廣東試水養老金入市

■顏昌武

(作者為暨南大學公共管理學院副教授)

養老金監管是一場持久戰，是一場硬仗。作為全國首個邁出地方養老金市場化操作步伐的省份，廣東當務之急是加速推進基金管理運營規范化、透明化和制度化建設。

“如果有一天，我老無所依，請把我留在那時光里”，一曲《春天里》，唱得整個中國淚流滿面。觸動人們心靈的，不只是對農民工當下生存狀態的關注，更是對自身未來生活的憂慮。

2012年初春，全國社會保障基金理事會發布消息稱：經國務院批準，社保基金理事會受廣東省政府委托，投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1000 億元。此舉被解讀為廣東開啟了地方管理的養老金入市的破冰之旅，廣東也因此成為全國首個邁出地方養老金市場化操作步伐的省份。這則消息再次引發了人們對未來的叩問：我們的“保命錢”能否從此走進春天里？

廣東何以先行？

養老金作為人們的保命錢，向來備受矚目，關于“養老金能否入市”的話題也一直為各界所爭論不休。那么，廣東何以會在爭議聲中執著先行呢？這首先要歸因于廣東雄厚的養老保險基金積累。據中國社科院公布的《2011 中國養老金發展報告》顯示：2010年，若剔除財政補貼，全國有15 個省份基本養老保險基金當期收不抵支，缺口高達679 億元。其中，遼寧和黑龍江的缺口均超過100 億元，天津和吉林的缺口超過50 億元，其他省份的缺口在10 億元以上。與此形成鮮明對照的是，廣東作為社保基金收入總額和結余的全國雙料冠軍省，同年社保基金收入1539.15 億元，當年結余599.34 億元，滾存結余3298.58 億元；至2011年，累計結余總額達4413 億元。

廣東雖然捧著一個金飯碗，但卻難逃養老金跑不贏CPI 的困境。長期以來，我國地方基金投資受限嚴格，主要用于存銀行和買國債，不利于養老金保值增值，造成巨額福利虧損。就全國范圍而言，2009年，CPI 是5.6%，養老金收益率不到2%，一年損失高達1000 億；2010年，CPI 為3.3%，養老金收益率仍不到2%，一年損失超過300 億。大環境如此，廣東也好不到哪兒去。2010年，廣東社保基金納入各級財政專戶管理的資產中，91.25%為銀行定期存款，1.63%為債券投資，其基金收益率僅為3.5%，低于同期5.0%的通脹率，呈現“隱形縮水”的困局。

要想金飯碗不貶成銅飯碗，廣東就要敢想敢試，戰勝通脹。如何戰勝通脹？或者靠財政補貼，或者靠市場贏利。無論是政策傾向，還是實踐運作，似乎都表明：養老金離開資本市場，就難以實現有效的保值增值。“十二五”規劃提出“積極穩妥推進養老基金投資運營”，從而給予了明確的政策引導。而從實際運作來看，我國于1999年開始醞釀社會保險基金入市。2005年，國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，提出國家要制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值。2006年，養老金悄然借道入市，全國社保基金理事會受托管理中央財政補助9 個試點省市做實個人賬戶資金。

廣東之所以委托全國社保理事會投資運營，是看中了該會在社保基金的保值增值上一直保持著得天獨厚的優勢和驕人業績。由于長期的出色表現，社保理事會被譽為“國家隊”，并以精準抄底和逃頂而著稱業界。從2000年成立以來，全國社保基金共實現投資收益2847 億元，年均收益率為8.41%；從2006年12月開始，該會受托管理中央財政補助天津、山西等9 個試點省市做實個人賬戶資金，年均投資收益率更是高達10.27%，比承諾收益率高出6.8 個百分點。此番廣東省牽手全國社保理事會，可謂“強強聯姻”。

高風險與高期待

保命錢的根本是安全。但在資本市場上，只要遭遇一次黑天鵝事件，就足以血本無歸。就全球范圍來看，養老金入市都面臨著重大的風險。特別是2008年金融危機，使得世界各地養老金賬戶資金都蒙受了不同程度的損失。如香港強制公積金縮水25%；瑞典賬戶資金縮水35%；加拿大2008 財年投資股市的養老基金損失34.41 億加元。

