我國圖書館公共信息服務保障制度研究?

劉進軍 文庭孝

(1．湘潭大學圖書館 湖南湘潭 411105;2．湘潭大學公共管理學院 湖南湘潭 411105)

我國圖書館歷經幾千年，從古代藏書樓演變為現代圖書館，發展成為社會公共信息服務中心，是國家和政府為了保障公民的信息獲取權利而設立的專門信息服務機構。

保障公民的信息獲取自由，是圖書館的基本宗旨，而實現這一宗旨的根本是制度。我國圖書館的公共信息服務，長期以來不能有效落實應然的、正確的、先進的服務理念，其根源在于缺乏相應的制度保障。如果沒有相應的制度保障，公民的信息獲取自由就是一句空話。因此，有學者指出:沒有制度保障的“讀者第一”口號實際上是一句空話〔1〕。作為公共信息服務機構，圖書館應該如何保障公眾的信息獲取權利，公平地、平等地為公眾提供信息服務，這是值得我們深思的課題。

1 制度與圖書館制度概述

“制度”是一個寬泛的概念，一般是指在特定社會范圍內統一的、調節人與人之間社會關系的一系列政策、法律(包括憲法和各種具體法規)、規章(包括政府制定的條例)、道德、倫理、習俗、戒律等的總和，它由社會認可的非正式約束、國家規定的正式約束和實施機制三個部分構成。因此，制度一般分為正式制度和非正式制度。

在現代漢語中，《辭海》對制度作了如下定義:①要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程或行動準則;②在一定的歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系〔2〕。在西方國家中對制度經常使用System、Institution和Regime這三個詞。System側重于制度含義中的“系統、體系”這一層面;Institution側重于制度含義中“規則”和“組織”這兩個層面;而Regime更側重于制度的社會色彩與強制性色彩〔3〕。

關于圖書館制度，我國學者有不同的理解。黃宗忠認為圖書館制度主要指要求全體圖書館人員與讀者(用戶)運行、利用圖書館必須共同遵守的辦事規程與行動準則〔4〕。王株梅認為圖書館制度可以從狹義和廣義兩個方面來理解:從廣義來看，圖書館制度是國家制訂的，為滿足公民的社會權利(教育權和獲取知識的自由權)而建立的一種信息保障制度，以達到信息公平的目的，進而達到正義。從狹義來看，圖書館制度是指圖書館等機構制訂的，以一定的信息行為和信息經濟關系為規范對象的各種規則、規定、章程、守則等的總和〔5〕。蔣永福等認為圖書館制度是國家及其政府為了保障公民的知識權利而選擇的一種制度安排，若從社會制度的橫向結構看，應屬于文化制度范疇〔6〕。可見，在圖書館制度的理解也有正式的圖書館制度或廣義的圖書館制度和非正式的圖書館制度或狹義的圖書館制度之分。

2 我國圖書館制度建設現狀

自中華人民共和國成立以來，特別是改革開放以來，我國圖書館制度建設取得了一定成績，但仍存在一些不足，這給我國圖書館事業發展帶來了挑戰，使圖書館公共信息服務深入開展受到了阻礙。我國圖書館制度建設的不足主要表現在圖書館立法缺失、行業自律失范、制度沖突、制度建設滯后等層面。

2．1 立法缺失

圖書館法缺失是長期以來制約我國圖書館事業健康發展的瓶頸。這種立法缺失主要表現在兩個方面:一是迄今為止，我國尚無一部由國家最高立法機關頒布的國家性的圖書館法;二是各省市政府部門也大都未明確制定發展圖書館事業的相關政策或法規。據統計，目前我國內地僅有11部與圖書館相關的地方法規〔7〕。立法缺位使得圖書館事業的發展規劃、發展目標缺乏法律依據，事業運行缺乏硬性的、長效的財政支撐，政府對圖書館事業的支持與管理缺乏綱領性規范，諸多有悖于事業發展要求的做法無據明確界定和有效遏止，等等。

