國外食品安全風險防范措施及對策

□孫國俊

（河南工業大學，鄭州 450001）

一、引言

食品是人民群眾每天都要接觸的、最基本的生活物資，與公民的健康權直接聯系。食品產業是一個人類社會中永不衰退、永無止境、永遠不可缺少的朝陽產業［1］，但是食品安全問題隨著現代化進程的加速，到18世紀末，已經成為民眾及政府關注的焦點問題之一，特別是在近20多年來，更是成為危害和影響人們生活的重要問題。什么是食品安全問題呢？根據世界衛生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。其實，食品安全已經成為一門專門探討在食品加工存儲、銷售等過程中確保食品衛生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的跨學科領域科學。

1.食品安全的重要性

食品安全直接關系著民眾的身體健康和生命安全、造成經濟損失影響國民經濟的發展、可能引發國際貿易爭端和影響政府公信力及社會的穩定，因此，世界上絕大多數國家的政府都將食品安全視為國家公共安全的重要組成部分。如何有效地確保食品安全、建立健全完善的食品安全管理體系？成為世界各國都需要面臨的現實問題［2］。

2.食品安全中的風險分析

食品安全風險并不是一個非有即無的問題，而是一個程度問題，所謂的“安全”即“零風險”狀態并不存在。事實上，由于科學技術水平制約與其不確定性，安全問題的緊迫性與評估確定性耗時之間的矛盾，風險評估過程存在大量的數據缺口等因素，決定了安全風險存在的必然性和不確定性［3］。因此，為了比較客觀地評價食品風險，必須借助相對科學的食品安全風險分析技術。

食品安全風險分析（包括風險評估、風險管理和風險交流）體現了食品安全管理應當以預防為主的理念，通過對各類食品及其食品鏈中的風險進行評估，確定食品安全重點監管項目，可以提高政府利用有限資源達到監管的科學性和有效性［4］。可以幫助行政機關確定食品的安全值，實現保護公眾的健康與經濟發展二者之間的平衡［3］。根據國情，發達國家分別建立了相應的預警機制、法律體系（法規體系和食品衛生標準）、標準檢測體系和監控體系，從而形成了各具特色的食品安全風險防范措施及對策。

二、食品安全風險的防范措施

1.建立食品安全的預警機制

發達國家在不斷的實踐和總結過程中，通過建立“風險評估與預警機制”實現了食品安全風險管理的“事后控制”到“事前預防”的轉變。食品安全風險防范措施的首要目標是采取預防措施，控制食品風險，保障公眾健康。風險評估與預警機制成為保障食品安全的一道重要防線。其程序包括“風險分析”、“風險評估”和“風險交流”。通過收集農產品質量安全預警信息，制定科學統一的農產品質量安全監測計劃，開展農產品質量安全監測及分析評估工作，及時獲取危險性評價資料，對可能會給農產品質量安全構成潛在危害的風險預先加以防范，對可能出現的安全事故作出及時有效的預報和處置，切實有效防范農產品質量安全風險。

在美國，創建了風險分析和關鍵控制點制度（HACCP）來進行風險預警管理。HACCP作為一種控制食品安全的預防性體系，是針對危害的確定和控制的預防系統而不是發生危害后的反應系統，可以整合到任何程序中的重要的安全管理體系，主要由進行危害分析和確定預防計劃措施、確定關鍵控制點、建立關鍵限值、監控每個關鍵控制點、建立關鍵限值發生偏離時，可采取的糾偏措施、建立記錄保存系統、建立驗證程序等7個方面的內容組成。該體系能夠使食品加工者生產出更安全的食品。

歐盟自EC/178/2002條例發布后，預警原則已成為歐盟食品安全領域的一條重要原則和風險管理的重要措施。在立法伊始就將人的健康擺在第一位，只要認為存在潛在的對人類健康危害的因素，就可以采取以預警原則為基礎的保護措施，而不必等到充分科學數據的評估結論出來，更不用等到危害的事實和嚴重性完全明朗化后采取措施。

2.全面配套的法律體系

為了進行全面客觀的風險評估，必須建立全面配套法規體系。全面配套法規體系是風險評估的理論和有力的支持。在美國從1874年伊利諾斯州（Illinois）制定了美國第一部州食品法起，經過一百多年立法與監督管理制度爭論與斗爭，迄今為止，美國已建立有關食品安全方面的法律法規就有35部，既有《聯邦食品、藥品和化妝品法》、《公共衛生服務法》和《食品質量保護法》等綜合性法規，也有《蛋制品檢查法》、《聯邦肉類檢查法》等詳細具體的法規。這些法律相互銜接、配套，形成了比較科學全面的食品安全保障體系［5］。

