維穩思維下的J鎮

■曾明

（作者系江西南昌大學教授）

當下,鄉鎮政府處于既要發展經濟，又要提供公共服務的雙重壓力之中。在這種壓力下的鄉鎮政府，它的中心工作到底是什么？它會對政府的公共服務職能產生什么樣的影響？

J鎮位于江西省西南端，面積218.23平方公里,轄9 個行政村，總人口15704 人。全鎮耕地面積10081.4 畝，林地面積22.16 萬畝。J 鎮水資源豐富，有1 座水力發電站，總裝機為1.1 萬千瓦。該鎮是全縣水產養殖面積最大的鄉鎮，有水產養殖面積7652 畝，其中池塘152畝，水庫7500 畝。

總之，J 鎮是個典型的農業鄉鎮，農、林、畜牧業是其主要經濟收入來源。

對于J 鎮，其上一級縣級政府在考核中不再把“發展經濟、特別是招商引資”作為該鎮的主要工作，而是以完成上級政府交付的工作為主。J 鎮政府的工作重心因此發生了顯著的變化。

中心工作的“中心”

當前J 鎮的中心工作主要有兩項：維護穩定、計劃生育。其中維護社會穩定是中心的中心，幾乎每一項工作都要圍繞維護社會穩定這個“重中之重”來進行。

維護政治、社會穩定在中國有著特殊而又重要的意義，而基層政府直接站到了“維穩”的第一線。在2008年以來一系列有關維護穩定的工作部署中，中央明確強調“必須把第一責任落實到強化基層基礎上。現在群眾反映的各種問題，大多數發生在基層，最終也要靠基層來解決。各級領導干部的精力、人財物的投入，要更多地放在強化鄉村、街道、社區等基層組織建設和各項基礎性工作上，確保有人干事、有錢辦事，把矛盾化解在當地，把問題解決在基層，真正做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。

按照這一要求，各級政府都嚴格了工作責任制，用一票否決的方式對職能部門、下級政府進行維穩考核。江西省規定要“把維護社會穩定、推進和諧平安建設的工作成效，作為檢驗各級黨政領導班子和領導干部執政能力和執政水平的重要標志，列入干部政績考核的重要內容，并將考核結果作為干部政績評定、晉職晉級和獎懲實施的重要依據。”

最終層層施壓，擔子大部分落到了鄉鎮政府的頭上。在J 鎮政府的工作安排中，“把社會穩定工作擺在一切工作的首位”。

“我們的工作幾乎都有維穩的影子，每一天幾乎都有到鎮政府反映新老問題的村民，每個干部關于維穩這根弦都繃得緊緊的，經常要憋著一口氣。正常的雙休、節假日就更別想了。總之，一切為了穩定大局”。

當前J 鎮的穩定壓力主要來自三方面：林權糾紛：占全鎮糾紛的66%以上，稍有不慎就會演變成群體性事件。

社會性糾紛：如民事糾紛、鄰里糾紛、安全生產糾紛(主要是電站、加工廠、學校等部門)。

移民糾紛：主要是移民糾紛及電站引起的與周邊村莊的一些糾紛。

這些不穩定因素中，政府并不是直接的參與者。有些是歷史因素造成，有些則會超出鄉鎮政府的職權范圍，如涉訴或是刑事類事件，但是按照“屬地管理”原則，這類事件如果出現不穩定因素，特別出現上訪等情況，都會影響到鄉鎮政府的工作業績考核。

以林業糾紛為例。由于J 鎮地處山區，前幾年林業產權不清晰的歷史隱患，產生了大量的林業糾紛，成為不穩定因素的最大來源。對于這類歷史性糾紛，現在的J 鎮政府要想迅速“搞清判明簡直是不可能的事”。