鑒于資本市場的高風險性與養老金本身能賺不能虧的高期待性，我國一直視養老金為高壓線。早在1998年，時任國務院總理朱镕基就警告說：“現在中央已規定，養老保險資金不允許炒股票、搞房地產，自以為回報率高，其實風險很大，可能一下子就沒了。我們硬性規定，養老保險金只能買國庫券或存銀行，不能干別的，干別的就是違法。相關人員就要被撤職。”2001年，朱镕基再次要求：“社保基金要穩健運作。首要原則是安全性。寧肯少賺幾個錢，也不要賠本，要有足夠的風險意識。”

有鑒于此，此次廣東委托全國社保理事會投資運營養老金，其無論是在制度設計和運作初衷上，都始終把投資安全放在首要位置。首先，廣東養老保險基金積累結余較多，將1000 億元委托全國社會保險基金理事會運營，不會影響當地養老金的發放；其次，廣東采取的是委托運營的方式，且委托是有期限的，明確規定為兩年；最后，投資運營經過嚴格的程序，經過人社部和財政部的審核，并且報經國務院批準才實現委托。

代理方全國社保理事會也明確表示：此次受托投資運營廣東省部分養老金，會采取更為審慎的投資方針，該項資金將主要投資于國債、銀行存款、企業債、金融債等有固定收益的產品，委托人可獲得不低于同期銀行定期存款利息的收益。為了消除人們對安全性的疑慮，該會還強調：不要把“委托投資運營”誤讀為“委托入市”，更不能被誤讀為“入股市”。

雖然養老金投資的第一原則是安全至上，但是政府不應該以此為理由把巨額資金僅用于存銀行和買國債，“隱形縮水”，無異于一種不負責任的資源浪費。因而，廣東的當務之急，是實施一種穩健的投資方針，最大限度地實現基金的保值增值。

怎樣才算是穩健呢？全國社保理事會理事長戴相龍對此作了明晰的解釋。雖然對于投入股市的比例，國務院、財政部、人社部規定的限額是40%，但在通常情況下，為保證資金安全，社保基金投資股市的比率會根據價位和市場來靈活掌握，在不同階段可能會出現30%、25%或28%的比例。

戴相龍說：“我相信我們會審慎地投資，大多數用于固定收益類，少部分用于股票，而且將升值后的價位來實行長期持有。我相信投資回報會高于設想的回報率，達到一個保值增值的目的。”他還指出，“我們會按照審慎的方式來管理，會實行多元化的資產配置，會重點將這些金錢用于固定收益類的產品，保證它至少不會少于同期現金定期存款這個利息”。

質疑聲不絕于耳

作為長期積累的基金，養老金肯定會受到諸如消費水平提高、物價上漲等因素的影響，從而難避福利虧損的風險，其保值增值的意義自不待言。問題的關鍵是如何才能實現保值增值？入市是否保值增值的必然選項？如果要入市，入什么市？誰說了算？如果虧了，責任又是誰的？圍繞廣東試水養老金入市，業界及民眾的質疑聲一直不絕于耳。如何有效地平息各種質疑，恰恰是廣東省與全國社保理事會所亟需解決的難題。

將經不起風險的養老金扔進一個“熊”霸天下的“圈錢市”，是否是一種類似于“肉包子打狗”的自殺行為？眾所周知，中國現有的股市制度很不完善，重融資而不重投資人利益保護，具有自我封閉、投機過甚、股價波動頻繁等特點，無論市場結構還是運行格局，都難以為入市的長線資金提供穩定而可靠的回報，同時相關的各種專業管理機構大都也沒有做好準備。

全國社保基金理事會過去10年的高速發展態勢能否繼續復制？過去10年全國社保基金理事會年均投資收益率達到9.17%，這就不得不讓人相信其投資行為背后政策紅利的支持。有專家質疑，如果養老金真的投入股市，是否會違背市場自由競爭與公平的原則進而挫傷股市信心？一旦數額龐大的保命錢入市，由于事關社會保障就貼上了穩定壓倒一切的標簽，可能會強化這種只能贏不能輸的特權。而在保證養老金增值理由下，變相的內幕交易將取得某種合理性，得到政策眷顧的資金會在市場形成群狼效應。內幕操作正是股市大忌，滋生不公平競爭、不利于中國資本市場的制度建設和完善，

