防止利益沖突的浙江實踐

■茅銘晨

（作者系浙江財經學院教授）

“‘揚湯止沸不如釜底抽薪’，浙江省建立防止利益沖突制度，就是要通過體制性改革阻斷公職人員以權謀私的渠道，使公共權力與私人利益相分離，從而達到有效預防腐敗的目的。”

浙江省直某單位，在系統內部工作人員和被管轄企業從業人員中，就“利益沖突”進行專項調查問卷。調查結果顯示：56.8%的該系統內工作人員和32.4%的系統外人員認為該系統存在利益沖突現象。

用更通俗的話來解讀這個結果，就是“沾親帶故好辦事，朝中有人好做官”。在中國這樣一個很講人情世故的社會，有如此心理的不在少數。然而，這樣的心理在現實生活中往往成為腐敗現象滋生蔓延的土壤。

為此，2010年底，浙江省在全國率先出臺了《浙江省黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》，探索如何把親情、熟人關系與公共權力隔離開來。

為什么是浙江？利益沖突又該如何防范？相關制度如何建立？一年多來，浙江的實踐走得如何？

為什么是浙江？

2011年10月，“反腐敗:防止利益沖突的理論與實踐”專題研討會暨第四屆“西湖·廉政論壇”在浙江杭州舉行。在這次研討會上，浙江省委書記趙洪祝稱，浙江省已經初步形成了以《暫行辦法》為主、其他單項制度為補充的防止利益沖突制度體系。

顯然，防止利益沖突在反腐敗中的重要性日益受到決策層和學界的重視時，浙江在這一領域走在了全國前列。

那么，為什么是浙江？

這既有共性問題，也有浙江的個性問題。

就共性問題而言，許多腐敗問題都存在利益沖突根源。

中央一直強調，反腐敗要“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。”“利益沖突”很可能就是我們一直在尋找的重要腐敗源頭，至少是重要腐敗源頭之一。

正如浙江省委常委、紀委書記任澤民所說：“我國現階段許多腐敗現象的產生都是由于對權力缺乏有效約束和監督，導致黨員干部利用手中掌握的公權力為家人親友謀取私利。‘揚湯止沸不如釜底抽薪’，浙江省建立防止利益沖突制度，就是要通過體制性改革阻斷公職人員以權謀私的渠道，使公共權力與私人利益相分離，從而達到有效預防腐敗的目的。”

此外浙江能先人一步，也是其具體省情決定的。

浙江是市場經濟發達的省份，公職人員遇到利益沖突的情形相對比較多。例如，近年來，浙江省家庭從業行為多元化明顯，一些黨員領導干部配偶、子女、近親屬經商辦企業或從事其他經營活動的“一家兩制”現象比較普遍。

溫州市紀委副書記徐有平曾介紹說：“從溫州市這兩年查處的案件來看，不少機關干部都栽在‘熟人’關系上，當講關系、重人情侵入行政領域，協作共贏便被異化成了結黨營私、權錢交易。”浙江的實際促使浙江率先考慮制定防止公職人員利益沖突的制度。

更重要的是，浙江在防范利益沖突方面具有理論與實踐的雙重優勢。

多年來，浙江一直重視對反腐敗理論的研究。一個典型的例子是，浙江已連續4年每年召開全國性的、甚至是國際性的“西湖·廉政論壇”，對反腐敗有一定的前瞻性認識。這為《暫行辦法》的出臺，乃至防止利益沖突制度體系的建設提供了理論依據。

同時，在浙江一些地區，已經率先進行了相關的嘗試，提供了一些經驗。例如，溫州市在2009年就出臺了《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》，杭州市在2010年7月出臺了《關于防止國家工作人員在公共資源交易、公共產品采購、公共資產管理中發生利益沖突的若干規定（試行）》。

浙江省委正是在對有關市防止利益沖突的實踐進行深入調研，并借鑒國內外有效制度的基礎上出臺這部《暫行辦法》的。

利益如何隔離？

作為率先出臺防止公職人員利益沖突制度的省份，浙江省這一《暫行辦法》本身在總體上就是一個創新。同時，在具體內容上也有不少亮點。

比如，鑒于近年來領導干部配偶、子女移居國（境）外越來越多的現象，《暫行辦法》對此引起了高度重視，規定：“配偶、子女移居國（境）外的黨員領導干部，其分管或辦理的公共事務，涉及其配偶、子女移居國家和地區的，應當按干部管理權限向組織（人事）部門報告。”

同時，《暫行辦法》還從6 個方面為官員劃定了“禁區”：

禁止公職人員在與其本人或利害關系人利益相關的事項上采取任何行動；禁止公職人員或其利害關系人與公職人員所在單位或受其監管的單位發生交易行為；要求公職人員在擔任職務或者執行公務之前說明所涉及事項是否關聯到個人利益，并主動申請回避；要求公職人員及時處理本人或利害關系人所擁有的可能構成利益沖突的資產；要求公職人員進行財產申報；限制離職后的從業行為。同時，依照黨紀條規明確了違反規定的處理辦法。

這其中，回避制度可以視為隔離利益鏈條的重要機制。

前不久，瑞安市新區建設管委會準備對一個建設工程項目進行招標，負責招標的一位中層干部提出要“回避”，原因是他有一位從事工程建設的親戚準備參加招投標。

這也許是出自該位官員的自覺意識。但將一個制度體系建立在個人自覺的基礎上，顯然是不可靠的。

為此，防止利益沖突機制建立后，浙江省各地各單位普遍建立了干部利益沖突信息登記制度，要求各級領導干部向組織報告有可能產生利益沖突的各個重要事項，有的還在單位內部或向社會公示，從而督促黨員領導干部自覺自愿進行利益沖突回避。