從歐盟的情況看，歐盟也具有一個較完善的食品安全法規體系，涵蓋了“從農場到餐桌”的整個食品鏈，包括原料種/養殖、產品加工、儲運流通、銷售分配等各個環節。由于在立法和執法方面，歐盟和歐盟諸國政府之間的特殊關系，使得以往的歐盟食品安全管理體系錯綜復雜，基本上以歐盟委員會1997年發布的“食品法律綠皮書”為基本框架。21世紀以來，歐盟食品安全管理體系發生了重大變革，標志性的開端是2000年1月12日歐盟委員會發表的《食品安全白皮書》，2002年1月28日歐盟議會和理事會頒布了被稱之為“里程碑”的《歐盟食品法》。截至2006年2月已經形成13類173個有關食品安全的法規標準。

日本在2003年再次對《食品衛生法》進行大幅度修改，并改名為《食品安全基本法》，于2003年7月1日起施行，根據此法的規定，在內閣府增設了食品安全委員會［6］，而且也建立起了覆蓋了農產品和食品的生產和流通環節等方面較完備的食品安全質量法律法規體系。其法律體系包括3個層次：（1）基本法律，法律效力最高。如《食品安全基本法》、《牛肉生產履歷法》、《食品衛生法》、《日本農業標準法（簡稱JAS法）》、《農藥取締法》、《家畜傳染病預防法》、《植物防疫法》等；（2）根據法律制定并由內閣批準通過的政令，如《食品安全委員會令》、《JAS法實施令》等；（3）根據法律和政令，由日本各?。ㄏ喈斢谖覈醒氩课┲贫ǖ姆尚晕募?，如《食品衛生法實施規則》、《關于乳和乳制品的成分標準省令》、《牛奶營業取締規則》、《飲食品防腐劑、漂白劑取締規則》、《飲食品添加劑取締規則》等。

3.科學健全的標準體系

建立科學健全的標準體系目的在于進行風險預防，并在每年都投入大量的金錢進行相關的科學研究。在美國“基于科學”是食品安全管理的基本原則之一，所有有關食品安全的法律、法規、標準的制定都必須最大程度地以科學為依據，如果在某些方面由于科學發展水平的限制，也要最大程度地征求專家的意見，以增加決策的科學性。美國的食品管理機構擁有世界頂尖水平的科學家對前沿問題進行研究，并投入大量的研究經費（僅2003年美國在食品安全研究投入聯邦經費達1.76億美元），建立科學健全的標準體系，如風險分析體系、ISO22000食品安全管理體系、食品標簽制度、GMP制度等。

歐盟在2002年，鑒于嚴峻的食品安全形勢，發布了l78/2002號食品安全基本法，并據此建立了歐盟食品和飼料快速預警系統（RASFF）。RASFF是主要針對成員國內部由于食品不符合安全要求或標識不準確等原因引起的風險和可能帶來的問題而及時通報各成員國，使消費者避開風險的一種安全保障系統。如法國為確保食品安全建立了良好信譽的食品標簽制度［7］。

日本的具有種類齊全、科學、先進、實用的標準，其中，食品標準體系分為三個層面：國家標準、行業標準和企業標準。在制定過程中結合日本的具體情況加以細化，同時又充分注意與國際標準的接軌，因而標準具有很強的可操作性和可檢驗性。僅食品標準就有500多項，涉及鮮活食品、加工食品、有機食品、轉基因食品等。同時，日本的行業標準在設置時，為潛在的風險識別及處理預先留下余地，對那些雖未明確其危害性但存有可疑之物質或生產設備、程序、方法的使用，通過風險分析體系識別出來并嚴加限制。

4.嚴密明確的監控機制

根據各自國情，歐美各國建立了不同類型的食品安全監管模式：一類是以歐盟、加拿大、澳大利亞為代表，為了控制風險，將原有的食品安全管理部門統一到一個獨立的食品安全機構，由這一機構對食品的生產、流通、貿易和消費全過程進行統一監管。2000年1月發布了歐盟食品安全白皮書，提出了成立歐洲食品安全局（EFSA）的建議，以協調歐盟各國，讓歐盟的消費者得到最完善的食品安全保護，在歐盟執委會、歐洲議會和理事會的努力推動之下，經過了兩年多的磋商，于2002年成立了歐洲食品安全局。

