我國圖書館立法過程中的問題及對策

李博涵

（中國科學院金屬研究所圖書館，遼寧 沈陽 110016）

1 圖書館法的產生及意義

1.1 圖書館法的產生及歷史背景

圖書館法是圖書館出現后的必然產物。它是調整圖書館社會關系、人際關系的基礎和保障，是用來規范圖書館自身各項活動的法律。圖書館立法的過程是針對圖書館與社會存在的各種關系，尋求解決辦法并使之法律化、制度化的過程。

許多國家在公共文化發展和建設上都走了一條法制化道路，即通過制定相關法律法規，確定國家發展公共文化的基本政策，保障政府公共財政對公共文化建設的投入，支持社會發展公益性文化事業，明確公共文化單位的法律地位、義務和責任等。公共文化在立法上的模式大體有兩種：一是制定文化方面的基本法，這類基本法既包括公共文化方面，也包括文化產業方面；二是制定公共文化機構方面的專門法律，如圖書館法、博物館法。

圖書館法的制定和發展已成為現代社會文明發展、科技進步的標志之一。美國于1846年頒布了世界上第一部公共圖書館法，英國也于1850年頒布了公共圖書館法，立法大大加快了歐美圖書館事業的發展，從而極大地推動了其文化、科學教育事業的迅速發展。目前全世界已有60多個國家和地區制定了250多部圖書館法，全世界有1/3的國家有圖書館立法。亞洲、非洲的發展中國家如印度、加納、尼日利亞、坦桑尼亞等自20世紀50年代起相繼制定了圖書館法。我國臺灣地區2001年也制定了圖書館法。

我國也曾是較早制定圖書館法的國家之一。清末宣統元年（1909），學部曾奏擬圖書館章程共19條，宣統二年（1910）頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》是以政府名義頒布的第一部圖書館法。中華民國四年（1915）北洋政府教育部頒布《通俗圖書館規程》14條。1949年以前，中華民國政府曾頒布過許多部有關圖書館組織條例、呈繳本等方面的法規性文件，如《圖書館條例》（1927）、《圖書館規程》（1930、1939）、《國立中央圖書館組織條例》（1940）等。

新中國成立后，國家及有關政府部門曾多次頒布了關于圖書館事業的文件、條例和行政法規。但這些已經頒布實施的有關圖書館工作的文件大多數是行政規章，由于是由非國家立法機關制定，所以缺乏法律的嚴肅性和權威性，其實施效果也無法與正式的圖書館法相提并論。隨著我國經濟文化的不斷發展，迫切需要出臺一部適合我國圖書館事業發展的具有專業性的圖書館法。

1.2 含義

圖書館法是由國家立法機關制定或認可的有關圖書館事業和圖書館活動的專門的圖書館法法規。它是建立與管理圖書館，制定圖書館行政法規和規章制度的總依據。圖書館法是調節國家與圖書館之間、圖書館與其他組織之間以及圖書館與讀者之間等在圖書館活動中所產生的各種關系的法律規范，是國家領導、組織和發展圖書館事業的重要手段，具有強制性、規范性、概括性、穩定性等特點。

1.3 作用

圖書館法能夠保證、監督和規范圖書館事業的發展。作為具有文獻信息收集、傳播以及情報交流職能的社會文化公益型機構，在新的形勢下，圖書館的社會職能、藏書結構、技術方法、服務方式都發生了很大變化。在這種情況下，只有通過法律的手段才能協調好國家與圖書館、社會與圖書館、圖書館與圖書館之間及圖書館內部的各種關系；只有通過立法才能實現和加強國家對圖書館事業的宏觀管理，才能明確圖書館在信息社會中的地位和作用。圖書館法的作用主要分為以下幾個方面：①從法律角度上來保證國家與各級政府對圖書館的領導，把握圖書館事業發展的正確方向，規范依法行政。②保障廣大讀者享有使用圖書館的合法權益，調動讀者利用圖書館的積極性；保障圖書館從業者在管理圖書館和服務讀者方面的合法權益，公正客觀，獎懲合理。③通過法律對圖書館運營的各個方面作出規定，保證圖書館的社會地位和發展圖書館事業所必須的各項法律權益，加強圖書館的統一管理，維護圖書館的正常秩序，保障圖書館事業的健康發展。

