工作人員積極性的重要激勵(lì)方式，并總體上帶動(dòng)了整個(gè)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。問(wèn)題在于，如果不改變這種運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)作模式，公益性的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橐试S公職人員去創(chuàng)收，這與公共服務(wù)的理念是相沖突的，并在實(shí)踐中帶來(lái)醫(yī)患關(guān)系、師生關(guān)系等重要公共服務(wù)關(guān)系的緊張狀態(tài)。而在國(guó)家資源有限、投入難以滿足事業(yè)需要的約束條件下，這一運(yùn)行機(jī)制應(yīng)如何調(diào)整，是改革最大的難題。而且，這一機(jī)制如果不能改變，即使政府加大投入，也難以真正實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)公益性的要求。

要真正讓事業(yè)單位回歸公益并承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé)，迫切的問(wèn)題是要明確什么是事業(yè)單位的公益性，其標(biāo)準(zhǔn)是什么，這是檢驗(yàn)分類(lèi)改革成敗的關(guān)鍵。在這一問(wèn)題上容不得半點(diǎn)馬虎。機(jī)構(gòu)調(diào)整可以通過(guò)談判、協(xié)商乃至行政命令解決，但今后政府究竟要向公眾提供什么樣的公共服務(wù)，卻涉及改革的實(shí)質(zhì)，要打一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的硬仗，可能需要一個(gè)不懈努力的長(zhǎng)期過(guò)程。

《決策》：這里有一個(gè)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，就是關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。

李建鐘：在面向公眾服務(wù)的事業(yè)單位探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，是改革的重要內(nèi)容。有觀點(diǎn)認(rèn)為，法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)目的就是要落實(shí)事業(yè)單位自主管理權(quán)、完善事業(yè)單位的管理決策機(jī)制，通過(guò)理事會(huì)實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位民主科學(xué)決策。但我認(rèn)為，這并不是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的真正意義所在。

所謂法人治理，實(shí)際是事業(yè)單位管理過(guò)程中權(quán)力關(guān)系的重大變革，涉及多方面相關(guān)利益者，是事業(yè)單位管理權(quán)在黨委、政府、事業(yè)單位主管部門(mén)、事業(yè)單位自身、事業(yè)單位職工、事業(yè)單位服務(wù)對(duì)象及社會(huì)公眾之間的重新配置。事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其管理既不能完全由政府說(shuō)了算，也不能完全由自己說(shuō)了算，法人治理更需要事業(yè)單位職工、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾的參與。

事業(yè)單位理事會(huì)應(yīng)能夠吸納多方代表，并在此基礎(chǔ)上享有規(guī)則制定、人事安排、重大決策等必要權(quán)力。這需要更深層次的體制改革予以保障。如果其代表性不足或相關(guān)授權(quán)不能落實(shí)，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)就只能虛有其表，甚至畫(huà)蛇添足、浪費(fèi)資源。從我國(guó)一些事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的實(shí)踐看，應(yīng)該說(shuō)很多仍有待完善，如不少高校建立了大學(xué)理事會(huì)，但有的類(lèi)似行政部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)，以黨政領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)首長(zhǎng)為主導(dǎo)；有的類(lèi)似籌款俱樂(lè)部，理事會(huì)只是榮譽(yù)機(jī)構(gòu)，僅僅起到咨詢或聯(lián)誼的作用，沒(méi)有起到真正的決策和管理作用。社會(huì)公眾是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的真正所有者、是事業(yè)單位的委托人，社會(huì)公眾和服務(wù)對(duì)象參與法人治理并享有應(yīng)有的決策監(jiān)督權(quán)，是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的本意所在。

因此，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)首先要明確事業(yè)單位應(yīng)有哪些利益相關(guān)方、他們分別應(yīng)具有什么樣的權(quán)力和地位。其次，要明確不同利益相關(guān)方代表的產(chǎn)生方式和履職辦法。如國(guó)有企業(yè)公開(kāi)招聘并由政府委任專職董事并不是一個(gè)好經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)槔硎伦钪匾牟皇菍I(yè)知識(shí)，而是能忠實(shí)代表自己所代表的群體的利益。第三，要明確理事會(huì)決策監(jiān)督權(quán)的范圍及其與黨委、政府、事業(yè)單位管理層的權(quán)力關(guān)系。

事業(yè)單位、行政改革和社會(huì)建設(shè)三者同步

《決策》：對(duì)這次分類(lèi)改革，有人形象地說(shuō)就像寫(xiě)詩(shī)一樣，功夫在詩(shī)外。因此，推進(jìn)事業(yè)單位改革需要系統(tǒng)思維，應(yīng)該如何同步推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的整體改革？