另一類是以日本和美國為代表，食品安全管理分屬不同部門，但根據食品類別或環節進行分工，以保證對食品“農田到餐桌”全過程的監管［8］。在日本直屬內閣的食品安全委員會承擔食品安全風險評估和協調職能，由厚生勞動省、農業水產省進行安全監管；美國以“品種監管”為主，由三個部門：農業部食品安全檢驗局、衛生和人類服務部的食品和食品藥品管理局（FDA）、國家環境保護署主要負責，10余個其他部門提供輔助支持，具有覆蓋全國的立體監管網絡，其食品安全監管體系分為聯邦、州和地區三級。

三、食品安全的事后對策

1.迅速有力的應急機制

大型的國際機構之間開展合作，建立迅速有力的應急機制。在2007年7月2日，美國FDA和歐洲食品安全局（EFSA）決定正式合作對于食品安全進行聯合評估，以積極采取應急機制。在日本各個部門建立了相對應的應急機制，厚生勞動省和農林水產省主要職能是：食品危險信息的提供、食品危險信息的收集與上報、制定對策。食品安全委員會承擔食品安全風險的監測，又要協調農林水產省和厚生勞動省，三個部門相互協作形成了迅速有力的應急機制［9］。

2.嚴格及時的食品追溯和召回制度

食品追溯制度是為了實現對食品從“農田到餐桌”整個過程的有效控制、保證食品質量安全而實施的對食品質量的全程監控制度。發達國家的監管機關如發現食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急采取食品召回；同時將有關資料送交國家衛生部，以便在全國范圍內統籌安排控制事態［10］。

食品召回制度的基礎必須有健全而層級分明的法律為依據，無論從宏觀或是微觀角度而言，食品召回都有法可依，才能夠保證召回的順利進行。例如美國從國家法律的高度確定了食品召回地位，在聯邦法典和《食品、藥品及化妝品法》中詳細規定了食品召回制度，FDA和食品安全檢驗局（FSIS）就各自職權范圍內的食品召回，并且分別制定了相關的指南和手冊，例如FDA《法規程序手冊》、《調查員操作手冊》等［11］。食品召回制度分為三個等級：一級召回針對可能導致難以治療的甚至致死的產品；二級召回針對可能對健康產生暫時的、可以治療影響的產品；三級召回針對不會產生健康威脅、但內容與標識不符的產品［8］。根據FDA的統計，2010年發生召回案件3799起，產品達到9361種。

3.食品安全的責任追究及懲罰制度

食品安全首先是食品生產者、加工者的責任，企業應根據食品安全法規的要求來生產食品，確保其生產、銷售的食品符合安全衛生標準。政府在食品安全中的主要作用就是制定合適的法規及標準，并監督企業按照這些標準和食品安全法規進行食品生產，最大限度地減少食品安全風險，并在必要時采取制裁措施。目前對食品安全責任的立法主要分為兩種：一是以美國、德國為代表的少數國家實行嚴格責任原則，食品生產經營者對食品的危害承擔完全責任；二是以日本、歐盟大部分國家為代表的機遇過錯的責任原則，食品生產者承擔的責任以過失為基礎［12］。

在懲罰制度方面，以法國、德國為代表的國家實行巨額的賠償制度，在食品安全問題出現后，由法院來裁決生產危險食品的企業，懲罰的力度很大，很可能導致破產，德國2010年底二英污染事件中，警方就關閉了4700多家農場，對受損農場準備提出民事賠償，賠償的數額可能十分巨大，完全能夠讓肇事者破產［13］。而美國的FDA把食品管制看做是糾正性的而非懲罰性的，花費了相當多的資源為企業提供咨詢，通過告知講信譽的廠商如何讓自己的產品符合法律規定比違反法律后的處罰或沒收更為有效，因為教育可以不用損害公共利益或干預自由競爭［14］，通過幫助生產商采用正確的生產方法來實現管制的目的，通過給予企業提供直接的幫助和咨詢降低企業的成本，使得企業更愿意也更有能力服從食品藥品法［15］。

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