2 我國圖書館立法過程中存在的問題

2.1 法律觀念和立法意識薄弱

造成法律觀念和立法意識薄弱的原因主要從兩方面看：一方面，圖書館是為社會公眾服務的，獨立的、依賴于社會公眾或政府支持的公益性機構，目前我國圖書館事業的發展主要依靠政府對圖書館事業的經濟扶持，這樣圖書館事業的發展就極易受到政府部門的制約。因此，對圖書館的文化傳播作用和社會影響往往直接決定于政府部門對圖書館的重視程度，即相應的政策制定、領導管理及經濟投入等方面。當前圖書館事業的經費在文化、教育經費中所占的比例相當有限，而且其數額的增長與當前社會經濟的發展完全脫鉤，對圖書館在社會主義現代化建設中的作用認識不足，已經在多方面延誤了我國圖書館事業的發展進程。另一方面，圖書館管理者和從業者的法律觀念也遠遠沒有跟上圖書館事業的發展步伐，不是認為通過現行的圖書館相關規章和制度對圖書館有關問題予以規定就已經足夠了，就是認為圖書館作為一項“冷文化”事業，根本沒有重要到要從國家法律的層面對其進行保護和扶持。對圖書館事業的重視程度不夠，沒有從全社會的整體范圍內、從社會發展的高度看待圖書館立法問題，對于圖書館立法沒有給予其應有的重視，直接造成了圖書館立法制定、頒布程序的滯后。

2.2 缺乏全面、統一的交流與互動的標準

我國目前存在的圖書館種類主要分為國家圖書館、公共圖書館、大專院校圖書館以及專門圖書館等，圖書館立法是國家對圖書館進行宏觀控制、實行協作協調的重要保證。需要建立起統一的專門體系，領導統籌整個圖書館事業的發展，協調各類型圖書館的工作。但從我國圖書館事業發展現狀來看，尚缺乏對各類圖書館的統籌安排和全面規劃，缺少行之有效的管理手段，綜合協調能力也不足，圖書館事業尚未達到標準化、規范化，管理體制仍處于低級、分散狀態。由于標準不一，監管不力，管理方式的客觀科學性與操作的可持續性都無法保證，各地區、各系統及各行業圖書館的建設標準、經費使用、互動流通都存在著辦館理念有高有低，綜合管理混亂無序，業務水平參差不齊等問題。各類型圖書館之間、同類型圖書館之間的信息溝通、業務交流嚴重不足，壁壘化、封閉化的局面依舊，甚至還有閉關自守、惡性競爭等現象的存在。這些都在相當程度上阻礙了圖書館立法目標的實現。

2.3 相關條例和法規已不適合立法的客觀要求

從某種程度上講，圖書館立法就是對當前的相關條例和法規進行完善化、科學化、權威化的過程，圖書館立法，需要依靠當前圖書館已存在的各項條例和法規來提供最基本的立法基礎。已經頒布實施的圖書館法規、規章屬于行政性法規，多是由圖書館各系統的主管部門制定的，它們的職能大多是對圖書館工作的內部要求，適用于規范各自系統的圖書館行為，維護本系統內部的正常秩序。但目前我國圖書館的條例和法規普遍存在著陳舊、落后、單一的問題，已不適合當前圖書館的發展需要。條例和法規的滯后直接導致執行的效力不夠，只有行為模式而沒有后果模式，實施時容易受到外來因素的影響和干擾，發生違反的行為也缺乏追究和處罰責任的能力和手段。因此，沒有客觀、完善和科學的條例和法規，使圖書館立法缺失了最基本的基層規范體系支撐，法律框架無法建立，法律條文無法界定，更談不上實現圖書館法制建設。

3 解決圖書館立法存在問題的相關對策

3.1 徹底轉變思想，加強法律觀念，提升立法意識

《世界圖書館事業——比較研究》一書的作者克爾齊斯認為：“圖書館立法依賴于一個國家的政治家和立法者對圖書館的認識，對圖書館事業的性質、目的和需求了解的越多，這些官員制定的圖書館法就越充分。”西方國家的圖書館之所以能夠成功立法并經過多年不斷修訂之后其職能和效力能夠日益科學、完善，首先就是從國家政府層面上承認了圖書館的法律地位，而只有在承認并尊重圖書館的法律地位這個大的前提下，才能實現在法律的規范下提升和拓展圖書館的功能和作用，在法律的保護下健全和發展圖書館事業。同時，圖書館的管理者和從業者同樣具有高度的法律意識，這樣才能確保各項工作的開展都嚴格以圖書館法為基準，充分保障了從業者自身在管理圖書館和社會參與者在使用圖書館兩方面的法律權益。由此可見，我國圖書館要想立法成功就要從客觀實際出發，要從政府做起，從社會做起，從圖書館界做起，徹底轉變自身的固有觀念，首先就要在觀念上把圖書館的社會地位、功能和作用提升到法律高度，強化行政領導者、圖書館管理者、從業者和參與者的法律意識，尤其是行業領導者的重視意識和扶持意識、圖書館管理者的發展意識和獎懲意識、從業者的服務意識和保護意識、參與者的維權意識和規范意識。同時要進行廣泛的社會宣傳，提高全社會的法制觀念，大力強調圖書館的法律地位，為圖書館立法工作的順利開展打下良好的社會基礎。