易麗麗：事業(yè)單位改革既要改事業(yè)單位本身，又要改行政體制。創(chuàng)新管理體制重點(diǎn)是實(shí)行政事分開(kāi)，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，這就不能孤立地推進(jìn)，需納入行政體制改革框架下協(xié)同進(jìn)行，尤其是行政類(lèi)事業(yè)單位改革，很大程度上就是政府自身改革的組成部分，或者是政府改革的一個(gè)延伸。

提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是事業(yè)單位的一個(gè)主要職能，所以必須把提供優(yōu)質(zhì)單位服務(wù)的載體的體制機(jī)制搞活，才能支撐服務(wù)型政府的建設(shè)。從職能入手，是改革的邏輯起點(diǎn)，在調(diào)研中了解到，有的地方從行政編制總量與機(jī)構(gòu)限額兩不突破為起點(diǎn)，這是本末倒置。編制管理只是手段，不是目的。我認(rèn)為應(yīng)將事業(yè)單位改革與行政體制改革、社會(huì)建設(shè)結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮，這是一場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)改革。我認(rèn)為要將事業(yè)單位改革納入社會(huì)建設(shè)大局中統(tǒng)籌部署，推動(dòng)公益服務(wù)由政府包辦轉(zhuǎn)向提供主體多元化，打破準(zhǔn)入歧視的“玻璃門(mén)”，將事業(yè)單位改革與培育發(fā)展社會(huì)組織結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

對(duì)于普遍關(guān)心的“去行政化”問(wèn)題，在取消行政級(jí)別的同時(shí)，還必須建立一套新的等級(jí)規(guī)格，就像教授也要分一級(jí)、二級(jí)一樣，要有一種適用于事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)，要先立、再破。比如說(shuō)教授與處長(zhǎng)，是一種怎樣的對(duì)應(yīng)關(guān)系兩者才是平等的，教授享受一定的待遇，但他不是一個(gè)官員，而是有專業(yè)權(quán)威的。這樣在相互交流時(shí)才會(huì)有一種相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，有一個(gè)參照系。所以說(shuō)“去行政化”的前提是必須先立，把事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)體系，或者說(shuō)參照系立起來(lái)。

《決策》：大家普遍關(guān)心的還有一個(gè)問(wèn)題是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如何改革？

易麗麗：改革說(shuō)到底就是利益調(diào)整，如何保證穩(wěn)步推進(jìn)，關(guān)鍵還是配套政策、保障措施的及時(shí)到位、細(xì)化、可操作，并且落實(shí)到位。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還不明朗，說(shuō)到底還是與分類(lèi)改革有關(guān)。因?yàn)闆](méi)有分好類(lèi)，就不知道一個(gè)類(lèi)別有多少人，進(jìn)而也不知道需要多少錢(qián)。

我認(rèn)為對(duì)改革中的利益相關(guān)者要給予選擇權(quán)，關(guān)鍵就是安排好“中人”，讓這部分人滿意，就需要財(cái)政為改革付一定的成本。現(xiàn)在5個(gè)試點(diǎn)省的改革方案將來(lái)可能會(huì)是事業(yè)單位改革的一個(gè)雛形，包括有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)如建立職業(yè)年金等。

李建鐘：機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙軌運(yùn)行，帶來(lái)養(yǎng)老保障待遇的差距以及人才流動(dòng)等相關(guān)問(wèn)題，是改革需要解決的難點(diǎn)問(wèn)題。目前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體設(shè)計(jì)已經(jīng)完成。

改革后，事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)一樣，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)記入個(gè)人賬戶，同時(shí)，建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。改革實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”。對(duì)改革前參加工作、改革后退休人員，改革方案提出要妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過(guò)渡、合理銜接，保持國(guó)家規(guī)定的待遇水平不降低。

盡管養(yǎng)老金是否降低是最受社會(huì)關(guān)注的改革問(wèn)題，事業(yè)單位納入養(yǎng)老保險(xiǎn)后的社保資金缺口也引起了社會(huì)的擔(dān)憂，但機(jī)關(guān)、事業(yè)單位是否同步改革、公共部門(mén)養(yǎng)老待遇的內(nèi)部公平性，特別是現(xiàn)行基本社會(huì)保障制度自身的改革問(wèn)題，卻是影響事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革的潛在的、真正的、不可忽視的重大問(wèn)題。目前，國(guó)家基本社會(huì)保險(xiǎn)制度存在著繳費(fèi)比例過(guò)高、待遇水平較低、政府直接投入不足、統(tǒng)籌層次不高、待遇計(jì)算復(fù)雜等問(wèn)題，影響了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位參與的積極性。

總之，對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革而言，檢驗(yàn)改革成敗得失是要看其是否能夠維護(hù)事業(yè)單位及其工作人員的合法權(quán)益、促進(jìn)公共部門(mén)內(nèi)部養(yǎng)老待遇的公平，從而更好地服務(wù)于增強(qiáng)事業(yè)單位公益性、促進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的大局。