財政壓力下結構性減稅如何減

■本刊記者 吳明華

“上面‘點菜’點多了，地方‘買單’就可能買不起。特別現在稅收下降的情況下，地方‘買單’的能力也下降了。所以中央各個部門‘點菜’的時候，就得考慮地方的承受能力。”

從去年9月開始，“結構性減稅”一詞頻頻見諸報端，從個稅調整，給小微企業減稅，到今年的增值稅、資源稅和房產稅改革試點，與結構性減稅相關的政策措施相繼出臺實施。對于這樣“有增有減”的結構性減稅，一時間議論紛紛、爭議不斷。

然而政策還未全面落地，效果卻已經顯現。今年一季度全國財政收入增長14.7%，比去年同期回落18.4 個百分點，其中稅收增幅僅10.3%，回落了22.1 個百分點。地方上更不容樂觀，北京、上海、廣東等經濟發達地區普遍財政收入增速大幅下滑，甚至是負增長。稅收的大幅回落，更增加了人們對這一輪減稅政策執行與效果的擔憂。

在這種形勢下，結構性減稅是進還是退？結構性減稅到底意味著什么？

“舍與得”之道

《決策》：從一季度來看，今年的財政收入壓力很大，財政收入下滑對結構性減稅政策執行會不會產生影響？

劉恒：一季度財政收入增長下滑，會對結構性減稅政策執行產生影響。目前我們正在密切觀察，現在要看絕對數，因為下滑相對于今年財政預算支出來說并不特殊。目前情況如果持續下去的話，維持一年政府的財政開支，或政府正常的預算支出沒有問題，但大規模的超收情況可能不會再有。

目前探討這個問題還有點早，不能盲目得出結論，要看到底什么原因造成的，要看發展趨勢和變化因素，這些都是非常重要的。否則的話，財政收入一下滑，馬上又開始搜刮民脂民膏，那還了得。前些年我們改革的目標之一，就是讓過分增長的財政收入增幅降一點。現在降下來了，反而覺得不對了，這是個問題，需要大家認真考慮。

從某種意義上講，今年一季度財政收入增速下滑也是結構性減稅的結果。上海的增值稅改革試點，下一步再擴大其他領域和在全國推廣的步伐，可能會受到影響。如果增值稅擴圍引起的問題很嚴重，嚴重到足以影響我們稅收的增長速度，影響整個財政支出需要的話，那恐怕這個問題也要仔細研究，但是目前看起來還不至于。

《決策》：在目前這種情況下，結構性減稅會不會給地方財政收入造成更大的壓力？

劉尚希：結構性減稅對地方上肯定會產生影響，地方上收入肯定會減少，這就需要有一個正確的認識。短期內地方上財政收入會減少，但有助于長期的可持續發展。如果小微企業做大做強，地方經濟活力更強了，就能帶來更多的稅收，這樣就會形成一個良性循環。所以，不能只看到眼前，要注重長遠。

同時，地方上非稅收入快速增長的問題也值得關注，減稅之后地方上財政壓力增大，可能就會到非稅收入里找錢，這種情況是應當注意的。要警惕一些地方因財政吃緊而采用行政手段擴大收費，由此會加重企業負擔，對經濟造成負面影響。

劉恒：從地方上講核心的問題，還是要轉變發展方式。我們國家對增值稅依賴程度太高，這跟二產比重過大有關系，像北京情況要好一點，因為二產比重比較小，三產比重較大。所以，只要產業結構調整到位，高新技術產業占一定比重以后，稅收重不重其實無所謂，因為稅收高低取決于企業的本身，一般企業所得稅25%，而高新技術企業只有15%。

所以說就一個地方而言，它的宏觀稅收政策怎樣，是否鼓勵高新技術產業的發展，直接影響到企業的競爭力，也直接影響它的稅收。當然這種說法不太全面，一個地方不可能都是高新技術企業，稅收政策有導向，但基本上還是保持平衡的。