一個典型例子是溫州市國土資源局。該局將涉及全部2000 余名工作人員的工作履歷、家庭成員、主要社會關系等內容的干部利益沖突信息表掛在局域網上，任何一名工作人員都可以查閱，使防止利益沖突成為預防腐敗的有效途徑。

2009年以來，該局有15 名工作人員因利益沖突被調整了崗位，13 名工作人員主動申請了利益沖突回避，成功避免了10 名工作人員可能因利益沖突引發職務犯罪，違法違紀人員從2007年的35 人降低到2010年的3 人。

這只是浙江《暫行辦法》施行一年多一個方面的效果。雖然總體上說，浙江利益沖突防范機制現在還處于進一步推進和落實階段，但也已經取得了一些局部性和階段性成果。

例如，寧波市根據《暫行辦法》的新要求，在“三重一大”（即重大項目、重大決策、重點部門和大額資金）保廉體系建設中加強了有效防止黨員領導干部利益沖突的制度設計，總投資148 億元的杭州灣大橋招投標沒有一件有效投訴，沒有發現一起違法違紀案件，竣工驗收質量評分獲97.02 的高分。

還需哪些探索？

浙江省作為在全國率先出臺防止利益沖突制度的省份，既有它的亮點和創新點，對全國具有示范意義，也不可避免地會由于沒有先前的相關經驗和基礎，因而存在一些需要進一步探索與發展的問題。

筆者認為，隨著反腐敗斗爭的進一步深入，總結《暫行辦法》實施取得的經驗，下列幾個方面存在進一步探索與發展的空間。

首先，利益沖突問題不僅可能發生在縣（處）級以上黨員領導干部身上，也可能發生在低于縣（處）級的黨員領導干部、甚至非黨員普通公職人員身上。所以，從長遠看，防止利益沖突肯定要拓展至全體公職人員。因此，目前《暫行辦法》將適用對象限于縣（處）級以上黨員領導干部，雖然抓住了重點對象，但只是一個過渡。

與此相適應，從長遠看，防止利益沖突的制度也會突破黨紀范疇上升到法律層面；從地方層面上升到國家法律層面。

由于《暫行辦法》的制定主體是中共浙江省委，因而，《暫行辦法》對違反防止利益沖突規定的行為只能規定黨紀處罰，不能設定法律責任。由于違反防止利益沖突規定的行為在性質和嚴重程度上往往可能超出黨紀邊界，而觸及違法犯罪，因而，《暫行辦法》的威懾力和懲罰力都比較有限。

從國外的經驗看，加拿大是全球較早制定防止利益沖突法律的國家，它于1994年制定的《公務員利益沖突與離職后行為法》對各國（地區）在反腐敗中關注防止利益沖突的制度建設發揮了積極影響。迄今，美國、澳大利亞、哥倫比亞、墨西哥、我國臺灣地區等都制定了防止利益沖突的法律法規。制定防止利益沖突法律是必然趨勢。只有依靠法律才能最大限度地防止利益沖突。

此外，縱觀世界各國治理公職人員利益沖突的經驗，回避制度、財產申報、從業限制和公職人員離職后的行為限制是公職人員利益沖突規避的四大制度。《暫行辦法》涉及了回避制度、從業限制和公職人員離職后的行為限制，但未涉及財產申報。既然《暫行辦法》的制定具有將過去分散的有關防止公職人員利益沖突的單行政策性規定集中于一個文件之中的初衷，宜將財產申報也納入其中，以體現《暫行辦法》內容的全面性和完整性。

《暫行辦法》對黨員領導干部可能引發利益沖突的社會關系只注意到其配偶、子女，至多擴大到子女的配偶，這個范圍過窄。《公務員法》早已將公務員的配偶、直系血親、三代以內旁系血親以及近姻親納入公職人員可能引發利益沖突的社會關系范疇，因此，《暫行辦法》應當從我國國情出發進一步擴大這個范圍。對于影響重大、社會敏感、公正性要求強的公務之回避，甚至有必要擴大至師生關系、師徒關系、同事關系、同學關系、戰友關系等。

最后，《暫行辦法》雖然專章規定了利益回避的監督，但對如何進行有效的監督尚缺乏具體操作性辦法。

利益沖突引發的腐敗具有高度的隱蔽性，監督乏力、乏策，必然影響執行效果。應當賦予監督機關主動檢查權和無案因調查權，使得監督機關在無論案發與否的情況下均有權對公職人員主動進行日常檢查、調查，以及時發現利益沖突的風險，提高腐敗行為的案發風險率。

賦予監督機關主動檢查權和無案因調查權，既非先例，也并不突破制度底線，并不構成對公職人員權利的漠視或侵害。傳統上，其他不少公權力機關對普通公民和社會組織早已擁有主動檢查權和無案因調查權。例如，交警部門對駕駛行為、環保部門對污染物排放行為、質監部門對特種設備的生產和使用、衛生部門對食品的生產和經營等均有權主動進行日常的、非案發情況下的公開或秘密監督檢查。對傳統上被認為與國家存在“特別權力關系”的公職人員而言，其理應承擔比普通公民更多的義務，更不應該具有超越普通公民的特權。