林權糾紛涉及農民切身利益，又無明確的法律依據，調處成功率很低。J 鎮政府介入后，如果各方會互相讓步，重新明確權屬那自是皆大歡喜，但這種情況非常少，大多時候爭議各方都會因相互不肯讓步而陷入“持久戰”。即使鎮政府下了處理決定書，絕大多數人仍然不服。這導致鎮政府不太敢下處理決定書，寧愿采取拖延戰術。只要不出現“打群架，引發大的群體性事件”就行。

但是問題老是不能得到解決，也極易引起農民對鎮政府不作為或是無法作為的不滿而去上級政府上訪。

這使J 鎮政府非常為難，“我們去做工作，他們不服會上訪，不去做工作，他們也會上訪”。

“工作組式齊抓共管”

由于維護穩定成為一項日常工作，因而設有分管領導。同時它又是鄉鎮中心工作中的最重要的任務，屬于“一票否決”的事項，經常有各種考評、檢查，不穩定因素又多，而且大多具有突發性，J 鎮為此成立了專業的社會穩定工作組。

黨委書記任組長(為第一負責人，負總責)，另有一位分管維穩工作的黨委委員、副鎮長任副組長，為社會穩定工作直接負責人，具體抓落實；成員有3 個片長、司法所長、派出所長、民政所長、水利站長、果業站長，配齊配強了一支專業隊伍。

另外還責任下移，各村、各單位年初分別與鎮黨委、政府簽訂責任狀，分別承諾對本村、本單位的維穩工作承擔責任，落實工作任務，形成了黨政齊抓共管的局面。

維護穩定工作從根本上來說就是要保證轄區內的政治、社會和經濟秩序的穩定，建設和諧社會。但在鄉鎮看來，它的基本目標其實非常具體，就是在轄區內不能出現群體性事件，不能出現越級上訪、鬧訪等現象，把矛盾化解在基層。把問題解決在基層，所以對各類糾紛、矛盾，不論何種原因產生，都要做到“擺平就是硬道理”。

這種擺平，并不是全都能夠徹底地化解矛盾，解決問題，部分只是暫時安撫群眾，維持表面的平靜。由于領導的任期并不確定，干部、特別是主要領導干部的調動非常頻繁。因此各級領導干部都希望自己任上不要攤上大的群體事件，對于他們來說，維護穩定其實“只要不在自己任內出事就好”。

為達到此目標，維護穩定的主要內容有三：一是排查。政府要盡早發現矛盾隱患，盡早介入，將之解決在萌芽狀態，避免群體性事件的發生，這是上策，實際上也是全國上下狠抓穩定的初衷。

二是調處。對已經暴露出來的矛盾糾紛，及時介入調解處理，進行穩控跟蹤，掌握事件動態，盡量化解矛盾。此是中策。

三是信訪。對于沒穩控住造成上訪的矛盾糾紛，鄉鎮則負責截訪、接訪、勸返，嚴密跟蹤防止越級上訪，不利考核。對于政府來說，這已是屬于不得已的“捂蓋子”行為，屬于下策。

為此，J 鎮進行定期拉網式大排查。每個月特別是重點時期(如兩會、五一、國慶、春節等)，都要組織鄉村干部對全鎮的不穩定因素進行一次大梳理，將新發現的矛盾隱患、正在調處的、已調處好的、調處未果的、有鬧事或上訪傾向的進行分類登記，以掌握全鎮社會穩定形勢，從中篩選出可能會發生群體性事件的不穩定因素，實行重點監控。

同時，實行零匯報制度。重點敏感時期，必須進行每日排查，并按規定時間每日將排查結果上報，以便及時掌握最新情況進而盡快做出對策。

對已排查出來的糾紛，按照重要程度安排鄉村干部包案負責，案情簡單的安排一個人，復雜的安排二至三人，調處成功則可以銷號。對于已經暴露的影響較大的群體性事件抽調相關或得力人員成立專案組，專門負責某一糾紛的跟蹤調處。