“我的養老金誰做主”？我國地方養老金的基本構成是職工的個人繳費和單位繳費，廣大公眾是保命錢的“金主”。但在廣東養老金入市的全過程中，卻少有“金主”們的表達渠道。在2012年全國“兩會”上，有部分代表委員就養老金入市問題表達了擔憂，遺憾的是，這種擔憂未能上升到議案提案層面。因而，廣東養老金入市的消息一經公布，各大網絡論壇就炸開了鍋。由于事關切身利益，不少網友大膽質疑：事關能否老有所養的民生事情，不需要向公民解釋并取得同意嗎？如果有人不同意自己繳納的養老錢投入股市，可以撤回已交款項或者拒絕繼續繳納嗎？如果養老金入市被套牢或者出現貶值，公眾又該找誰去要保命錢？即使有補空機構，那么補空資金的來源何在？如論者所指：倘若無視基金主人的基本權益，利用資本市場的不規范來贏取利益，這樣的贏利，又有多少意義？

“我的養老金誰做主”？我國地方養老金的基本構成是職工的個人繳費和單位繳費，廣大公眾是保命錢的“金主”。但在廣東養老金入市的全過程中，卻少有“金主”們的表達渠道。

如何防范風險？

在海外成熟資本市場上，養老金一直扮演著“基石投資者”的角色。如歐洲股市中養老金持股占比達70%，美國有50%。為實現增值保值，美國養老金1980年入市，美國社會養老保險是全國統籌，以“信托基金”形式存在，由聯邦政府直接掌管。截至2010年底，美國養老保險基金總資產已達2 萬億美元，2010年美國退休老人能領取到退休金的人數也占退休老人總數的48.6%。因此，對中國來說，養老金入市不是一個該不該發生的問題，而是一個如何防范風險的問題。我國的社會養老保險制度尚不完善，拓寬運用渠道勢在必行。從歐美等國的成功經驗來看，進入股市需要良好的制度設計。

養老金的投資運營，首先應當有一個政策規范，以確立養老金的法律地位、確立對繳納者的尊重、明確其投資范圍和運行機制，厘清社會保險基金中統籌賬戶和個人賬戶的管理人、受托人角色定位以及市場監管和法律責任等。要確保養老金的安全，當務之急，是必須抓緊出臺養老金入市的具體試點辦法；制定特別的投資決策和監管以及遴選和更換基金管理人的制度，定期公布基金管理人的業績。

從積極的意義上講，數額龐大的養老金入市必然會對一國的資本市場產生影響，反過來，養老金所特有的使命和功能，必然會把一種穩健性、追求長期性的經營模式帶到資本市場中去。歐美等國的經驗也表明，養老體系與資本市場的協同發展，使大部分普通民眾得以分享經濟發展的成果。事實上，過去10年，我國的社保基金通過專業投資，實現了年均9%左右的回報率，而當期年均通脹率在2%—3%，這表明我國也有能力實現養老體系與資本市場的良性互動。但我們也要看到，實現這種良性互動是一項系統工程，既要不斷提高資本市場治理水平，增加市場的透明度，強化保護投資者機制，又要發展機構投資者并不斷提高其理財服務能力。

此外，必須打造一個公平公正的監管機構。從香港的經驗來看，養老金市場化運營，是一個非常系統的工程，首先需要一個規范的金融市場、一個公平公正的監管機構和一個透明的法治環境，而這恰恰是內地市場需要重點加強的。當前，我國管理養老金等社保基金的組織，一般都是社保局下屬機構，集保費征收、基金管理、投資運作等多種職能于一身，以政企合一的方式運營基金。這種缺乏監督、信息不透明的運營方式，難免暗箱操作、效率低下。社保局一手壟斷了養老金的管理和運營。在這種情況下，即便養老金實現了市場化運營，也有可能難以真正確保這些錢的安全。現實的艱巨性和復雜性表明，養老金監管是一場持久戰，是一場硬仗，我們絕不能有任何心存僥幸的心理和短期行為。當務之急是要對基金管理、運營進行規范化、透明化和制度化建設。