同時，地方上觀念也要轉變。結構性減稅是因為企業困難，如果企業倒閉了，稅收也就沒有了。通過減稅企業不困難了，銷售增加了，稅收也增加了。這是一個此消彼長的過程，減稅最終目標是搞要活企業，最終的效果是擴大整個市場，擴大稅基的。

因此，這是一個“取”和“予”的關系，是舍與得的關系。這一輪結構性減稅可能是政府先舍后得，而且可能當年就見效。

“增稅和減稅”的選擇

《決策》：結構性減稅在很多人看來可能是一個抽象籠統的概念，這一輪結構性減稅中央也出臺了很多措施，比較復雜。如何來看待這樣的“有增有減”？

劉尚希：結構性減稅的正確說法，是有選擇的增稅和減稅，跟過去“有增有減”的講法還不一樣，是有針對性的增減來達到政策目標，就是轉方式、調結構。具體來講，選擇什么樣的行業，選擇什么樣的稅種，在不同的情況下是不一樣的。

所以，結構性減稅在不同的年份，有不同的具體內容、方式，不是一個籠統的概念。結構性減稅不是普惠性的，受惠的可能是區域性的、行業性的和分類性的，它的實質是改變稅負的分布，使稅收變得更加公平。

劉恒：從2011年9月份開始，以挽救溫州中小企業危局為契機，結構性減稅新政加大了出臺力度。中國政府應對危機的辦法之一就是給企業減負，但又不能普遍降稅，所以就產生“結構性減稅”。

結構性減稅的含義是要給企業和納稅人減負，但同時不能放棄稅收對整個社會經濟生活的調控作用。在“十二五”開局之后，這一政策得以明確和逐漸落實。其實我有一種看法，結構性減稅是國家加強宏觀調控的一個過程，所以不如說是“政策減稅+制度減稅”。

制度減稅，目前稅制改革以后我們需要對整個稅制進行重新設計，而在設計過程中應該看到原有的稅負是偏高的，我們希望不是通過臨時性的減免，而是通過一次性的政策解決，給企業創造一個好的稅制環境。

政策減免是一些臨時性的優惠措施，比如搞活小微企業。而目前我們的結構性減稅還很少涉及到制度層面，我希望這次政策減稅可以和制度減稅加在一起，對中國稅制改革形成長遠影響。

《決策》：為什么推出這么多減稅措施，而實際上很多人卻認為并沒有感到稅負減輕？

劉尚希：每一項稅收政策都會對不同的人群產生不同的影響，有的可能是受惠的，有的可能是相反的。受惠的人群以及沒有影響的人群可能不會發聲，而稅負加重的人群可能就會反對。

對稅收政策的各種反應，應當理性去分析來自于什么樣的利益階層，是什

減稅的效果要落到實處，就必須像農業滴灌一樣逐步進行，雖然水量不大但一直都有水放，莊稼就會生長得很好。么樣的利益訴求，一項稅收政策的出臺，到底影響了哪個階層的利益，等等，而不是籠統地去批評稅收政策。

現在社會對稅收非常敏感，確實超出了稅本身，主要還是社會對于稅收的公平性及其使用的合理性、有效性還存在質疑。在這樣的大背景下，只要涉及到稅，都會引起廣泛的關注和討論。

《決策》：之前結構性減稅提了很多年，但實際動作不大，效果也不太好。這次結構性減稅對企業來說，會產生多大的作用和影響？

劉恒：減稅以后會對企業產生助推作用，這是毫無疑問的，但作用到底有多大，還要進一步的觀察。我的感覺是，稅負并不可怕，可怕的是收入沒增加，而稅增加了。為什么會這樣？

因為目前，我國流轉稅占的比重較大，而流轉稅是不管企業賺不賺錢，全要交稅，稅收剛性很強。而企業經濟效益有限制，受條件影響，如果經濟效益不好，但是稅收增加，這就變成稅負痛苦了。