2．2 行業自律失范

在行業自律方面，除中國圖書館學會的《中國圖書館員職業道德準則》(屬于非正式制度)等極少的制度供給外，職業準入制度、職業權益保障制度等長期缺乏。沒有職業準入制度，就不可能保證圖書館發展所需要的高素質人力資源，而沒有高素質的館員隊伍，圖書館就缺乏核心競爭力，也損害了圖書館員的職業形象。職業權益保障制度缺失，也嚴重影響和制約了圖書館的健康發展，造成圖書館館員的權益得不到有力保障。

2．3 制度沖突

所謂制度沖突，是指圖書館新舊制度或圖書館不同部門、不同層級的權力機構所制定的制度都對同一類活動有約束效力，而這些制度相互之間卻存在矛盾和沖突，使相關行為按此制度衡量是合法的，而按彼制度衡量又不合法〔8〕。如政府對圖書出版物的審查制度與圖書館反審查制度的沖突，由于政府審查制度具有強制性，圖書館的知識自由將在一定程度上受限。著作權保護與圖書館合理使用之間的沖突也是圖書館界長期以來關注的焦點問題。

2．4 制度建設滯后

目前我國圖書館制度建設滯后，一些實踐中出現的新問題，無法在現有制度中得到及時反映、修訂補充，并做出新規定，因而形成制度真空。比如圖書館志愿者服務、免費服務、弱勢群體服務等在國外已成制度，行之有效，而在我國卻遲遲未形成制度。美國聯邦政府1956年制定的《圖書館服務法》(Library Services Act)，就有消除城市與農村享受圖書館服務的不平等現象的有關內容。經過1966年和1970年的兩次修訂，將圖書館服務對象擴大到殘疾人及其他處于不利條件的人，1973年的修訂，增加“為老年讀者服務”一項〔9〕。而在我國，2001年10月1日起施行的《湖北省公共圖書館條例》，第六條僅規定了公共圖書館應當向老、弱、病、殘的讀者提供方便〔10〕。

3 我國圖書館公共信息服務保障制度體系構想

圖書館制度的結構可以從多個角度考察，若按諾思的正式制度和非正式制度理論劃分，可以分為正式的圖書館制度和非正式的圖書館制度;若從橫向的圖書館類型結構來劃分，圖書館制度可分為公共圖書館制度、高等學校圖書館制度、專業圖書館制度等;若從縱向的層次結構來劃分，可分為國家、行業和機構三個層面的圖書館制度〔11〕。針對我國圖書館制度建設現狀，筆者從縱向的層次結構出發，嘗試建立一套完整的圖書館制度體系來保障圖書館的公共信息服務，保障公眾的信息獲取權利。

3．1 國家層面

國家層面上的圖書館制度建設主要表現為國家和地方政府的圖書館法律、法規或行政規章建設，一般為正式制度。

3．1．1 國家法律法規

我國圖書館制度供給遠遠不能滿足新形勢下的制度需求，尤其是立法滯后，已經嚴重影響到我國圖書館事業的可持續發展，影響了圖書館的公共信息服務。目前全世界已有60多個國家和地區先后制定了250多部圖書館法規，全世界有三分之一的國家有圖書館法〔12〕。我國急需制定一部由國家最高權力機關頒布執行的國家性的圖書館法，從宏觀上以國家法律法規的形式保障圖書館建設和運行經費的穩定性，規范圖書館服務的范圍和標準，保障公民平等地享受圖書館服務的權利。

3．1．2 地方政府法律法規

地方圖書館法律、法規是圖書館法律制度的重要組成部分。目前中國有34個省級行政區(23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區)，然而僅有11部與圖書館相關的地方法規，這是遠遠不夠的，必須加快地方圖書館法律法規建設。地方圖書館應專門針對該地區圖書館公共信息服務制訂明確的服務政策、服務條款、服務標準，并將圖書館專項經費列入各級政府的財政預算，保證為圖書館提供穩定的行政撥款。