3.2 建立交流與互動標準的相關機制，實現全面、統一的目標

首先，要繼續大力加強行政主管部門對圖書館行業的領導，要進一步明確管理、指導和協調各類型圖書館管理工作的權力，在保證競爭健康、發展合理的前提下，積極采取各種方式鼓勵和加強圖書館之間的交流與互動，通過行政權力保障和監督圖書館之間的交流與互動，把實現交流與互動的重要性提升到硬性標準和要求的高度上來。其次，圖書館管理者和從業者也要通過改變思想和加強學習在主觀意識上理解、認同和支持圖書館之間的互動與交流，充分發揮主觀能動性，在具體工作中實現各圖書館間理念交流，情報互動，資源共享，相互促進，取長補短。通過圖書館之間的互動與交流，使行政主管部門和圖書館能夠集思廣益，及時發現問題，集中解決問題，推行科學管理，統一發展思路。最后，在辦館理念、工作方式和行業交流等方面具備了一定條件之后，行政主管部門要以明文的形式總結、歸納出全面、統一的標準，并推廣到全國各類型圖書館加以貫徹和執行，從而為圖書館立法的順利實現提供必要的行政決策基礎、明文支撐基礎和工作風格基礎。

3.3 根據當前實際，大力健全、完善適合圖書館立法和自身發展的條例和法規

各地區、各類型的圖書館由于地域環境、經濟水平、自身規模和受益人群的不同，所制定的條例和法規也必須根據自身客觀實際進行。圖書館立法，必須要把圖書館自身的條例和法規作為參考基礎，將其中具有共性的內容法律化，即將所有圖書館需要共同遵守和執行的內容直接由條例和法規轉化成法律條文，此外，要對其中具有特性的內容，即不同圖書館根據自身實際制定的特殊條例和法規作出相應的法律要求和解釋。要想真正實現這一目標，首先必須徹底改變條例和法規陳舊、落后、單一的局面，要根據圖書館當前實際情況和未來發展前景，制定和修正出更加客觀、完善和科學的條例和法規。新的條例和法規要遵循普遍性和特殊性統一的原則，圖書館的性質決定了部分條例和法規必須具備普遍性和一致性，而不同圖書館的客觀情況則在針對具體工作的條例和法規部分更需要具有特殊性和機動性。條例和法規必須以圖書館法為準繩，圖書館法需要以條例和法規為依托。最大限度地規避外來因素的影響和干擾，通過法律保障追究和處罰責任的能力和手段。

4 結論

憲法第22條規定：“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館、博物館、文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產?！边@為我國公共文化法律制度的建立和完善提供了憲法依據。2011年10月18日，黨的十七屆六中全會審議通過了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》。《決定》中也明確指出：“加快文化立法，制定和完善公共文化服務保障、文化產業振興、文化市場管理等方面法律法規，提高文化建設法制化水平?！?/p>

實踐證明，當行業的客觀需要上升為國家法律，這個行業的發展必將迅速步入規范化、法制化軌道。圖書館立法對于保障公民基本文化權益，滿足人民群眾獲取知識和信息需求，促進全民終身教育和科學、文化事業的發展，推動社會主義物質文明和精神文明建設，具有十分重要的意義。在彰顯圖書館社會價值、實現圖書館職業使命、促進圖書館事業發展等方面，法律具有不可替代的功能和作用。圖書館立法是圖書館事業持續穩定發展的必然要求和最根本保障，也是國家構建公共文化服務體系、促進公共圖書館事業長遠發展的重大舉措，每一個圖書館人都應該以積極、負責、理性的態度參與其中。

[1] 李勝春.對我國圖書館法有關問題的探討[J].山東圖書館季刊，2000（2）.

[2] 曹曉明，徐華.淺談圖書館立法的必要性[J].圖書館建設，2001（4）.

[3] 李華.淺談中國圖書館立法的條件、障礙及對策[J].云南圖書館，2003（4）.

[4] 周明明.圖書館法立法若干問題探討[J].圖書館論壇，2009（4）.