J 鎮還實行一種包案人制度。對重點對象，建立專人負責制。在敏感時期，為防止重點監控對象越級上訪，包案人要對其實行全天候監控，“有感情的拉著一起喝酒玩牌膩在一起，沒什么交情的也遠遠地跟著，隔三岔五偷偷近前瞄一下”。一旦發現上訪對象會出門越級上訪，工作人員就要在一些必經路口、車站等攔截上訪對象，甚至會“搶其包裹逼其回家”。

有時，主要領導還需親自出動，經常性上門談心聊天，逢年過節還要走訪慰問，與上訪對象建立感情，使其礙于情面暫緩上訪。對于其上訪訴求無法滿足的，想方設法替其解決其他實際困難甚至滿足一些不合理要求，以求得暫時的安寧。

一邊倒的負效應

對于農村出現的各類不穩定因素，鄉鎮政府由于職權所限，只能進行調處，這種調處有時能解決一些實際問題。但對于暫時沒辦法解決或是超出鄉鎮政府職權范圍的，調處就變成了“和稀泥”。如果調處失敗，村民就很可能會組織自己的力量，靠威脅或武力去解決，從而引發群體事件。

這種政府調處無果而發生的群體事件，比政府從未介入的要更難處理。因為它會使得鎮政府的公信力受到損害，群眾會認為鎮政府沒有能力或是沒有權力解決問題，轉而尋求更上一級政府的幫助，有時甚至會通過把“事情鬧大”，即制造群體性事件或惡性事件來吸引上級政府關注，而這些事情會對鄉鎮政府的維穩考核產生直接的不利影響。

因此在維穩一邊倒的形勢下，為了息事寧人，穩住對象不鬧事不上訪，并避免維穩對象將矛頭指向自己，使政府陷于被動，鄉鎮干部一般都要小心翼翼，“講理都要陪著三分笑，指責對方的話基本不敢說”，有時還會想辦法滿足一些人的無理要求，比如有時因交通事故賠償問題談不攏時，政府還得先行代付等。這種做法雖說是不得已，但最終會引來更多人的效仿，使得鄉鎮政府窮于應付。在有些鄉鎮干部眼里，維穩工作變成“中央搞和諧、基層搞妥協、老百姓搞威脅、鄉村干部沒閑沒歇”。這種狀況直接影響到鄉鎮政府的其它中心工作，比如計劃生育的開展。

由于擔心強硬地推行計劃生育執行手段會引發“不穩定”，在維穩的壓力下，鎮政府會“兩害相權取其輕”，以應付計生檢查來掩蓋無法完成的“計生任務”。因為計生工作的好壞并不容易從表面上看得出來，也不像維穩不利那樣，會引發群體性事件或是上訪，產生顯性的社會影響。而且計生工作也容易在上級政府、鄉鎮政府、村民之間形成心照不宣的“共識”。對于村民來說，超生而獲得政府默認，自然皆大歡喜，而政府的“寬容”也就避免了由于過激的計生手段產生“不穩定”因素，同時，征收社會撫養費還能增加地方財政的預算外收入。出于同樣的原因，縣級政府只要鄉鎮在“迎檢”時不出差錯，一般對此都會“睜只眼閉只眼”。

顯然，“壓力型”體制下的鄉鎮政府，尤其是欠發達地區的鄉鎮政府的職能以執行上級指定任務為主，各類考核目標，特別是那些“一票否決”的中心工作就成為鄉鎮政府的主要工作職責。面對這些目標多元甚至相互沖突的考核任務，鄉鎮政府會從自己利益最大化的角度出發，選擇性地執行。那些懲罰更嚴厲、容易被考核的任務會被置于優先地位。

但由于農村社會矛盾的多元與復雜，鄉鎮政府并沒有完全消解矛盾的能力與職權，對各類影響社會穩定的因素大多只能采取“和稀泥”的方式進行調解，或是進行“人盯人”式的防阻策略，為避免社會穩定失控給自己帶來的不利影響，他們還會通過無原則的妥協或是安撫來實現一時的穩定，以確保在自己任期內不“出事”，這種做法在維持社會表面穩定的同時，也帶來了一些新的問題。