3．2 行業層面

行業層面上的圖書館制度建設主要指圖書館行業制定的有關規則，包括一些國家相關部門或圖書館行業組織制定的組織章程、建設標準、操作規程等正式制度，如《公共圖書館建設標準》;以及圖書館行業組織發布的圖書館服務宣言、圖書館員倫理準則等非正式制度，如《圖書館服務宣言》。就我國行業層面圖書館制度的現狀來看，亟需建立與完善的是職業資格認證制度、自律制度、資源協作與共享制度等。

3．2．1 職業資格認證制度

圖書館員職業資格認證制度最早起源于英國，流行于世界很多國家，不同類型不同專業的圖書館在實施圖書館員職業資格認證時其要求不盡相同。我們可以參照國際標準，結合中國國情，盡快建立符合我國圖書館事業發展狀況的、與我國圖書館建設相適應的、并能有效促進我國圖書館事業快速健康發展的資格認證制度。有學者認為一個完善的圖書館員職業資格認證制度至少需要解決4個問題:職業準入、職業要求、職業獨占、職業回報〔13〕。

3．2．2 職業自律制度

在世界范圍內，圖書館界的行業自律規范的基本表現形式有兩種:一種是發布圖書館的權利宣言、自由宣言，或者叫服務宣言，另一種就是發布圖書館員的職業倫理規范，我們叫職業道德規范。這兩種文件配套了，這個國家的圖書館行業自律規范的框架就可以說基本形成了〔14〕。在我國，2003年中國圖書館學會發布了《中國圖書館員職業道德準則》(試行)，2008年發布了《圖書館服務宣言》。但是，由于時代的限制、體制及其他原因，其理論意義大于實踐意義。在實際工作中，一方面，業界從業人員的某些不良言行、不良習慣仍在繼續，仍在嚴重影響著圖書館員的職業形象，與社會所期望的“文明行業”形象相差甚遠，圖書館和圖書館員常常受到公眾責難;另一方面，當圖書館及其利用者的合法、合理權利受到來自權力部門或其他利益集團的不當侵犯(審查、擠壓、管制等)時，無法得到相應的保障。所以，我們要進一步完善職業自律制度建設，讓圖書館真正保障全體社會成員普遍均等地享有圖書館服務。

3．2．3 資源協作與共享制度

信息資源共享成為這個時代最強大的呼聲和最鮮明的特征。但是，由于我國圖書館體系的垂直體制和條塊管理，圖書館的協作與資源共享存在很大的難度。我們需要建立與完善資源協作與共享制度來保障圖書館之間的合作、圖書館與其他相關機構之間的合作，實現信息資源共享。

3．3 機構層面

機構層面的圖書館制度建設表現為各實體圖書館在國家法律規定的范圍內，制定出適合本地區、本館特色的制度。這些規章制度和業務規范(包括服務道德要求)直接涉及圖書館的每一個崗位和服務細節，是整個圖書館制度體系中對外部環境變化最為敏感的部分。

3．3．1 人力資源管理制度

長期以來，我國圖書館擁有的人事權有限，工作人員進出大多由主管部門調配、安排，圖書館主要負責人員的使用、考核，圖書館要什么人、進出多少人的發言權是有限的〔15〕。這種做法造成圖書館人員素質不高、活力不夠、創造性不夠，一些圖書館由于人員過多，擠占了購書經費。為了解決這一問題，必須建立完善的人力資源管理制度，主要涉及人員編制、職業資格、人員結構和在職教育等方面。具體而言，可以給圖書館一定的人事權;規定各級各類圖書館人員編制和各類人員比例;完善在職教育制度，確保公共圖書館工作人員的整體素質。