所以，稅收和經濟增長要相適應，不能超常。結構性減稅的核心問題，是企業效益和我們的稅收增幅要同步，在技術層面上要解決這個問題。

劉尚希：前幾年結構性減稅，有一定效果，但是和大家預期的有距離。現在最大的改革就是營業稅改增值稅的試點。依據試點的情況，在全國推廣的時候，可能稅負會更多地下調。

當前，小微型企業的生存環境有待進一步改善，政府也已經意識到這一點。應當說，這需要多管齊下，減稅只是其中的一個方面。減稅主要是減輕小微型企業的負擔，適當地增大了它們的利潤空間，使它們的生存條件能得到改善。其實還有金融、市場監管等各個方面都需要做出努力，這樣才能使小微型企業的發展環境變得更好。

“減稅不是開閘放水”

《決策》：結構性減稅中一個核心問題就是中央和地方的財政關系問題，特別是增值稅擴圍，對地方上會產生什么樣的影響？

劉恒：增值稅擴圍從1994年就開始探討，當時沒有取得太大突破。2009年后擴圍問題再次成為關注點。由于增值稅擴圍牽涉到企業和政府財政關系，也存在中央政府與地方政府之間財政分配問題，因此，增值稅擴圍問題很復雜。

盡管目前試點方案仍把原屬地方的“營改增”部分歸地方享有，但這僅指存量部分，但以后的增量怎么辦？這是生死攸關的事情。稅改以后如何確定新的財政體制以及由此引發的地方財稅自主權問題，這些都需要在稅改中重新劃定。

截至目前，上海的試點已獲得高度評價，是中國稅收制度朝現代化方向邁進的一大步，但各個地方要跟進，自然也會帶來對“政府的財政收入會不會因此而大幅下降”、“是否會引起中央和地方分配關系的改變”等問題的擔憂。下一步改革，一定是要推進財稅聯動，要一攬子解決稅務關系和財政的分配關系。

《決策》：有人擔心，結構性減稅會不會又造成“中央點菜、地方買單”的情況？

劉尚希：減稅是不是在地方承受范圍之內，具體還難以判斷，要調查研究之后才能得出結論。但是我覺得隨著財政收入增長趨緩，地方非稅收入快速增長的情況，值得引起各級政府的注意，尤其是中央各部門，要注意這個問題。

實際上，地方的財政收入比經濟增長滑落得更快，地方財政承受能力實際上是在下降的，所以涉及到地方拿錢的時候，中央需要統籌兼顧，不能顧此失彼。需要在試點經驗中找到中央和地方財政的平衡點，根據試點中中央財政和地方財政的變化，重新確定分成比例。

從中央來講，要考慮地方上的承受能力，要量力而行。上面“點菜”點多了，地方“買單”就可能買不起。特別現在稅收下降的情況下，地方“買單”的能力也下降了。所以中央各個部門“點菜”的時候，就得考慮地方的承受能力。

《決策》：目前，大家對“十二五”期間，結構性減稅到底怎么減、減多大幅度，都比較關注。對此您怎么看？下一步還會不會推出一些新的措施？

劉恒：結構性減稅到底怎么減？能有多大的幅度？會產生多大的效果？目前，大家看法還不太一致。整個“十二五”時期，結構性減稅政策會貫穿始終。

結構性減稅是一個趨勢和方向，要精準到多少數額，目前還缺乏必要的數字支撐，還需要算細賬。總的來說，稅收要減，但是大規模減稅的可能性不大。因為國家財政稅收還是有一定規模要求的，有人說一年要減一、兩萬億，我認為這是一廂情愿。

其實，結構性減稅不是指財政收入的絕對數下降，而是對增量的調節。結構性減稅政策的出臺和結束，不以財政收入下降為目標，而是讓財政收入的增幅回到合理的區間。

劉尚希：結構性減稅是一個逐步的過程，不是開閘放水，一放就完了。減稅的效果要落到實處，就必須像農業滴灌一樣逐步進行，雖然水量不大但一直都有水放，那么莊稼就會生長得很好。

所以，“十二五”期間不是忙著要出臺新的政策，而是把現有減稅的措施落實到位。最終看效果如何，還存在什么問題。比如扶持小微企業的優惠政策，要不要在原有的基礎上加大力度；營業稅改增值稅如何進一步推進，如何在擴大試點的基礎上全國推開，把這些工作做到位就行了。