3．3．2 經費管理制度

圖書館尤其是公共圖書館經費目前存在經費不足、經費來源有限、使用不當等問題。要解決這些問題，必須創新經費管理制度，解決經費來源和合理使用問題:一是通過各級人大或政府，規定圖書館按服務人口或財政預算每年按一定比例劃給圖書館購書經費和人員經費，兩者應分開撥款;二是組織社會企業、團體、個人和海外華僑捐贈，并成立圖書館基金會，負責社會捐贈，監督經費使用;三是要保證新書的采購經費，專款專用，不得占用，若要動用必須經主管部門審批;四是不能隨意向讀者收取服務費，更不能通過收費來解決工作人員補貼、獎金〔16〕。

3．3．3 信息資源管理與服務制度

這里的信息資源管理制度指圖書館為了規范其內部的信息資源管理活動(如信息收集、處理、查詢、保存、反饋等行為)，保證圖書館信息高效流通而實施的一系列制度的總和。圖書館信息資源管理制度涉及圖書館公共信息服務流程中的具體各個環節，如公共信息采集、公共信息組織、公共信息查詢、公共信息的保存、公共信息服務等，相應的可以建立信息采集制度、信息組織制度、信息查詢制度、信息保存制度、信息服務制度等。

3．3．4 績效評價制度

對圖書館公共信息服務而言，服務績效評價制度是不可或缺的組成部分，其核心是對公共信息服務的實施程度、質量進行評價，包括公共信息服務的數量與質量、公共信息服務的覆蓋率、公共信息服務的滿意度及公共信息服務的社會效益等進行全面、系統的績效評定。圖書館公共信息服務可以采取兩種評價方式:(1)用戶評價。用戶評價是以圖書館讀者為主體的評價方法，如讀者(用戶)評估模式(SERVQUAL)、用戶滿意度指數(Customer Satisfaction Index，簡稱 CSI)測評法〔17〕。(2)社會中介機構評價。以往文化部評估顯然帶有政府干預色彩，而圖書館自評亦容易受到本位限制。圖書館公共信息服務評價應由社會中介機構開展，因為中介評價機構與圖書館、讀者均不存在行政上的隸屬關系及經濟上的利益關系，評價結果更為客觀、公正。

3．3．5 知識援助制度

弱勢群體在經濟、文化、體能、智能、社會處境等方面所處的相對不利地位，決定了他們信息資源獲取能力匱乏、承受能力脆弱。圖書館應該對弱勢群體進行知識援助，圖書館對弱勢群體的知識援助，是指通過免費服務、延伸服務、培訓服務等方式，向弱勢群體提供其所需知識信息以及提高他們的信息素養與能力〔18〕。如果知識援助以制度的形式確定下來，成為為弱勢群體提供免費的知識產品或知識服務的一種社會保障制度，這樣才能保證弱勢群體知識援助的時效性和持久性，圖書館才有可能成為社會公共信息服務中心，公平地為社會公眾服務，真正保障社會公眾的信息獲取權利。

4 結語

總的來說，圖書館公共信息服務保障制度是保障社會公眾信息獲取權利的一種社會制度，是一個有機的整體。它是由國家層面的法律法規，行業層面的職業資格認證制度、職業自律制度及資源協作與共享制度，機構層面的人力資源管理制度、經費管理制度、信息資源管理與服務制度、績效評價制度與知識援助制度等組成。

國家、行業、機構三個層次的圖書館制度是相互聯系、相互影響的，一方面行業層面的制度和機構層面的制度，要依據國家層面的制度要求進行安排;另一方面當機構層面的制度受限于行業層面和國家層面的圖書館制度時，才會觸發高層制度的變革。圖書館在信息服務上的任何創新都無法避開國家法律與行業規則的限定，要提高我國圖書館公共信息服務整體水平，需要對各個層次的圖書館制度進行反思、創新和設計。有了契合當前社會發展需求的制度保障，才能提高圖書館服務能力，才能真正保障社會公眾的信息獲取權利，從而促進整個圖書館事業的長期發展。

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